01449/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A inconstitucionalidade do regulamento por falta de menção expressa de lei habilitante que fundamenta o acto é um vício de legalidade interna, ou de substância, pelo que o acto de liquidação só será renovável se a execução da sentença permitir a prolação de novo acto sem o vício de lei que caracterizava o anterior.

II- Não sendo o regulamento rectificado dotado de eficácia retroactiva, não pode depois ser aplicado retroactivamente aos mesmos factos ocorridos na vigência do Regulamento declarado inconstitucional por a tal se opor o disposto nos arts. 103º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, art. 12º da Lei Geral Tributária e art. 5º e 12º do Código Civil.

Recurso Jurisdicional

Decisão recorrida – Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto

. de 31 de Janeiro de 2013

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

Município do Porto, veio interpor o presente recurso da sentença supra mencionada, proferida no âmbito da impugnação judicial, contra o acto de liquidação da receita fiscal autárquica denominada “taxa relativa à publicidade e ocupação da via pública no ano 1999”, no montante de €48.683,47, proc. n.° 1809/05.4 BEPRT, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

A. Vem o presente recurso interposto da douta sentença do tribunal a quo que julgou a impugnação judicial procedente, por considerar que se verifica a ilegalidade da liquidação e que as taxas cobradas pelo Recorrente violam o princípio da irretroactividade da lei fiscal, previsto no n° 3 do artigo 103° da CRP.

B. Contudo, a sentença a quo padece do vício de errónea interpretação e aplicação de normas jurídicas, maxime do aludido artigo 103° da CRP.

C. A Recorrida notificada do novo acto de liquidação, tendo em conta que no processo de impugnação judicial n° 284/2001, que correu os seus termos na 1ª Secção do 3º Juízo do então Tribunal Tributário de Primeira Instância do Porto e que posteriormente foi redistribuído na Unidade Orgânica 2A do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto como processo n° 284/01/31, se decidiu julgar inconstitucional por violação do artigo 115º da Constituição da República Portuguesa, na versão então vigente, o Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, publicado na II Série do DR, n° 61, de 12 de Março de 1996.

D. Ora, porque se tratou de uma inconstitucionalidade formal por omissão de lei habilitante, após deliberação da Assembleia Municipal - Edital n° 16/2002 — procedeu-se à rectificação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, passando do mesmo a constar a respectiva lei habilitante, rectificação essa que foi publicado em Apêndice n° 85 ao Diário da República, II Série, no 152º, de 4 de Julho de 2002, tendo-se assim sanado a irregularidade de que padecia o regulamento.

E. Neste sentido, “em execução de sentença o Município tem o dever de definir de novo, de harmonia com a lei, a sua situação jurídica ou a do particular interessado” — vide “Execução de Sentenças dos Tribunais Administrativos”, Freitas do Amaral, pág. 93. F. Mas também na jurisprudência é pacífico o entendimento de que a Administração não está impedida, em execução de sentença, de praticar novo acto de conteúdo idêntico, expurgando-o do vício de forma, como está obrigada, em cumprimento da sentença anulatória, a observar a formalidade faltosa (cfr., a título de exemplo, Acórdão STA 4/04/2001, R 37227-A e Acórdão STA de 23/02/2000, R. 41317-A).

G. Assim, a execução de sentença que determina a anulação do acto de liquidação, passa pela prática de um novo acto de liquidação, tal como sucedeu no caso vertente.

H. Tal procedimento é aliás aceite pela doutrina: “a execução a realizar pode consistir... na substituição do acto anulado por um acto legal idêntico, em que todavia não repitamos vícios que determinam a anulação” - cfr. “Execução de Sentenças dos Tribunais Administrativos”, Freitas do Amaral, pág. 54.

I. Acrescenta ainda o mesmo autor, que “a execução deverá pois entender-se que consiste na prática, pela Administração activa, dos actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria, se o acto ilegal não tivesse sido praticado” (cfr. obra citada, pág. 45).

