01A/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I – O processo executivo tende a conferir efectividade prática ao respectivo título, a que por inteiro se subordina, não servindo para se obterem pronúncias declarativas sobre questões novas e independentes. II – Se a decisão anulatória do acto que fixou a indemnização devida pela ocupação de um prédio rústico durante a denominada reforma agrária nada dissera quanto à exacta superfície de um terreno de sequeiro, não podia a determinação dessa área estar abrangida pelo respectivo caso julgado. III – Assim, a circunstância de a Administração, ao executar o acórdão anulatório, ter calculado a indemnização com base numa área de sequeiro diferente da que considerara para emitir o acto anulado pode traduzir um qualquer vício do acto ultimamente emitido, declarável em processo a instaurar para o efeito, mas não configura uma infidelidade ao acórdão exequendo.

A... e B..., identificados nos autos, obtiveram, nos autos principais, a anulação contenciosa do despacho conjunto, emanado do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, que fixara o «quantum» da indemnização que lhes é devida pela privação temporária de um seu prédio rústico, ocupado por ocasião da designada reforma agrária. Por apenso a esses autos de recurso contencioso, aqueles interessados vieram requerer a execução do aresto anulatório. E, porque a Subsecção julgou «improcedente» a «acção executiva» através do acórdão de fls. 68 a 72, os exequentes interpuseram desse aresto o presente recurso jurisdicional, em que formularam as conclusões seguintes: I – O acórdão «a quo» não apreciou do mérito dos presentes autos, pois considerou que os vícios apontados à conduta da Administração em sede de execução do acórdão incidiam sobre matéria de facto que não havia sido fixada no aresto declarativo. II – Discordam os recorrentes pois consideram que os elementos de facto em causa foram fixados por acordo em sede declarativa. III – A matéria de facto em causa é, tão só, a composição fundiária – por classes – dos solos que compõem o prédio denominado «...». IV – Esta questão é essencial pois, nos termos da Portaria 197-A/95 , de 17/3, a indemnização é determinada em função da classe de solos. V – Conforme resulta dos documentos ora juntos, bem como das alegações dos recorrentes em sede de 1.ª e 2.ª instância da fase declarativa, a composição fundiária dos solos foi expressa e tacitamente aceite por acordo pelas partes. VI – Tendo sido expressamente invocada a composição fundiária pelos recorrentes, durante todo o decurso da fase declarativa, e jamais impugnada pela Administração. VII – Inclusive, a ficha de solos foi junta aos autos pelos recorrentes e pela Administração que, obviamente, a aceitou porquanto autora da mesma. VIII – Conforme resulta dos recentes acórdãos do STJ e da Relação de Lisboa, já identificados, todos os factos admitidos por acordo, independentemente de tais factos terem ou não sido especificados ou incluídos na matéria de facto dada como provada devem ser dados como provados e, como tal, tomados em linha de conta pelo tribunal no momento da decisão. IX – Ou seja, não é admissível como argumento o facto de constar ou não da matéria de facto dada como provada pelo acórdão declarativo, porquanto é um facto que foi admitido por acordo e provado por via documental. X – A alteração da ocupação cultural consiste, na opinião dos requerentes, numa violação grosseira dos mais basilares princípios do nosso ordenamento jurídico, de onde destacamos, designadamente, a violação do caso julgado ( art. 133º , n.º 2, al. h), do CPA ). XI – A violação do princípio da igualdade ( art. 13º da CRP e art. 5º do CPA ). XII – A violação do direito de acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva, porquanto os interessados foram discriminados negativamente porquanto se limitaram a exercer um direito constitucionalmente consagrado (arts. 20º e 268º, n.º 4, da CRP). XIII – Devendo assim ser a Administração condenada a pagar aos recorrentes a indemnização de 1.335.976$00 ou 6.663,82 euros, e não a indemnização, determinada pela Administração, de 574.566$00 (2.865,92 euros). O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas contra-alegou, defendendo a bondade do acórdão recorrido e a sua consequente confirmação. O Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças aderiu à referida contra-alegação e declarou concordar com o aresto «sub censura». O Ex.º Magistrado do Mº Pº junto deste Pleno veio aos autos emitir douto parecer no sentido do não provimento do recurso. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: 1 – Os recorrentes A... e B..., filho e neta de ..., falecido no dia 8/10/2000, são os únicos herdeiros deste. 2 – ... era viúvo de ..., proprietária do prédio rústico denominado Herdade de ..., art. 2º, Secção T, freguesia do Torrão, concelho de Alcácer do Sal, falecida entretanto em 1/11/95. 3 – Este prédio, que havia sido dado de arrendamento a ... com efeitos a partir de 1/1/1970, pela renda anual de 80.000$00 (fls. 19 a 21 e 78 a 80 do p.a.), viria a ser ocupado no âmbito da aplicação das leis da reforma agrária em 29/1/1976. 4 – A parte de sequeiro, com a área de 203,5671 ha, foi devolvida em 3/2/1982; a de regadio, com a área de 18,2079 ha, foi devolvida apenas em 21/6/1990. 