0330/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Os actos de conteúdo puramente negativo são, por natureza, insusceptíveis de suspensão de eficácia.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA: A..., S.A., vem requerer a suspensão de eficácia do acto proferido em 26-12-01 pelo SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO E DOS TRANSPORTES , indeferindo o seu pedido de exploração dos serviços aéreos regulares b na rota Lisboa/ Ponta Delgada, sem compensação financeira, a partir de Janeiro de 2002, alegando que a não suspensão do acto lhe trará evidentes prejuízos irreparáveis, sendo a suspensão a solução que l melhor defende o interesse público. Na resposta, a autoridade requerida pede o do pedido, não só por não virem demonstrados os prejuízos irreparáveis com a não suspensão, como e também porque, no seu entender, da execução resultaria grave lesão para o interesse público, já, que a manutenção provisória, da exploração da rota se não coaduna com o interesse público que presidiu ao à abertura do concurso. Por sua vez, a requerida particular, B... SA, contestando, pede o indeferimento do pedido por o acto cuja suspensão é pedida ser um acto de conteúdo negativo, por da sua execução não resultarem prejuízos de difícil reparação na esfera jurídica da requerente, sendo certo que da suspensão adviria grave lesão para o interesse público. O EMMP emitiu parecer no sentido do indeferimento do pedido, por ao acto suspendendo ser de conteúdo estritamente negativo. Sem vistos, vêm os autos à conferência: Com interesse para a decisão, apura-se a seguinte situação de facto: Na sequência de aviso publicado em 26-9-01, e 28-9-01 no Jornal Oficial das Comunidades e de convite publicado no DR III série de 15-10-01, em 30-11-01, apresentou uma proposta com vista à exploração da mencionada rota, a partir de 1-1-02, pelo período de um ano civil, sem compensação financeira. Esta proposta foi rejeitado pelo despacho de 26-12-01, de que ora vem pedida a suspensão. Liminarmente, haverá de referir-se, na esteira, aliás de, entre outros, o decidido no ac. STA de 29-7-98 - rec. 44082 “que o instituto da suspensão de eficácia dos actos administrativos foi constituído sobre uma ideia nuclear: a de que as paralisação dos efeitos da actividade administrativa em causa deva ser apta a evitar prejuízos invocados pelo requerente como fundamento do seu pedido. A isto deverá acrescentar-se que, cabendo aos tribunais administrativo dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, não lhes compete a prática de actos que integram a função administrativa, pois para o exercício de tal tarefa está exclusivamente vocacionada a Administração. Daqui resulta que a eventual suspensão de eficácia de actos que se limitam a não permitir uma qualquer alteração da ordem jurídica, não determinando a satisfação da pretensão de um particular em tal sentido, nunca seria apta a evitar os prejuízos invocados pelo requerente, pois eles não são decorrentes da execução do acto. Por isso se tem entendido não ser legalmente possível a suspensão de eficácia de actos de conteúdo negativo, que se limitam a proibir ou a não permitir uma alteração da ordem jurídica, pois tal suspensão, a ser decretada, deixaria inalterada a situação jurídica anterior e nenhum benefício traria para os interesses que a requerente defende. Nesse sentido se tem orientado a corrente dominante do STA, podendo, v.g., citar-se os acs. 13-5-98 - rec. 43656; de 1-10-96 - rec. 40864; de 28-4-89 - rec. 26836-A de 6-4-89 - rec. 36929-A; de 23-3-89 - rec. 26819; de 7-5-80 - AD 230, pg. 220; de 11-8-77 - AD 196, 440 e de 24-1-74 - AD 147, 350. Como se refere no ac. STA de 28-10-99 - rec. 45403 que iremos seguir de perto, “ é de salientar que a suspensão, nesta situação, a ser decretada, “ seria susceptível de ser interpretada como visando a prática de um novo acto de sinal contrário, o que não seria conforme o nosso ordenamento jurídico”. Acrescentam-se, de seguida as seguintes considerações, que, nosso entender, com as devidas adaptações, são aplicáveis ao caso sub judice : Aliás, dentro desta óptica. M. Aroso de Almeida. em vez de encarar a questão agora em apreciação sob o prisma da possibilidade ou impossibilidade de se decretar a suspensão prefere abordar esta temática em termos da falta de interesse processual em agir, dado que a suspensão não proporciona ao Requerente a "utilidade cautelar de que ele...necessita” - cfr. "Medidas Cautelares no Ordenamento Contencioso. Separata ao Vol. XI - 1997 - Tomo 2 da Revista de Fac. Direito do Univ. Católica Portuguesa, a pág. 149. De qualquer, afigura-se-nos ser preferível continuar a encarar esta questão, primacialmente, em termos de idoneidade do objecto, como já se referiu anteriormente. Retomando, agora, o tema em apreciação importa salientar que só se será de acolher o mencionado entendimento jurisprudencial quando em causa esteja o pedido de suspensão