J. Mas também a jurisprudência dos tribunais superiores, determina que “a execução de uma decisão judicial que anulou um acto administrativo por vício de forma considera-se cumprida com a prática, pela Administração, de um novo acto expurgado do vício que determinou a anulação, ainda que com o mesmo conteúdo decisório” — Acórdão do STA de 01/04/2004 — www.dgsi.pt — acórdãos STA — n° convencional JSTA0003690.

K. O próprio Tribunal Constitucional veio defender que “não tendo constado na publicação de um edital a menção da lei habilitante do regulamento nele contido..., mas tendo sido publicada uma rectificação a corrigir aquele erro material, não deve conhecer-se do pedido de inconstitucionalidade das normas daquele diploma regulamentar, uma vez que, cumprido esse dever de citação da lei habilitante inexiste para o futuro a invocada inconstitucionalidade formal” — Acórdão do TC 639/95, Processo 19/94, in Diário da República n° 67, II Série de 19/03/1996, pág. 3719.

L. Não restam dúvidas de que o novo acto de liquidação praticado pela Recorrente cumpriu todas as exigências legais e constitucionais, com a retaguarda da doutrina maioritária e da jurisprudência dominante.

Requereu que seja julgado procedente o presente recurso e, em consequência, revogada a decisão judicial de 1ª instância, com todas as consequências daí decorrentes.

Foram apresentadas contra-alegações pela recorrida A………….., onde esta pugna pela improcedência do recurso e pela manutenção da decisão recorrida, que culminam com as seguintes conclusões:

A. Nos termos da Sentença de 31 de Janeiro de 2013 foi Julgada procedente a acção de impugnação judicial intentada pela A…………., ora recorrida, contra o acto de liquidação da receita fiscal autárquica denominada “taxa relativa à publicidade e ocupação da via pública no ano de 1999”, no montante de €48.683,47.

B. Não se conformando com esta decisão, veio o Impugnando Município do Porto interpor recurso desta decisão, pugnando pela revogação da douta sentença recorrida com fundamento em alegado vício de violação errónea Interpretação e aplicação de normas jurídicas, maxime do aludido no art.º 103.º da CRP.

C. Entende a Recorrente que a execução de sentença que determina a anulação de um acto de liquidação passa pela prática de um novo acto, tal como sucedeu no caso vertente e que o novo acto de liquidação por si praticado cumpriu todas as exigências legais e constitucionais.

D. Em causa nos presentes autos está pois a legalidade do acto de liquidação da taxa de relativa à publicidade e ocupação da via pública alegadamente devida pelo licenciamento de publicidade e ocupação de via publica por parte da A…………., ora recorrida, efectuado pela Câmara Municipal do Porto em 02/08/2005 no cumprimento do dever da execução da sentença anulatória do acto de liquidação que anteriormente efectuara e que veio a ser judicialmente anulado por Inconstitucionalidade do “Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal da Porto” ao abrigo do qual fora praticado (por virtude de esse Regulamento não mencionar a respectiva lei habilitante).

E. A questão que aqui se coloca é pois, apenas e tão só, saber se, após a anulação de um acto de liquidação, com fundamento na inconstitucionalidade formal do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Porto, por não conter indicação expressa da norma habilitante, pode ou não esse Município, após ter expurgado o Regulamento do referido vicio, voltar a praticar novo acto de liquidação do mesmo tributo, aplicando retroativamente o Regulamento Expurgado a um Tributo referente a uma data em que a versão expurgada ainda não se encontrava ainda em vigor!

F. Decidiu bem o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto ao julgar procedente a Impugnação por inconstitucionalidade derivada de violação do disposto no n.º 3 do art. 103.º da Constituição.

G. Nem toda a execução de sentença que determina a anulação de um acto de liquidação poderá passar pela prática de um novo acto de liquidação.

H. A prática de um novo acto apenas será possível quando o mesmo possa ser praticado expurgado, quer do vício que levou à anulação do acto anterior, quer de todo e qualquer vício que, em abstrato lhe possa ser imputado.

I. Sendo o “Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Porto” inconstitucional não poderão ser cobradas, ao abrigo do mesmo, quaisquer taxas cujo período de incidência se refira ao período em que a Inconstitucionalidade se verifica, sob pena de, ou serem aplicadas ao abrigo de uma norma inconstitucional ou serem aplicadas ao abrigo de uma norma retroativa!

