01887/02 - Supremo Tribunal Administrativo

A competência deferida pelo artigo 4.º do Dec. Reg. 63/93, de 21 de Outubro, ao Director Sub-Regional, órgão do Centro Regional de Segurança Social com capacidade para exercer as competências que nele forem delegadas - art.º 11.º do DL 260/93, de 23/7 - para atribuir prestações dos regimes de segurança social, associada à comunicação de acto da autoria do Director de Serviços de Atribuição de Pensões do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, acompanhado de delegação de poderes para atribuir prestações do Director Sub-Regional neste Director de Serviços, são suficientes para criar a fundada convicção de que se está perante competência delegada por quem detinha competência exclusiva. Tendo entretanto sido extintos os Centros Regionais de Segurança Social pelo artigo 2.º do DL 316-A/2000 de 7/12, o recurso contencioso daquele acto deve ser admitido, sob pena de se criarem dificuldades, obstáculos e escolhos ao recurso contencioso que o tornariam inacessível mesmo através da intervenção de técnicos do direito dotados de faculdades de entendimento normais e que usem da diligência e zelo exigíveis.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A. ..,

Interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho que ordenou a reposição da compensação financeira que lhe fora paga pela perda do posto de trabalho nos termos do art.º 9.º do DL 25/93, de 5/2, da autoria do DIRECTOR DE SERVIÇOS DE ATRIBUIÇÃO DE PENSÕES DO CENTRO REGIONAL DE SEGURANÇA SOCIAL DE LISBOA E VALE DO TEJO.

Por sentença de 12.6.2002 o recurso foi rejeitado com fundamento em falta de definitividade.

Inconformado o recorrente contencioso interpôs daquela sentença o presente recurso em que alega e formula as seguintes conclusões úteis:

- A competência originária para o acto recorrido é do Director Subregional nos termos do artigo 4.º al. b) do Dec. Reg. 36/93, de 2/10 que delegou esses poderes no órgão recorrido.

- A delegação de poderes da Directora Subregional é de competência atribuída por lei que não carecia de delegação do Conselho Directivo do Centro Regional.

- O próprio oficio de notificação esclarece a recorribilidade do acto.

- O acto produz efeitos externos pelo que é recorrível face aos artigos 25.º da LPTA e 268.º n.º 4 da Const.

Não houve contra alegação.

O EMMP junto deste Tribunal emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso uma vez que considera que a competência delegada é “específica e originária” e o acto recorrido produz efeitos lesivos imediatos.

II- Os Factos.

A decisão recorrida deu como provados factos que não são objecto de controvérsia pelo que para eles se remete, nos termos do art.º 713.º n.º 7 do CPC.

III- Apreciação.

A sentença recorrida considerou que o poder delegado pela Directora do Serviço Subregional no Director de serviços que praticou o acto é um poder próprio, mas não exclusivo, porque previsto no art.º 17.º al. b) do DL 260/93, de 23 de Julho está também atribuído pelo artigo 10.º n.º 3 al. c) do mesmo diploma ao Conselho Directivo do Centro Regional e não havia no caso especial dificuldade ou obstáculo a que o recurso hierárquico fosse interposto.

Entrando no conhecimento da questão é de salientar que o artigo 1.º do DL 260/93, de 23/7 que regula os centros regionais de segurança social lhes confere personalidade jurídica como institutos públicos, considera como seus órgãos o conselho regional, o conselho directivo e a comissão sub-regional (art.º 5.º) e estabelece como competência do conselho directivo atribuir, processar e pagar prestações de segurança social (n.º 3 do artigo 10.º).

Por seu lado o artigo 17.º al. b) do mesmo diploma estatui que « aos serviços sub-regionais compete exercer funções de natureza executiva e em especial desenvolver as acções necessárias à inscrição de contribuintes e beneficiários e à atribuição de prestações de segurança social».

O artigo 18.º determina que os serviços sub-regionais são dirigidos por um directos equiparado, para todos os efeitos legais a Sub-director geral.

O Decreto Regulamentar 36/93, de 21 de Outubro que criou o Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo estabeleceu que este Centro compreende os serviços sub-regionais de Lisboa, Loures, Santarém, Setúbal e Sintra, cada um deles dirigido por um director ao qual compete “atribuir prestações dos regimes de segurança social” – artigos 3.º e 4.º al. d).

Portanto, através de acto normativo de tipo regulamentar a competência para atribuir prestações que era atribuída pelo art.º 10.º do DL 260/93, de 23.7, ao conselho directivo foi agora atribuída ao director sub-regional.

Importa determinar qual o significado desta atribuição de competência ao director sub-regional, de modo a determinar se se trata de atribuição de competência exclusiva ou própria.

Contra o entendimento de se tratar de competência própria conjunta do Director Sub-regional e a favor da competência exclusiva militam as circunstâncias de:

- a norma regulamentar, sendo posterior ao Dec. L. 260/93, ter atribuído expressamente a um dirigente de serviços uma competência decisória e não apenas como sucedia no artigo 17.º do Dec. Lei atribuir ao serviço funções executivas para as acções necessárias à atribuição daquelas prestações

- o artigo 11.º prevêr expressamente como centro de decisão o subdirector regional, ainda que com competências delegadas, o que em nada diminui o facto de se tratar de um órgão decisor, pois também os Secretários de Estado exercem competências delegadas.

A favor da competência própria conjunta está a tradição centralizadora, embora no caso atenuada por haver um grau de desconcentração dos serviços centrais para os Centros Regionais e sobretudo não existir efectiva delegação de poderes provinda do órgão competente segundo a norma de hierarquia superior, mas um substitutivo através de norma regulamentar.