5 – O 1.º contrato aludido em 3 (fls. 19 a 21) não identifica a área arrendada, mas o de fls. 78 a 80 do p.a. refere que o seu objecto era «parte do prédio rústico», enquanto que a «declaração de direitos sobre prédios rústicos nacionalizados ou expropriados», de fls. 74 do processo instrutor, menciona como área arrendada apenas 18,000 hectares. 6 – O valor ilíquido da indemnização referente à parte de regadio foi de 1.152.219$00, conforme despacho dos recorridos de 10 e 28 de Maio de 2001. 7 – Este despacho conjunto viria a ser anulado por acórdão deste STA de 2/10/2003, com base na violação do art. 14º , n.º 4, do DL n.º 199/88 , de 31/5, relativamente ao valor indemnizatório pelas rendas deixadas de receber durante a ocupação e com base também no art. 2º , n.º 1, da Portaria n.º 197-A/95 , de 17/3 (ainda arts. 1º , n.º 1, da Lei n.º 80/77 , de 26/10, e 3º, n.º 1, do DL n.º 199/88 ) relativamente à indemnização devida pela ocupação da área de sequeiro (fls. 153/157 dos autos). 8 – Este acórdão viria a ser confirmado por acórdão do Pleno do STA de 24/11/2004 (fls. 197/207 do processo principal). 9 – A «Ficha de Elementos Básicos de Apoio ao Cálculo das Indemnizações Definitivas», constante do procedimento administrativo e que serviu de base ao cálculo da indemnização fixada no despacho conjunto aludido em 6.º «supra», referia que a área de solos de sequeiro da classe E era de 171,519 ha. 10 – A Administração, porém, elaborou nova Ficha, alterando essa área para 35,100 (fls. 21 e 29 dos presentes autos e do p.a. apenso). 11 – Foi comunicada aos exequentes, através do seu mandatário, a «proposta de decisão elaborada em sede de execução do Acórdão» (fls. 22 dos presentes autos). 12 – Os exequentes apresentaram a sua reclamação (fls. 30 dos presentes autos). 13 – Em resposta, foi enviado aos requerentes um ofício subscrito pelo Chefe de Gabinete do Ministro da Agricultura apresentando justificação para o cálculo da indemnização referente à área explorada directamente (fls. 38/ 40 dos autos). 14 – Foi posteriormente prestada uma informação, datada de 28/3/2005, no âmbito do Ministério da Agricultura, em que era referido o valor de 2.865,92 euros a título de indemnização relativa à área explorada directamente pelo proprietário, sobre a qual os Senhores Ministro da Agricultura e Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças exararam, em 14/4/2005 e 12/7/2005, respectivamente, os despachos de «Concordo» (fls. 44/47 dos presentes autos). Passemos ao direito. Através do recurso contencioso que correu termos nos autos principais, os aqui recorrentes acometeram o despacho conjunto que fixara o «quantum» indemnizatório que haveriam de receber na sequência da ocupação de um seu prédio rústico, ocorrida no âmbito da denominada reforma agrária. O dito recurso veio a ser solucionado pelo acórdão ora exequendo, que anulou o acto contenciosamente recorrido por ele padecer de dois vícios de violação de lei: o que resultava do uso de um critério ilegal no cálculo da indemnização devida pela privação de rendas – exigíveis no âmbito de um arrendamento rural – durante o tempo em que o prédio rústico permanecera ocupado; e o que advinha de um erro nos pressupostos do despacho conjunto, pois este considerara que a área de sequeiro do prédio fazia parte do referido arrendamento quando na verdade se devia entender que, aquando da ocupação, ela estava a ser directamente explorada. Transitado o julgado anulatório, a Administração procedeu a novos cálculos tendentes a apurar a indemnização devida. E, no que respeita à superfície de sequeiro, fê-lo a partir da consideração de que a «área de solos de sequeiro da classe E» era de 35,1 ha, após o que as entidades recorridas proferiram um novo despacho conjunto que elegeu essa área como um dos dados determinativos do segmento indemnizatório referente à privação temporária do uso e fruição do prédio. Todavia, o acto anulado assentara num procedimento administrativo que incluía uma «ficha» relativa ao prédio onde constava que a «área de solos de sequeiro da classe E» era de 171,519 ha. Ora, os recorrentes vêem nessa determinação de uma área maior um elemento já consolidado e, por isso mesmo, um pressuposto incontornável da indemnização a calcular; e, tomando o desprezo desse elemento como uma infidelidade ao acórdão exequendo, intentaram corrigi-la pela via contenciosa da execução do julgado. O aresto «sub judicio» debruçou-se exclusivamente sobre este último ponto, dizendo que, por o título executivo ser omisso quanto à exacta superfície do «solo classe E», a determinação dessa área constituía uma questão nova e alheia à pronúncia que o tribunal de execução era chamado a emitir. Portanto, a Subsecção não recusou que os ora recorrentes porventura tivessem razão quando diziam ser necessário que o «quantum» indemnizatório fosse calculado a partir da aludida área de 171,519 ha; simplesmente entendeu que esse assunto não estava abrangido pelo caso julgado do acórdão exequendo, pormenor que, na óptica do aresto, impossibilitava a sua análise em sede executiva e conduzia à improcedência da pretensão. Contra este entendimento, os recorrentes afirmam sobretudo que o âmbito do julgado anulatório tem de incluir aquela maior área de sequeiro, já que tal facto estava admitido por acordo no recurso