de eficácia de um acto de conteúdo absolutamente negativo, dele não decorrendo consequências inovadoras e que mantenham a posição em que o Requerente já se encontrava antes da pratica do acto. Ou seja, tal entendimento não é de sufragar quando se trate de actos aparentemente negativos ou actos negativos com efeitos secundários positivos (cfr. neste sentido P. Machete, in Revista "O Direito", ano 123, pág. 304). Com efeito, o que caracteriza o acto absolutamente negativo é a circunstância de não produzir efeitos inovadores nas relações entre o Particular e a Administração, não satisfazendo uma determinada pretensão do Requerente. Tal acto em nada altera "a situação em que o particular se encontrava imediatamente antes” da "emissão" (apud Sampaio Caramelo, in "Da suspensão da executoriedade dos actos administrativos por decisão dos tribunais administrativos" - O Direito 100-182 - 1968-69, a pág. 235). Não existe aqui uma alteração do “status" do destinatário do acto, que ficará na situação em que já se encontrava antes da sua prática. Dentro deste particular contexto a suspensão de eficácia, a ser decretada, não trará, como já se realçou, qualquer efeito prático para o Requerente, uma vez que este com a peticionada suspensão não verá ampliada a sua esfera jurídica. Na verdade. a suspensão. caso viesse a ser decretada, não implicaria para a Entidade Requerida a obrigação de praticar um acto de sinal contrário, atendendo ou deferindo a pretensão anteriormente denegada. tudo se situando apenas ao nível da eficácia do acto. Ou seja, continuaria a não existir qualquer alteração ou modificação na situação do Requerente. Se o acto objecto do pedido de suspensão não ocasionou uma qualquer modificação na situação de facto ou de direito do Requerente, então, tal acto não pode deixar de se considerar com tendo em conteúdo absolutamente negativo. O caso terá uma leitura diferente quando a suspensão seja susceptível de implicar um beneficio para o Requerente, o que sucederá, designadamente, sempre que o acto objecto do pedido de suspensão tenha provocado uma modificação de uma determinada situação de facto ou de direito em relação ao Requerente. De qualquer maneira. como já se salientou, a suspensão de eficácia dos actos de conteúdo puramente negativo não origina qualquer efeito útil, uma vez que tais actos não produzem efeitos inovadores não modificando a realidade preexistente e, portanto. não se podem suspender. É que a suspensão. se concedida fosse, não comportaria a alteração "ex novo” da situação em que o Requerente se encontrava ao formular a sua pretensão e ao ver esta indeferida. A suspensão não implicaria de "per si”, atendendo às peculiares características deste meio processual acessório, o deferimento, ainda que provisório, da pretensão anteriormente denegada pelo acto objecto do pedido de suspensão. Na verdade, a suspensão dentro do descrito quadro, não teria potencialidade para determinar ex-se a produção dos efeitos jurídicos negados ao Administrado com a prática do acto. Por outro lado, a hipotética possibilidade de injunções tendo em vista a prática de actos positivos não está prevista em sede do meio processual acessório de suspensão de eficácia. Diga-se aqui, de passagem, que a esta questão da possibilidade de injunções no âmbito da tutela cautelar não incumbe dar resposta no caso vertente, desde, logo pelo facto de o Requerente não ter formulado um pedido de adopção, por parte do Tribunal, de medidas cautelares positivas. Voltando agora propriamente à questão que se prende com o sentido e alcance do meio processual acessório de suspensão, importa realçar não ser este o meio próprio para impor à Administração um obrigação de fazer positiva, traduzida na prática de acto de conteúdo decisório contrário ao tomado. Na verdade, como assinala M. Fernanda Maças, in, “Cadernos de Justiça Administrativa”, n.º 16, a pág. 54 “temos, por outro lado, que a partir de agora se torna desnecessário tentar ampliar ou forçar a aplicação do instituto a domínios para os quais a suspensão não foi pensada, como constitui o caso paradigmático dos actos negativos (puros)”. Ora, no caso em apreço, o despacho objecto do pedido de suspensão de eficácia deduzido é, em relação a ele, puramente negativo, não lhe estando associado designadamente um qualquer efeito secundário ou acessório ablativo de um bem jurídico preexistente, O despacho cuja suspensão vem pedida não afectou nenhuma situação preexistente; não procedeu a qualquer alteração ou mudança do seu status, deixando a requerente na mesma situação em que se encontrava antes da sua prolacção. Devendo, assim, tal acto classificar-se como de conteúdo puramente negativo, o mesmo é insusceptível de suspensão da sua eficácia, pelo que se acorda em indeferir o pedido formulado. Custas pela requerente, com 100 euros de taxa de justiça. Lisboa, 24 de Abril de 2002 João Cordeiro - relator- Santos Botelho Rui Botelho