0351/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Guarda Nacional Republicana é uma força de segurança integrada no Ministério da Administração Interna, sendo destituída de personalidade jurídica;

II- O Ministério da Administração Interna é um departamento governamental que integra o Governo, órgão de soberania do Estado, sendo destituído de personalidade jurídica;

III- Nos termos do Código de Processo Civil, e salvo situações expressamente previstas, carecem de personalidade judiciária as entidades desprovidas de personalidade jurídica;

IV- Segundo os artigos 71.º e 72.º da LPTA, as acções sobre contratos administrativos e sobre a responsabilidade das partes pelo seu incumprimento, seguem os termos do processo civil;

V- Celebrado um contrato administrativo de provimento entre a GNR e um particular, deve entender-se, para efeitos de acção sobre contratos, que a entidade contratante é o Estado através da GNR;

VI- Proposta acção sobre esse contrato e seu incumprimento contra a GNR e o Ministro da Administração, e não havendo qualquer dúvida que a autora os pretendeu demandar, e não o Estado, devem eles ser absolvidos da instância, por serem destituídos de personalidade judiciária.

Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., com os sinais dos autos, instaurou, ao abrigo dos artigos 71.º e 72.º da LPTA, acção para efectivação de responsabilidade contratual, demandando a Guarda Nacional Republicana e o Ministro da Administração Interna.

1.2. Por despacho do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de fls. 47, os RR foram julgados partes ilegítimas e absolvidos da instância

1.3. Inconformada, a autora deduziu o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações concluiu:

“1. Não se procedeu à notificação ao mandatário da Autora do despacho de fls. 45 quando naquela se identifica outro n.º de processo e outras partes.

2. Assim, o mandatário da Autora, à luz do critério objectivo do Homem médio, não pode ser considerado notificado da qualquer peça relativa ao presente processo, mas apenas de um despacho relativo a um processo em que não patrocina qualquer parte.

3. Convidando-se a Autora, naquele despacho, a sanar uma excepção dilatória de ilegitimidade do lado passivo, a inexistência de notificação influiu no exame ou na decisão da causa.

4. O que consubstancia vício gerador de nulidade de todos os termos do processo subsequentes ao despacho de fls. 45, incluindo a sentença, nos termos do artigo 201.º, n.ºs 1 e 2, do CPC. Sem prescindir e subsidiariamente,

5. A correspondência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária não é biunívoca: o artigo 5.º do CPC apenas refere que quem tem personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária; não já que só detém personalidade judiciária quem tiver personalidade jurídica.

Aliás, é o próprio artigo 6.º desse diploma que prevê alguns casos de personalidade judiciária por entidades desprovidas de personalidade jurídica.

6. In casu, não se está perante um caso de legitimidade processual, mas de capacidade judiciária e de representação processual, no sentido indicado no Ac. STA de 13.11.90, in AD 367.

7. Não há interesses autónomos e diferenciados do Ministro da Administração Interna, que delegou competências na GNR, e do Governo em face do Estado. O Ministro, como órgão externador de parte das atribuições da pessoa colectiva Estado e membro do Governo, que lhe foram confiadas por lei, manifesta nesse específico âmbito de actuação, que é o universo integral da respectiva competência, a própria vontade do Estado e do Governo. Nesse sentido, os actos do Ministro, in casu, da GNR, por delegação de competências, são actos próprios do Estado, que se deve considerar citado na pessoa daquele.

8. Nos termos do artigo 825.° do CA, as "acções sobre contratos administrativos só podem ser propostas pelas entidades contratantes", ou seja, pela Autora/Recorrente e pela Ré GNR, ao abrigo da delegação de competências operada pelo Réu Ministro da Administração Interna.

9. Em face da relativa autonomia financeira dos RR. (cfr., por exemplo, o artigo 11.º, n.º 2, da Lei Orgânica da GNR), a procedência da presente acção não pode deixar de repercutir-se no seu património e dotações orçamentais que lhe são afectadas anualmente. Pelo que, mesmo ao abrigo do artigo 26.º do CPC os Réus têm interesse directo em contradizer, expresso nesse eventual prejuízo patrimonial.

Termos em que, pelos motivos expostos, se deve declarar a douta sentença, bem como todo o processado posterior ao despacho de fls. 45 ou, subsidiariamente, revogar a douta sentença por ser improcedente a excepção dilatória de ilegitimidade dos réus/recorridos, assim se fazendo justiça!!!”.