contencioso. Mas é flagrante a inconsistência desta argumentação. Na verdade, mesmo que tal acordo tivesse existido e justificasse ou impusesse que o acórdão exequendo o elegesse como juridicamente relevante, continuaríamos a confrontar-nos com a certeza de que o aresto – independentemente da censura que então mereceria – não deu o respectivo facto como assente ou adquirido; e, não tendo o aresto considerado minimamente o facto, é impossível que o respectivo caso julgado tenha um alcance capaz de o abranger ( art. 673º do CPC ). Sendo as coisas assim, temos que a Subsecção andou bem ao dizer que o modo como a Administração intentou executar o acórdão exequendo não repugnava ao seu sentido decisório. Daí que se mostrem improcedentes ou irrelevantes as conclusões V a X da alegação de recurso. Por outro lado, a constatação de que o julgado anulatório, enquanto silencioso sobre o problema da exacta superfície do solo da classe E, não obstava «per se» a que a Administração retomasse o assunto torna evidente que quaisquer ilegalidades havidas nessa tarefa de reconsideração da área têm de ser detectadas e suprimidas fora do processo executivo. Com efeito, este cumpre sempre a função subordinada de conferir efectividade prática a uma pretérita pronúncia declarativa; mas, se não houver a mínima colisão entre o julgado anulatório e o modo como a Administração o venha executar, a controvérsia acerca desse modo não pode resolver-se numa acção executiva – pois, nesses casos, o julgado não contém o padrão ou referente que permitiria aferir da infidelidade do «modus operandi» e do seu resultado. Sendo assim, o interessado terá de propor uma acção autónoma em que persuada, pela primeira vez, da nova ilegalidade por ele entrevista na conduta administrativa; pois é evidente que essa ilegalidade, na precisa medida em que não advém de uma ofensa ao caso julgado invalidante, tem de resultar de um vício autonomamente insinuado no acto que se pretende executivo. As anteriores considerações acarretam a improcedência das conclusões XI e XII – em que os recorrentes censuram o aresto impugnado por ele não haver reconhecido que a conduta executiva da Administração envolvera uma ofensa dos princípios da igualdade, do acesso ao direito e da garantia de uma tutela jurisdicional efectiva. Na verdade, todos esses hipotéticos vícios poderão existir no despacho conjunto que visou executar o julgado; mas não se apresentam como desvios desrespeitadores do que o acórdão exequendo decidira e impusera. É que o processo executivo, enquanto serventuário do respectivo título, não pode ser instaurado para resolver questões inteiramente novas – sem o que, «contra naturam» (e «contra nominem»), se tornaria um meio processual independente. E assim se vê que os vícios esgrimidos nas duas referidas conclusões deviam ser declarados em acção autónoma, sendo a sua actual denúncia impotente para operar a revogação do acórdão «sub judicio». Por último, resta dizer que improcedem também as conclusões I a IV e XIII; as primeiras, porque funcionam como meros antecedentes das que já vimos improceder; a última, porque se apresenta como uma simples consequência delas. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar o acórdão recorrido. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 15 de Novembro de 2006 – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Fernanda Xavier – Edmundo Moscoso – Angelina Domingues – Rui Botelho – João Belchior – Freitas Carvalho – Tem voto de conformidade o Sr. Conselheiro António Samagaio que só não assina por já não fazer parte do Tribunal – Rosendo José (vencido cfr. Declaração do Cons.º São Pedro ) – Jorge de Sousa ( vencido pelas razões que refiro em anexo) – Políbio Henriques (vencido conforme declaração do Cons.º São Pedro) – São Pedro (com a declaração de voto que junto) – Pais Borges (Vencido conforme declaração do Cons.º São Pedro) - Adérito Santos (vencido nos termos da declaração do Cons.º Jorge de Sousa) – Costa Reis (vencido nos termos do voto de vencido do Sr. Cons.º Jorge de Sousa) . Processo 1A/02 Votei vencido pelas seguintes razões: 1 - Entendo que, no regime anterior ao CPTA (que é o aplicável ao caso em apreço), com o termo do prazo para a resposta da entidade recorrida no recurso contencioso, ficam extintos os seus poderes revogatórios (com o sentido de anulação administrativa, utilizado no art. 141.º do CPA ), não podendo ela, por isso, alterar o conteúdo do acto, nem total nem parcialmente, como resulta do teor expresso daquele art. 141.º , n.º 1 do CPA e do art. 47.º da LPTA. ( ( ) No art. 47.º da LPTA estabelece-se que «o acto recorrido pode ser total ou parcialmente revogado, nos termos da lei, até ao termo do prazo para a resposta ou contestação da autoridade recorrida». No art. 141.º , n.º 1, do CPA estabelece-se que «os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida». ) Isto é, com o termo daquele prazo, cessam os poderes da Administração para válida regulação da situação jurídica que é objecto do acto (se não ocorrerem as situações excepcionais de inexistência ou nulidade), ficando estabilizada de forma tendencialmente definitiva a situação regulada pelo acto, se não vier a ser proferida uma decisão judicial anulatória. ( ( ) Os actos de revogação extemporâneos, por serem proferidos depois do termo do prazo da reposta ao recurso contencioso, serão ilegais, independentemente do seu conteúdo, por violação da regra que impõe aquela limitação temporal. ) Por outro lado, no regime de impugnação de actos administrativos da LPTA, fora dos casos de declaração de nulidade e inexistência, os poderes de cognição do Tribunal eram delimitados pelos vícios (causas de pedir) invocadas pelo recorrente, em sintonia com o princípio da identidade entre causa de pedir e a causa de julgar que emana do art. 264.