J. A rectificação operada no citado Regulamento e que foi tomada pública pelo Edital n.º 16/2002, de 16 de Abril, publicado no DR, II Série, de 4/07/02, não pode ter efeitos retroactivos, pelo que não é possível a realização de novo acto de liquidação da taxa ao abrigo desse rectificado Regulamento.

K. Conforme defendido no Acórdão da 2ª Secção - Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido em 01/04/2007 no Processo 00001-B/98 — PORTO, no qual é precisamente impugnado e recorrente o Município do Porto “O acto administrativo renovado, emitido em execução da sentença de anulação, produz efeitos referidos ao momento da prática do acto anulado e deve tomar em consideração a situação de facto e de direito existente nesse momento e não no momento em que é praticado o acto renovado.”

L. “Assim, o que se transporta no tempo para sustentar a legalidade do novo acto é todo o bloco Jurídico que dominava à época do acto anulado, pelo que só nos casos em que surjam alterações jurídicas com eficácia retroactiva podem tais alterações ser tomadas em conta.”

M. “Nos casos em que o factor determinante da anulação é constituído por um vício de legalidade interna, ou de substância, como é o vicio de violação de lei, o acto só é renovável se o ordenamento jurídico vigente à data do acto administrativo anulado (ou do acto tributário que deu origem à liquidação anulada), com as modificações que lhe tenham sido introduzidas com eficácia retroactiva, permitir essa renovação.”

N. “A renovada liquidação da taxa de urbanização tem de ter em conta as normas jurídicas que a regulavam na data da emissão da licença, isto é, na data em que ocorreu o acto tributário e foi efectuada a liquidação anulada.”

O. “Porque a essa data o Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto ainda não fazia referência à lei habilitante, razão determinante da sua inconstitucionalidade formal e da anulação judicial da 1.ª liquidação; e porque a Rectificação que lhe foi posteriormente introduzida com vista a sanar essa deficiência não gozava de eficácia retroactiva, não podia a Câmara Municipal do Porto renovar, após a entrada em vigor dessa rectificação, a liquidação da taxa respeitante à emissão daquele alvará de licença de construção.”

Foi emitido parecer pelo Magistrado do Ministério Público no sentido da manutenção da sentença recorrida.

Mostram-se provados, os seguintes factos com relevo para a decisão do presente recurso:

A. No âmbito dos processos de impugnação judicial n° 284/01/31 da 2ª Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, foi decidido, em 20/04/2004 respectivamente, anular as liquidações referentes à taxa devida pela publicidade e ocupação da via pública de 1999, efectuadas ao abrigo do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, publicado no Diário da República n.° 61, II Série, de 12 de Março de 1996, cf. 17 a 23 junto aos autos.

B. Da decisão judicial referidas em A) não foi interposto recurso e transitaram em julgado em 2004.

C. A liquidação da taxa referida em A) foi anulada por inconstitucionalidade formal do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto” em virtude desse Regulamento não mencionar a respectiva lei habilitante.

D) . Na sequência da anulação da liquidação referidas em A) e em execução da sentença de anulação, mercê do juízo de inconstitucionalidade formal do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, a Câmara Municipal do Porto, após deliberação em Assembleia Municipal — Edital n.° 16/2002 — procedeu à rectificação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças passando do mesmo a constar a respectiva lei habilitante, rectificação essa que foi publicada em Apêndice n° 85 ao Diário da República, n.° 152, II Série, de 4 de Julho de 2002, tendo-se sanado a irregularidade de que padecia o regulamento.

E. Em execução da mesma decisão referidas em A), que anulou a anterior liquidação por inconstitucionalidade formal do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, a Câmara Municipal do Porto efectuou, em 14/07/2005 “nova liquidação” de taxas relativas aos mesmos factos e períodos referidos em A), designadamente taxa devidas pela publicidade e ocupação da via pública relativamente a 1999, efectuadas ao abrigo do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças Municipais (Rectificado) — cf. fls. 13 a 15 dos autos.