1.4. Os RR contra-alegaram, concluindo:

“l. O «Ministro da Administração Interna» responsável pelo departamento governamental no qual está enquadrada a GNR, é um órgão que integra o Governo, o qual, por sua vez, pertence à «pessoa colectiva Estado» - artigos 182.º e 183.º da Constituição da República Portuguesa;

II. O «Ministro da Administração Interna», enquanto membro do Governo, não tem, portanto, personalidade jurídica nem personalidade judiciária;

III. O «Estado-Administração» ou o «Estado - pessoa colectiva» é representado em Juízo pelo Ministério Público - artigo 20.º do Código de Processo Civil;

IV. O mecanismo da sanação da falta de personalidade judiciária não poderia funcionar, no caso em apreço, em face do disposto no artigo 8.º do Código de Processo Civil”.

1.5. O EMMP ponderou:

“Em nosso parecer, a nulidade arguida deverá considerar-se sanada, nos termos do disposto nos Art°s 201°, n° 1; 204°, n° 2 e 205°, n° 1, segunda parte, do CPCivil, ex-vi Art° 1° da LPTA, pelo decurso do prazo geral legalmente previsto para a sua arguição, cujo início ocorreu com a notificação ao recorrente da sentença ora recorrida, através da qual tomou conhecimento da irregularidade cometida na efectuação da notificação do despacho que o convidava a sanar a ilegitimidade passiva dos RR, conforme o próprio refere nas suas alegações.

No mais, acompanhando autoridade recorrida, somos de parecer que a sentença em apreço fez correcta interpretação e aplicação de lei, não merecendo qualquer censura.

Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Dá-se como assente a seguinte matéria:

a) A..., solteira, com os sinais dos autos, instaurou, ao abrigo dos artigos 71.º e 72.º da LPTA, acção para efectivação de responsabilidade contratual demandando a Guarda Nacional Republicana e o Ministro da Administração Interna;

b) Na petição, alicerça o pedido, em síntese, em que:

- Em 01 de Novembro de 2000, celebrou com a GNR um contrato administrativo de provimento tendo como objecto o exercício pela autora de actividades docentes da disciplina de inglês, ao curso de formação de praças (5.º);

- Em fins de Outubro de 2001 foi avisada por responsável da GNR que a partir de 1.11.2001 não teria de se apresentar mais ao serviço (10.º);

- Apesar de não existir um acto administrativo escrito, a GNR mostrou de forma concludente e inequívoca a sua vontade de rescindir o contrato (30.º);

- A autora deixou assim, de auferir a retribuição relativa à função que vinha desempenhando e que viria a desempenhar pelo menos durante mais um ano, até à data em que, após o devido aviso prévio, as RR poderiam rescindir o contrato (33.º);

- Sofreu prejuízos patrimoniais e não patrimoniais (32.º a 45.º);

- Pede a declaração de ilicitude da extinção da relação de emprego público em causa e a condenação dos RR no pagamento de (...) a título de indemnização pelos danos sofridos;

c) Na contestação, o Ministro da Administração Interna suscitou a falta de personalidade judiciária dos RR, devendo conduzir à absolvição da instância (artigos 1.º a 9.º);

d) A autora replicou terminando a defender, “Nestes termos e com o doutro suprimento deve a excepção de ilegitimidade ser julgada não provada e improcedente e, consequentemente, prosseguir a acção os seus ulteriores termos, concluindo-se como na p.i.”;

e) A fls. 45, o juiz proferiu o seguinte despacho:

“Resulta da posição assumida pelo Réu e não contrariada juridicamente pela autora que existe uma excepção dilatória concernente à ilegitimidade passiva.

Assim, convido a Autora a sanar tal ilegitimidade, no prazo legal.”

f) A fls. 46 consta dos autos uma “Nota de Notificação” dirigida ao mandatário da Autora mas identificando um outro processo, com diferente autor e diferente réu.

g) Após essa Nota de Notificação, foi proferido o despacho sob recurso, que se transcreve:

“O tribunal é competente em razão da matéria, da hierarquia e do território.

O processo é o próprio e válido.

Da ilegitimidade do Ministro da Administração Interna e Guarda Nacional Republicana.

A Autora veio na presente acção ordinária para efectivação de responsabilidade contratual, demandar o Ministro da Administração Interna e Guarda Nacional Republicana.