º do CPC , subsidiariamente aplicável, nos termos do art. 1.º da LPTA. Na sequência da decisão judicial anulatória, a Administração poderá voltar a ter poder para conformar novamente a situação regulada no acto, nos casos em que é viável a renovação do acto, sem ofensa do julgado anulatório. Porém, esses poderes já não são os de conformação autónoma da situação jurídica que detinha ao praticar o acto, conferidos para o desempenho da sua missão de prossecução do interesse público em conformidade com a sua interpretação da legalidade, mas sim poderes dependentes e limitados que derivam da obrigatoriedade de retirar as consequências jurídicas da decisão judicial anulatória, que lhe impõe « reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado » (art. 173.º, n.º 1, do CPTA, que formula explicitamente uma solução que já vinha sendo adoptada jurisprudencialmente). Se os poderes da Administração para conformar a situação jurídica que é objecto do acto tinham sido extintos com o transcurso do prazo da resposta ao recurso contencioso e renascem com a decisão judicial anulatória, eles, em coerência com a limitação dos poderes de cognição do tribunal, não podem ter uma amplitude maior do que deriva da extensão do julgamento efectuado e do que for seu corolário (designadamente, poderá haver espaço para a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, de que fala o n.º 1 do art. 179.º do CPTA, se o julgamento efectuado entender que há espaço para elas ), pois a limitação do poderes de cognição do tribunal só encontra justificação numa opção legislativa pela estabilidade dos actos, nos pontos não questionados judicialmente. Isto é, noutra perspectiva, para além dessas valorações próprias do exercício da função administrativa, os poderes que a Administração detém em execução espontânea do julgado são os mesmos que o tribunal terá se, na falta da execução espontânea, tiver de indicar os actos e operações em que a execução coerciva de tem de traduzir. Não é razoável entender que, em matéria vinculada, a decisão judicial tenha gerado mais poderes para a Administração a nível de conformação da situação jurídica que é objecto do recurso contencioso do que os que dela emanam para o próprio tribunal no âmbito de processo de execução de julgado. O que significa, assim, que àquelas identidades de causa de pedir e de causa de julgar, será de acrescentar uma outra, que eventualmente se poderá denominar identidade de causa de executar , com o sentido de que os fundamentos da execução são os que emanam do julgado e, por isso, se nele se fez apreciação da relação jurídica subjacente ao acto anulado não podem, a coberto do dever de execução, reexercerem-se os extintos poderes de conformação da situação jurídica disciplinada pelo acto que ficaram extintos com o termo do prazo da resposta e não são necessários para dar execução ao julgado. ( ( ) Não será assim, naturalmente, se o julgado se tiver limitado à apreciação da relação procedimental e da sua decisão resultar, no âmbito do dever de reconstituição referido, que deverá ser reaberto o procedimento em momento anterior ao da decisão final. Mas, também neste caso, esse retrocesso e o renascimento dos poderes de conformação autónoma da situação jurídica pela Administração são os que resultam do julgado e são por isso limitados ao que for necessário para cumprimento do dever de reconstituição. ) Assim, o dever de « reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado » em que a Administração fica constituída pela sentença de anulação, no caso de actos favoráveis aos administrados tem de se traduzir em dever de reconstituição da situação que existiria se as ilegalidades que justificaram a anulação não tivessem sido praticadas e em vez delas, tivesse sido praticado o acto em completa conformidade com a lei. É esse o alcance do direito à tutela judicial efectiva em face de actos administrativos anuláveis que lesam os cidadãos: o direito a que os actos sejam praticados sem as ilegalidades que eles entenderam invocar, por considerarem lesivas. Essa identidade entre o âmbito do julgado e o âmbito dos poderes da Administração na concretização dos deveres de execução é particularmente nítida no novo contencioso administrativo introduzido pelo CPTA, pois na sequência de um juízo sobre a ilegalidade do acto formulado em acção administrativa especial, o tribunal especificará, a pedido do interessado ( ( ) Sem prejuízo dos espaços de valoração próprios da actividade administrativa. ), o conteúdo do novo acto administrativo a praticar pela Administração ou indicará os «actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que ela não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado» [arts. 4.º, n.º 2, alínea a), e 47.