F. A liquidação referida em E) foi notificada à impugnante, através de oficio datado de 27/07/2005, sob Assunto: “Execução de sentença do tribunal Administrativo e Fiscal do Porto — Unidade Orgânica 2ª proferida no processo de impugnação judicial n.° 284/01/31, cf. fls. 13 a 15 dos autos.

G. A liquidação das taxas referidas em E) foi efectuada tendo por base o pressuposto de que o vício determinante da anulação da primeira liquidação (referida em A) fora removido pela rectificação operada no Regulamento, mencionada em 4 e que era, assim, possível a realização de novo acto de liquidação das taxas liquidadas/impugnadas, desse rectificado Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto.

H. A presente acção foi intentada em 17/08/2005, cf. fls. 2 dos autos.

Questão objecto de recurso:

1- Tendo sido anulado um acto de liquidação de taxa por inconstitucionalidade formal, originada na falta de menção expressa da lei habilitante deste, pode vir a ser praticado novo acto de liquidação desde que haja sido sanado o vício de inconstitucionalidade?

Como se refere na matéria de facto indicada na sentença recorrida, e sem discussão neste recurso, ao abrigo do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, publicado no Diário da República n.° 61, II Série, de 12 de Março de 1996, cf. 17 a 23 junto aos autos foi praticado um primeiro acto de liquidação de taxa de publicidade devida pela publicidade e ocupação da via pública de 1999 que veio a ser anulada por decisão judicial de 20 de Abril de 2004, transitada em julgado em 2004, por vício de inconstitucionalidade formal do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Porto” em virtude desse Regulamento não mencionar a respectiva lei habilitante.

A Câmara Municipal do Porto, após deliberação em Assembleia Municipal — Edital n.° 16/2002 — procedeu à rectificação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças passando do mesmo a constar a respectiva lei habilitante, rectificação essa que foi publicada em Apêndice n° 85 ao Diário da República, n.° 152, II Série, de 4 de Julho de 2002, sanando a irregularidade de que padecia o regulamento.

Em 14 de Julho de 2005, a Câmara Municipal do Porto efectuou, “nova liquidação” de taxas devidas pela publicidade e ocupação da via pública relativamente a 1999, ou seja, relativas aos mesmos factos e períodos a que se reportava a liquidação inicial anulada.

Estamos perante o cumprimento do dever de executar uma decisão anulatória cujo conteúdo é, nas palavras de FREITAS DO AMARAL, in “Direito Administrativo”, IV, pág. 236 e 237 “o dever de extrair todas as consequências jurídicas da anulação”, dever que se concretiza “(...) na reconstituição da situação que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado”, ou seja, naquilo que se chama a “reconstituição da situação actual hipotética”-.

Na execução de uma decisão judicial que anulou um acto administrativo por vício formal impõe-se, pois, a prática, pela Administração, de um novo acto expurgado do vício que determinou a anulação, ainda que com o mesmo conteúdo decisório como se reafirma nos Acórdãos do STA (Pleno) de 26.11.02, no Rec. nº 41122-A; de 21.02.02, no Rec. nº 25909-A; de 12.12.02, no Rec. nº 43741-A e de 13.04.00, no Rec. nº 31616.. Mas o novo acto, “o acto renovado, emitido em execução da sentença de anulação, produz efeitos referidos ao momento da prática do acto anulado e deve tomar em consideração a situação de facto e de direito existente nesse momento” nas palavras do Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 13/04/00 (Proc. nº 31616), todos disponíveis em www.dgsi.pt. No mesmo sentido se tem manifestado a doutrina, isto é, que os actos administrativos proferidos no cumprimento do julgado anulatório devem tomar como base factual e jurídica, a existente à data em que foi proferido o acto anulado.