Citados os RR, veio o Ministro da Administração Interna, arguir a sua ilegitimidade e bem assim da GNR.

Antevendo-se tal ilegitimidade, a Autora foi convidada a suprir tal excepção dilatória, mas resumiu-se ao silêncio.

Decidindo:

Os Ministérios, cúpulas da administração pública não têm personalidade nem capacidade judiciárias para só por si poderem estar em juízo.

Os Ministérios são departamentos governamentais dirigidos por Ministros, que integram a estrutura orgânica do Governo, este órgão de soberania do Estado Português.

Assim, o Ministro da Administração Interna, como membro de órgão de soberania, não pode ser demandado por não ter personalidade judiciária e portanto insusceptibilidade para ser parte (art.º 110° e 183° da Constituição da República).

Do mesmo modo, a G.N.R. é uma força de segurança integrada no Ministério da Administração Interna (cfr. art.º 1° e 9° da Lei Orgânica aprovada pelo DL 231/93, de 26-06 e por isso, também não tem personalidade judiciária, não podendo ser demandada na presente acção.

Nestes termos julgam-se os RR partes ilegítimas, absolvendo-os da instância, nos termos do art.º 288º n° 1 al. e) e 494 n.º 1 al. e), ambos do CPC.

Custas pela Autora”.

2.2. É tema deste recurso uma alegada nulidade, decorrente da falta de notificação do despacho de fls. 45, e erro de julgamento na decisão de absolvição dos RR da instância.

Debateremos, em primeiro lugar, aquela alegada nulidade.

2.2.1. Como se viu, o despacho de fls. 45 é do seguinte teor:

“Resulta da posição assumida pelo Réu e não contrariada juridicamente pela autora que existe uma excepção dilatória concernente à ilegitimidade passiva.

Assim, convido a Autora a sanar tal ilegitimidade, no prazo legal.”

Este despacho acabou por não ser notificado à autora.

Nos termos do artigo 201.º do CPC, a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.

No caso dos autos a omissão da notificação não influiu na decisão da causa.

Na verdade, diversamente do que aquele despacho pressupunha, a autora já tomara posição sobre a excepção produzida na contestação.

Com efeito, a autora, na réplica, contrariou, totalmente, a excepção suscitada e terminou a defender: “(...) deve a excepção de ilegitimidade ser julgada não provada e improcedente e, consequentemente, prosseguir a acção os seus ulteriores termos, concluindo-se como na p.i.”

A autora já manifestara, pois, a sua posição de não demandar outros que não os RR.

Nestas condições, o convite, cujo abrigo legal é, aliás, controverso, como salienta a contra-alegação, contrariava a posição já assumida pela autora.

Assim, a não notificação do convite apenas implicou que se mantivesse a posição processual já assente pela autora e face à qual haveria o juiz que julgar.

A não influência na decisão da causa revela-se, ainda, no comportamento posterior da autora, no presente recurso.

Na verdade, a autora não aproveita a oportunidade para proceder, agora, à sanação (admitindo, por hipótese, que a sanação era possível), que era o objectivo do despacho não notificado.

Arguindo a nulidade, por não ter sido notificada para o convite, o certo é que a posição da autora, ora recorrente, é de manter como RR aqueles contra quem deduziu a acção, e não de os substituir, como partes, na acção.

Sob outra perspectiva, também a irregularidade da não notificação do despacho de fls. 45 se haveria de considerar sanada, por extemporaneidade da respectiva arguição.

É certo que a recorrente invoca, no corpo das alegações, o artigo 205.º, n.º 1, 2.ª parte, e n.º 3, do CPC, para defender a tempestividade da arguição, mas não tem razão.

O prazo geral legalmente previsto para a sua arguição de nulidades é de 10 dias, conforme o artigo 153.º do CPC.

Este prazo deve contar-se desde a notificação à autora da sentença ora recorrida, pois nela se faz expressa referência ao despacho cuja notificação não ocorreu, devendo, pois, presumir-se que tomou, então, conhecimento da nulidade.

Mesmo que assim não fosse, haveria de contar-se o prazo, pelo menos, desde a interposição de recurso, datada de 26.9.2003. Ora, só nas alegações, apresentadas em 17.11.2003, é que a autora procede à arguição, isto é, muito depois de dez dias. E os autos só foram expedidos a estes STA em 19.3.2004, pelo que não se verifica a previsão do n.º 3 do artigo 205.º do CPC.