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), do CPTA]. E, se o Tribunal fixar logo na acção administrativa especial o conteúdo dos deveres de execução da Administração, impõe-se a conclusão de que é de acordo com o ordenado da decisão anulatória que deverá concretizar-se a execução, sendo, consequentemente, actos desconformes com a decisão , todos aqueles que a Administração pratique para além dos ordenados ou com conteúdo diferente do ordenado. Isto é particularmente evidente nos casos, como o dos autos, em que está em causa o pagamento de uma indemnização pela Administração, pois a sentença que reconhecer os vícios deverá, caso o interessado tenha formulado o pedido de condenação que é corolário do pedido de anulação por determinadas ilegalidades, fixar o montante indemnizatório calculado com as correcções necessárias para eliminar os reflexos que eles tiveram no cálculo administrativo da indemnização, não deixando para a Administração outra tarefa executiva para além de efectuar o pagamento. Nos casos em que o Tribunal não fixar na acção administrativa especial, os actos a praticar pela Administração na sequência da decisão anulatória, por o impugnante ter optado por não formular esses pedidos na acção administrativa especial (como lhe permite o n.º 3 do mesmo art. 47.º do CPTA), os actos e operações a ordenar pelo Tribunal para execução do julgado serão os mesmos que poderia ter ordenado na acção administrativa especial se o impugnante tivesse formulado o respectivo pedido, não sendo compreensível que, pelo facto de os actos a praticar em execução não serem fixados na sentença, o conteúdo da tutela judicial para a situação vá ter um conteúdo diferente. O que significa, assim, que, à face do CPTA, a desconformidade com a decisão anulatória de que fala o n.º 5 do seu art. 176.º não pode ter uma leitura restritiva, que limite o alcance da norma aos actos que colidam directamente com o julgado anulatório, tendo de lhe ser aplicada a essa expressão uma interpretação que veja a desconformidade entre aquilo que devia ser efectuado em execução se fosse o Tribunal a determinar os actos de execução e aquilo que a Administração levou a cabo . Esta identidade que o novo contencioso administrativo implicitamente impõe entre o conteúdo dos deveres da Administração de execução espontânea dos julgados anulatórios que não especifiquem os actos a praticar e o conteúdo dos actos a determinar pelo Tribunal para concretização da tutela judicial foi transposta para o velho contencioso administrativo da LPTA, através do art. 5.º , n.º 4, da Lei n.º 15/2002 , de 22 de Fevereiro, que aprovou o CPTA e que determinou a sua aplicação imediata aos processos executivos instaurados a partir da sua entrada em vigor. Sendo assim, serão « actos desconformes com a sentença », para efeitos do n.º 2 do art. 179.º do CPTA, não só os que sejam incompatíveis com ela, mas também aqueles que não se contenham no âmbito dos limites de reconformação da situação jurídica regulada pelo acto que derivam da decisão judicial, isto é, aqueles que correspondam ao exercício de poderes da administração que foram extintos com o termo do prazo da resposta e não encontram na sentença suporte renovatório. Ou, ainda por outras palavras, serão actos desconformes com a sentença anulatória, todos aqueles que forem praticados em matéria vinculada e que o tribunal não poderia ordenar no âmbito do processo de execução, por não se conterem dentro dos limites da execução traçados pelos poderes de cognição que exerceu na decisão anulatória. Ou, ainda noutra perspectiva, serão actos desconformes com a sentença todos aqueles que a Administração praticar que obstem a que a reconstituição da situação disciplinada pelo acto anulado se concretize pela forma como foi definida na sentença de anulação ou poderia ser nela definida se no processo foi formulado pedido de condenação consequente do pedido de anulação. O acerto deste entendimento parece-me ser evidente, já que, a hipótese contrária, de permitir à Administração, na sequência de um julgado anulatório, rever e alterar os pressupostos do acto em pontos que não foram objecto de impugnação, reconduzir-se-á em défice da garantia da tutela judicial efectiva e em prazo razoável que é preocupação constitucional (art. 20.º, n.ºs 1, e 4, da CRP). Na verdade, em actos do tipo do referido nos autos, em que há lugar à fixação de uma indemnização com base em múltiplos pressupostos (áreas, culturas, venda e perecimento de bens, valor de frutos pendentes, etc.), abrir-se-ia a porta à possibilidade de a Administração diferir indefinidamente no tempo o momento de pagamento da indemnização correcta, pois, após um julgado anulatório, por erro num dos elementos de cálculo da indemnização, poderia, em execução de julgado, corrigir esse erro, mas alterar um dos outros pressupostos da indemnização, de forma a manter ou reduzir a indemnização e, em face de êxito do administrado em nova impugnação deste novo acto e de nova execução de julgado, podia alterar outro dos pressupostos, obrigando a nova impugnação, e assim sucessivamente, deixando para um momento indeterminável, eventualmente mesmo diluído na eternidade, a concretização da garantia constitucional da tutela judicial dos direitos do administrado, se este, atónito e desiludido, tivesse a perseverança e os meios económicos suficientes para não desistir depois da segunda ou terceira renovação do acto com alteração dos pressupostos do acto inicial e em pontos que não foram impugnados. Por isso, a admitir-se que a lei é compatível com duas interpretações, deve, na situação em apreço, optar-se pela que aqui defendo, por ser a solução mais acertada que tem de se presumir ter sido consagrada legislativamente ( art. 9.