A rectificação do regulamento com a menção da respectiva lei habilitante efectuada em 2002, veio sanar a deficiência formal do referido Regulamento, nessa mesma data, 2002 e, para o futuro enquanto se mantivesse em vigor na ordem jurídica o mesmo regulamento. Como ensina Oliveira Ascenção, in Teoria Geral do Direito, Coimbra, Edição, pág. 278 e 279, rectificar é corrigir lapsos na impressão/publicação das normas ou anomalias verificadas no processo de elaboração das mesmas. A aplicação do regulamento «rectificado» a factos tributários ocorridos antes de 2002 significaria a atribuição de efeitos retroactivos à sanação o que seria «incompatível com a razão de ser da exigência constitucional da menção da lei habilitante, que é, no que se refere aos destinatários do Direito, a segurança e a transparência do Estado de Direito democrático» como se refere, nomeadamente nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 501/00 e nº 110/95, publicados no D.R., II Série, de 21 de Abril de 1995.

A sanação do vício de inconstitucionalidade formal, tendo esta como consequência a sua invalidade, é um acto de natureza regulamentar, distinto do acto cuja deficiência veio sanar, e está subordinado às exigências formuladas para a validade e eficácia de tal tipo de actos pela lei vigente ao tempo em que tal acto de rectificação foi praticado - n.ºs 1 e 2 do art. 12.º do Código Civil -. Subordinado está aos princípios que regem a aplicação da lei tributária no tempo, nomeadamente a sua aplicação apenas aos factos ocorridos após a sua entrada em vigor, artº 12º da Lei Geral Tributária.

Quando em 14 de Julho de 2005 a Câmara Municipal do Porto aplicou no acto impugnado o regulamento cuja validade apenas foi firmada em 2002 a factos ocorridos em 1999 fê-lo utilizando um regulamento que não vigorava validamente em 1999 – o que vigorava em 1999 foi considerado inválido por vício de inconstitucionalidade formal, como vimos, e, a invalidade só veio a ser suprida em 2002 - e que, por isso, não era, então (1999), oponível aos particulares, pelo que não podia com base nele a Câmara Municipal do Porto impor obrigações à impugnante.

Deste modo, o acto impugnado, ao alicerçar a liquidação nesse Regulamento, enferma de erro sobre os pressupostos de direito, que constitui vício de violação de lei e justifica a sua anulação (arts. 99.º, c) do CPPT e 135.º do CPA). Muito embora a inconstitucionalidade de que enfermava o regulamento fosse apenas um vício formal, tinha como efeito a nulidade do diploma e dos actos praticados com base no mesmo, o que impede que após a sua correcção possam ser repetidos todos os actos que haviam sido praticados com base no regulamento inicial. Tudo se passa como se até à sua rectificação aquele Regulamento fosse inexistente, dado que até esse momento a Câmara Municipal do Porto não tinha regulamento válido que autorizasse a liquidação das taxas em questão. Não sendo o regulamento rectificado dotado de eficácia retroactiva, não pode depois ser aplicado retroactivamente por a tal se opor o disposto nos arts. 103º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, art. 12º da Lei Geral Tributária e art. 5º e 12º do Código Civil.

Se o 1º acto de liquidação da taxa tivesse sido anulado por verificação um vício de legalidade externa, por exemplo, o vício de forma por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com a fundamentação antes faltosa, assim retirando ao acto de liquidação a violação detectada, tendo em conta a situação e as normas jurídicas vigentes na data do acto anulado. Diversamente, como ocorre na presente situação – não estamos perante uma situação de renovação de acto anterior anulado por vício de forma, mas antes perante a anulação de acto baseado em aplicação, por parte deste, de norma declarada inconstitucional - tendo a anulação sido originada em vício de legalidade interna, ou de substância, como é o vício de violação de lei, e, é o caso da inconstitucionalidade da lei que fundamenta o acto, o acto de liquidação só será renovável se a execução da sentença permitir a prolação de novo acto sem o vício de lei que caracterizava o anterior, sendo para tanto imprescindível que o quadro jurídico existente à data do acto anulado permitisse a renovação do acto expurgado do vício que determinou essa anulação.

Assim se conclui que a 2ª liquidação, ora impugnada, se encontra ferida da mesma inconstitucionalidade que determinou a anulação da 1ª liquidação.

A sentença recorrida fez uma correcta interpretação dos preceitos legais citados, pelo que deverá manter-se.

Deliberação

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 18 de Junho de 2014. – Ana Paula Lobo (relatora) – Dulce Neto – Ascensão Lopes.