Em consequência, improcedem as 4 primeiras conclusões

Vejamos o que respeita à correcção do despacho enquanto absolveu os réus da instância.

2.2.2. Estando proposta acção contra a GNR e o Ministro da Administração Interna, o despacho sob recurso, depois de explicar que nenhum dos RR podia ser demandado, por estar desprovido de personalidade judiciária, acabou a julgar “os RR partes ilegítimas, absolvendo-os da instância, nos termos do art.º 288º n° 1 al. e) e 494 n.º 1 al. e), ambos do CPC”.

Diga-se desde já, que a lógica conclusão da falta de personalidade judiciária dos RR impunha que a absolvição da instância se fizesse, não em razão da sua ilegitimidade, mas em razão da afirmada falta de personalidade judiciária, e ao abrigo dos artigos 288.º, n.º 1, alínea c), e 494.º, n.º 1, alínea c), do CPC.

A recorrente sustenta a legitimidade dos RR trazendo, entre o mais, à colação o artigo 825.º do Código Administrativo (CA).

Vejamos.

A responsabilidade que a autora pretende ver declarada deriva de um contrato administrativo de provimento, celebrado nos termos do DL 427/89, com a Guarda Nacional Republicana.

Assim, alega a recorrente, dispondo o artigo 825.º do CA que as acções sobre contratos administrativos só podem ser propostas pelas entidades contratantes, seria contra a GNR, e ainda contra o Ministro da Administração Interna - que teria delegado competência naquela - que a acção deveria ser proposta, como foi.

Ora, tal como explicado no despacho impugnado, nem a GNR tem personalidade jurídica, nem a tem, enquanto tal, o ministro da Administração Interna.

Essa carência de personalidade não determina que não possam celebrar contratos administrativos, em nome da pessoa colectiva em que se integram, o Estado. Aliás, essa possibilidade vem, em geral, contemplada no artigo 179.º do CPA para os órgãos administrativos na prossecução das atribuições da pessoa colectiva em que se integram.

Assim, deve entender-se que a entidade que contratou com a autora, para efeitos do artigo 825.º do CA, foi o Estado.

Nos termos dos artigos 71.º e 72.º da LPTA, ao abrigo dos quais a acção foi proposta, as acções sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade das partes pelo seu incumprimento seguem os termos do processo civil de declaração na forma ordinária.

Para efeitos da determinação da personalidade judiciária não há, assim, que colher abrigo nas regras da LPTA, respeitantes ao recurso contencioso, antes que o detectar nas disposições do CPC.

Segundo o CPC, quem tiver personalidade jurídica tem personalidade judiciária (artigo 5.º, n.º 2).

Pode haver personalidade judiciária sem personalidade jurídica, mas estes casos são expressamente elencados, por ex., artigos 6.º e 7.º

A personalidade judiciária da GNR e do ministro da Administração Interna não é reconhecida para efeito dos meios processuais que seguem os termos do processo civil.

Assim, a responsabilidade pelo incumprimento contratual reportado na presente acção radica no Estado, que é representado nas condições previstas no artigo 20.º do CPC.

Esta é jurisprudência comum deste STA em situações semelhantes (cfr. acs. de 3.4.2003, rec. 50/03 - Apêndice Diário da República de 7 de Julho de 2004, págs. 3047 -, 29.01.2003, rec. 1677/02 - Apêndice Diário da República de 9 de Junho de 2004, págs. 707 -, 7.3.2001, rec. 47096 - Apêndice, de 21 de Julho de 2003, págs. 1951; chama-se a atenção para o citado Ac. de 29.01.2003, pois a matéria foi, aí, objecto de amplo desenvolvimento, com abundante contribuição doutrinária).

3. Não restam dúvidas, nos autos, que a autora não só não demandou o Estado como persiste em que não tinha de o demandar.

Nestas condições, há que afirmar a falta de personalidade judiciária dos RR, consequenciando a sua absolvição da instância e o não conhecimento do pedido, nos termos dos artigos 288.º, n.º 1, alínea c), e 494.º, n.º 1, alínea c), do CPC.

Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, mantendo-se a absolvição dos RR da instância, já não em razão da sua ilegitimidade mas em razão de serem destituídos de personalidade judiciária.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 21 de Setembro de 2004 – Alberto Augusto Oliveira (Relator) – Políbio Henriques – Rosendo José