º , n.º 3, do Código Civil ) e por ser aquela que se compagina com a Constituição. Os Tribunais administrativos são um serviço público de justiça cuja primacial missão, constitucional atribuída, é assegurar aos administrados a tutela judicial dos seus direitos e interesses legítimos, pelo que não lhes é permitido, sem quebra do cumprimento dos deveres constitucionalmente impostos, aceitar interpretações da lei que os coloquem em situação de impossibilidade prática de garantir o cumprimento dessa missão. 2 – Como resulta da matéria de facto, no caso em apreço, os Recorrentes contenciosos impugnaram o acto inicial de fixação da indemnização, que englobava compensação pela privação de rendas e pela ocupação da área de sequeiro, mas não impugnaram o acto quanto às áreas dos terrenos, que no procedimento administrativo foram determinadas para servirem de base ao cálculo à indemnização. Não tendo sido invocado como fundamento de ilegalidade do acto qualquer vício (por erro sobre os pressupostos de facto) relativo à fixação das áreas, o Tribunal, limitado pela causa de pedir, não podia anular o acto por esse hipotético vício nem podia ordenar em execução de julgado que fosse corrigida a área a considerar para cálculo da indemnização. Por isso, não podia também a Administração, no âmbito dos poderes de conformação da situação jurídica disciplinada pelo acto anulado conferidos pelo julgado (que são os únicos que lhe restam, depois da extinção do poder de revogação anulatória), efectuar qualquer alteração a esse pressuposto do acto impugnado, com subsequente fixação de uma indemnização diferente da que poderia ser fixada pelo Tribunal se, perante a inércia da Administração, tivesse de ordenar a prática dos actos e operações a realizar para reconstituir a situação jurídica em conformidade com a lei. Pelo que se disse, a desconformidade da actuação da Administração com o julgado, justifica que se declare nulo o acto praticado, na parte em que tomou como base da indemnização área de terrenos diferente da que foi determinada para a fixação da indemnização no acto inicial. Por isso, daria provimento ao recurso jurisdicional. 3 – Não é indiferente (ou, pelo menos, pode não ser indiferente) para a satisfação da pretensão executiva formulada nestes autos considerar nulo o novo acto de fixação de indemnização praticado pela Administração (por ser desconforme com o julgado), ou entender que ele deve ser anulado (por manter sem fundamento válido a situação ilegal, como se prevê na parte final do n.º 2 do art. 179.º do CPTA). Na verdade, embora tenha sido no prazo pedida a anulação do novo acto na parte correspondente à alteração da área (e, por isso, não haja obstáculo processual ao conhecimento da hipotética anulabilidade derivado de falta de invocação pelo interessado), não resulta da matéria de facto fixada se a área correcta era a referida no primeiro acto ou no segundo. Por isso, não se pode afirmar (nem se pode saber neste momento se poderá vir a afirmar-se neste processo, atenta a limitação dos poderes de cognição do Pleno a matéria de direito, estabelecida pelo n.º 3 do art. 12.º do ETAF de 2002) que o novo acto, na parte relativa à alteração de área, não tem « fundamento válido », a nível do pressuposto de facto alterado. Uma vez que no voto de vencido do Senhor Conselheiro António São Pedro é feito o enquadramento da situação dos autos na parte final do n.º 2 do art. 179.º do CPTA, convém referir o que entendo sobre o seu alcance. Parece-me que a parte do n.º 2 do art. 179.º que refere a anulação dos actos praticados pela Administração « que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal », não se reporta a situações do tipo da referida nestes autos, em que há desconformidade com o conteúdo que deveria ser dado à relação jurídica disciplinada pelo acto anulado e cuja regulação foi efectuada pelo julgado, visando, antes, permitir a anulação de actos que, embora disciplinem outras relações jurídicas (estabelecidas entre a Administração e outros administrados ou entre a Administração e o mesmo administrado, mas cuja regulação não foi efectuada no julgado exequendo e relativamente às quais, por isso, não se coloca directamente a possibilidade de desconformidade com o julgado), têm influência na reconstituição da situação que existiria se o acto anulado tivesse sido praticado sem as ilegalidades que justificaram a anulação. Essa restrição do campo de aplicação desta norma aos actos que disciplinem outras relações jurídicas decorre de a relação jurídica que foi apreciada pelo julgado ser por ele conformada ou dever vir a sê-lo na execução, como corolário do decidido no processo declaratório. Assim, se a Administração, na sequência do julgado anulatório, relativamente a situações jurídicas não reguladas pelo julgado, praticar actos que tenham como efeito a inviabilidade de concretização da situação que existiria se o acto anulado tivesse sido praticado sem as ilegalidades que reconhecidas no julgado anulatório, a anulação desses novos actos poderá ser apreciada no próprio processo de execução de julgado, o que está em sintonia com a vocação do novo processo executivo para, em conjunto ou em complemento do processo declarativo, assegurar plenamente a concretização prática da tutela dos direitos ou interesses do administrado. O interesse desta inovação legislativa, é o de dispensar o administrado que obteve êxito no processo anulatório de instaurar um processo de impugnação autónomo relativamente a esses actos. Aponta neste sentido o próprio teor literal deste n.