Isto é, não houve delegação, visto que o Decreto Regulamentar foi emitido pelo Governo no uso de poder regulamentar e não pelo órgão a quem o DL 260/93 confere o poder de delegar.

Mas, uma vez que a delegação de competência do conselho directivo em directores de serviços sub-regionais e chefes de divisão nas matérias relacionadas com os respectivos serviços, que têm base territorial, era permitida pelo artigo 11.º do DL 260/93 a emanação de acto de nível superior cujo teor literal inculca idênticos efeitos é suficiente para criar nos destinatários a convicção de que a competência estaria transferida em termos de competência exclusiva, para o órgão apontado pelo decreto regulamentar.

É certo que, na circunstância, o estabelecimento da competência por decreto regulamentar tem âmbito geral, provém de órgão que não tem poder hierárquico, mas de tutela, e o acto teve maior publicitação do que sucederia com a delegação de competência.

Nestas condições, para efeitos externos, que são os que importam para o de recurso contencioso, tudo se passa como se a norma regulamentar, bem ou mal, se tenha substituído à delegação de poderes pela entidade competente. Isto é, a norma regulamentar surge aos olhos do particular como destinada a atingir os mesmos efeitos externos da delegação de poderes e sem directamente entrar em confronto com a norma, com o valor formal de lei, do Decreto-Lei 260/93, uma vez que aquele permitia que por via diferente, é certo, a competência fosse exercida pelo director Subregional como se fosse o titular de nível superior a exercê-la (ou seja sem necessidade de recurso hierárquico) e eventualmente também subdelegar.

Estabelecida esta atribuição de competência por decreto regulamentar também se compreende que a Directora sub-regional tenha delegado tal competência no Director de Serviços como se de uma competência própria e exclusiva se tratasse uma vez que estava assegurada por um mecanismo que sendo idêntico ao da delegação não era contudo regular.

Mas, nestas circunstâncias a delegação de poderes fortaleceu a convicção do particular de que não havia lugar a recurso hierárquico, convicção não contrariada pela indicação da respectiva necessidade na notificação do acto.

A entidade recorrida nunca se pronunciou nos autos sobre a questão, nem mesmo neste recurso jurisdicional e no procedimento gracioso escreveu este parágrafo na notificação do despacho do Director de Serviços do Serviço Sub-Regional: Esclarece-se que do despacho acima referido poderá interpor recurso nos termos da legislação aplicável”.

De modo que quer ao nível normativo quer ao nível do acto administrativo, pela norma regulamentar em análise, pela delegação de poderes indirectamente “invocada” pelo autor do acto e pela não indicação da necessidade de recurso hierárquico foram criadas dúvidas, dificuldades e escolhos que muito dificilmente permitiriam a alguém seguir o caminho de considerar o Decreto Regulamentar ilegal, a delegação igualmente ilegal e sem efeitos, a notificação deficiente e enganosa e a final a competência para o acto ainda entroncando no conselho directivo do Centro Regional.

A tudo isto acresce ainda um outro facto que impossibilita em caso de rejeição do presente recurso, que o recorrente ainda lance mão do recurso hierárquico. É que, entretanto, a estrutura orgânica do Ministério em que se integravam os Centros Regionais de Segurança Social foi alterada e estes foram extintos pelo D. L. 45-A/2000, de 22/3 art.º 4.º n.º 1 j) e 23.º e pelo D. L. 316-A/2000, de 7/12, art.º 2.º. De modo que os serviços que sucederam aos Centros Regionais, agora integrados no Instituto de Solidariedade e Segurança Social foram criados com uma estrutura orgânica completamente diferente e tendo esta, até, sido remetida para diploma regulamentar, a nível de portaria ministerial.

Em virtude do exposto deixou de fazer qualquer sentido, apesar da invocação pelo acto de delegação de poderes que o recorrente aponta, a aplicação do disposto no artigo 56.º da LPTA, deixando o recorrente efectivamente na situação intolerável de ver suprimido o direito de acesso à justiça.

A abertura da via contenciosa ficaria, no caso, praticamente impossibilitada pela rejeição do presente recurso, uma vez que não existe o Conselho Directivo que detinha a competência e o ascendente hierárquico que resultava da anterior estrutura.

Nestas condições impõe-se que os tribunais não obstem ao exercício do direito ao recurso contencioso garantido pelo art.º 268.º n.º 4 da Const. independentemente da qualificação jurídica correcta do acto quanto à definitividade vertical.

O acesso ao direito e ao recurso contencioso não pode depender exclusivamente de qualificações jurídicas de extremo rigor lógico formal restritivas das condições de accionabilidade para além da diligência cuidado e capacidade interpretativa dos actos normativos e administrativos que é normal exigir a quem se relaciona com a Administração.

O Ac. deste STA de 16.2.94, in Ac. Dout. N.º 400. pag. 383 considerou que estando eriçado de escolhos o aceso ao recurso contencioso este deveria ser admitido independentemente da definitividade vertical do acto.

E, em caso idêntico ao destes autos no Ac. de 14.03.2002, Proc. 48385, em que o recorrente impugnava o despacho que lhe foi notificado como provindo de chefe de secção, no uso de subdelegação de competências a revogar o subsídio de desemprego, decidiu-se que não pode julgar-se pela ilegitimidade passiva sem convite à correcção da petição, porque os pressupostos processuais não devem constituir obstáculo excessivo à tutela jurisdicional efectiva que não se satisfaz com decisões puramente formais.

Impõe-se aqui decidir, face às circunstâncias e motivos apontados, que o recurso deve ser admitido para prosseguir, já que o convite à correcção criaria novas dificuldades, demoras e obstáculos ao recorrente.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e ordenar o prosseguimento do recurso contencioso no TAC.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Fevereiro de 2003.

Rosendo José – Relator – João Belchior – Políbio Henriques.