º 2 do art. 179.º ao fazer referência aos actos « que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal » e não aos que « mantenham sem fundamento válido uma situação ilegal ». Aquele artigo definido « a » inculca que se enquadram no âmbito da disposição apenas os actos que mantiveram a situação prática ilegal anterior à anulação, e não aos actos que criaram uma nova situação de ilegalidade, diferente da anterior. No caso em apreço, o novo acto não manteve a situação ilegal anterior à anulação, pois o novo acto corrigiu o critério de fixação da indemnização por rendas deixadas de receber que tinha sido utilizado no acto anulado e calculou indemnização relativamente à privação directa da área de sequeiro, que no primeiro acto tinha sido indevidamente considerada como estando arrendada durante a ocupação. Assim, não se pode entender que o novo acto mantenha a situação ilegal anterior, podendo, se houver ilegalidade, estar-se perante uma nova situação de ilegalidade , o que nos coloca, fora do âmbito do teor literal da parte final daquele n.º 2 do art. 179.º. Decerto que, atenta a referida vocação do processo executivo para concretizar o que for necessário para assegurar plenamente a situação subjectiva do interessado, a apreciação da legalidade ou não da actuação da Administração no âmbito da regulação da mesma situação jurídica regulada pelo acto anulado não poderá estar fora do âmbito da execução. E, por isso, a constatação de a situação não é enquadrável na parte final daquele n.º 2 do art. 179.º não pode deixar de sugerir a única explicação possível para esse não enquadramento: é porque a situação é enquadrável na primeira parte. Lisboa, 15-11-2006 Jorge Manuel Lopes de Sousa Declaração de voto Votei vencido por a tese vencedora não atender à mudança de paradigma do novo contencioso administrativo, não refutar a jurisprudência deste Supremo Tribunal de sentido contrário, nem interpretar adequada e coerentemente os art.s 176°, 5 e 179°, 3, do CPTA, mantendo, desse modo, sem fundamento válido, a limitação dos poderes do juiz da execução em termos idênticos aos do velho contencioso administrativo. Vejamos porquê, tendo presente que as novas disposições do CPTA respeitantes à execução de sentença são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do código (artº. 5°, n.° 4 da Lei 15/2002 , de 22 de Fevereiro). Este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 11-5-2005, proferido no processo 0385/02, explicitou os termos em que o problema se pode (deve) colocar: (...) Mais complexa é a questão de saber se o dever de executar compreende o dever de praticar um acto válido; ou apenas um acto expurgado dos vícios reconhecidos na decisão anulatória, não sendo os vícios subsequentes - isto é os vícios do novo acto que não ofendam o caso julgado - conhecidos no processo de execução. Relativamente a esta questão a jurisprudência deste Supremo Tribunal no domínio do antigo contencioso administrativo sempre entendeu que os vícios subsequentes de um novo acto não faziam parte do objecto da execução - Assim, por exemplo, se um acto foi anulado por falta de fundamentação, o dever de executar era integralmente cumprido com um acto fundamentado, mesmo que o acto renovado fosse inválido - cfr. Acórdão do STA (Pleno) de 29-1-97, recurso 27.517 citando no mesmo sentido os Acórdãos do Pleno de 22-6-83, de 25-2-86, de 15-12-87 e de 23-5-91, proferidos respectivamente nos recursos 10.843/A, 10.648/A, 13.784/A é 22.444/A. Fundamenta-se esta limitação no âmbito da eficácia do julgado anulatório “circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando que a Administração emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios”. Mesmo uma doutrina defendendo um âmbito do objecto do processo de inexecução mais abrange, como a defendida por AROSO DE ALMEIDA - Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 3, pág. 17 - as ilegalidades que envolvem aspectos novos, devem ser suscitadas e decididas em recurso autónomo. A fronteira - defende o autor citado - traça-se do seguinte modo: “sempre que o particular alegue que o novo acto não passa de uma execução meramente formal ou aparente da sentença, mas que, na realidade mantém sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado, ele coloca uma questão que ainda é de inexecução da sentença e que como tal deve ser apreciada e decidida no processo de execução”. No actual regime do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, o objecto do processo não se limita à estrita observância do dever de executar o julgado, permitindo-de expressamente a formulação de pedidos que não têm a sua causa, ou fundamento na decisão exequenda (título executivo). “O processo de execução de sentenças de anulação, com a sua (necessária) fase declarativa, só faz sentido quando se trate de extrair as consequências de uma sentença de estrita anulação, que não se tenha pronunciado sobre o quadro das relações emergentes da anulação “Estamos, por outro lado, refere ainda o mesmo autor (pág. 358) perante um processo em que pela primeira vez se discutem questões que nunca tinham sido objecto de apreciação de um juiz e que, por essa razão devem ser objecto de uma pronúncia declarativa...”. AROSO DE ALMEIDA, o Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 357. O art. 176°, n.° 5 e 179°, n.° 2 do CPTA referindo-se à possibilidade de ser pedida e declarada a “nulidade dos actos desconformes com a sentença e anulação dos que se mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal, mostram que o conteúdo do dever de executar extravasa o estrito cumprimento do caso julgado. Se o artigo refere a nulidade dos actos desconformes à sentença e a anulação dos que mantêm a situação ilegal, está a admitir, no âmbito da execução de julgado, a apreciação dos vícios subsequentes do acto renovado, isto é vícios que não decorrem da violação do caso julgado (para estes a sanção é a nulidade). Também o art. 179°, 1 do CPTA se refere à “pretensão do autor”, a qual sendo julgada procedente, leva a que o tribunal no respeito pelos espaços próprios do exercício da função administrativa, especifique o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença”. O acórdão citado, perante este novo paradigma, apreciou vícios subsequentes do acto de execução, ou seja, vícios que não tinham sido cometidos pelo acto anulado. Nesse mesmo dia o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão proferido no processo 046544C, foi observado o mesmo paradigma, escrevendo - se expressivamente no sumário: “(...) 1 - A directriz orientadora da execução de julgados anulatórios é a de que deve ser reconstituída a situação actual hipotética que existiria se, em vez do acto ilegal anulado, tivesse sido praticado um acto legal, devendo a Administração praticar os actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada. II - Para concretizar tal objectivo pode não ser bastante o decidido a decisão exequenda, pois o objectivo do processo de execução de julgados é dar cumprimento às normas substantivas cujos efeitos aquela decisão desencadeou, para o que esta forma de processo inclui momentos declarativos. III - Nessa concretização, porém, haverá que ter em conta não só o expressamente decidido na decisão exequenda, como a respectiva fundamentação, pois a natureza executiva do processo impõe que a concretização dos efeitos da decisão anulatória esteja em sintonia com as posições aí assumidas e não em contradição com elas.” Em sintonia com o sumário escrevia-se no texto do acórdão citado: “Por isso, o processo de execução de julgados anulatórios de actos administrativos inclui momentos declarativos em que deve ser decidido tudo o que for necessário para concretizar a reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado e, em vez dele, tivesse sido praticado um acto que estivesse em sintonia com o regime substantivo aplicável. Nessa concretização, porém, haverá que ter em conta não só o expressamente decidido na decisão exequenda, como a respectiva fundamentação, pois a natureza executiva do processo impõe que a concretização dos efeitos da decisão anulatória esteja em sintonia com as posições aí assumidas e não em contradição com elas”. O novo paradigma impunha, assim, segundo este acórdão, que o dever de executar - cuja fiscalização de cumprimento cabe no âmbito do processo executivo - inclui momentos declarativos, cabendo aí “tudo o que for necessário para concretizar a reconstituição da situação que existiria se tivesse sido praticado um acto válido”. E, portanto, a validade dos actos renovados praticados em execução do julgado passou a ser também objecto do processo executivo. A tese que fez vencimento, apesar de decidir contra o entendimento dos aludidos acórdãos não refutou a sua argumentação, acolhendo o paradigma do antigo contencioso administrativo, segundo o qual o dever de executar se mostra cumprido, sempre que não sejam repetidos os vícios determinantes da anulação. Parece-me indiscutível que uma das razões da alteração do regime legal do processo executivo foi evitar a pulverização sucessiva de recursos. No contencioso antigo se um acto tivesse 20 vícios, poderia vir a ser anulado 20 vezes e a sentença anulatória executada outras tantas, pois, no processo declarativo vigorava a regra da prejudicialidade do conhecimento dos vícios (art. 57º da LPTA) e em cada processo executivo, apenas se apreciava a questão de saber se o vício determinante da anulação tinha sido expurgado. A execução do julgado não era meio idóneo para apreciar a validade do acto renovado, e portanto, estava aberta uma fenda no direito à tutela judicial efectiva, dilatando de modo inadmissível a obtenção de um acto válido. Foi essa brecha que o novo contencioso quis fechar e que o acórdão que fez vencimento mantém aberta... A mudança de paradigma tem correspondência no texto da lei, ao definir o âmbito das pretensões a formular e os poderes do juiz na execução. O novo regime (art. 176º, 5 e 179°, 3 do CPTA) prevê que sejam declarados nulos os actos ofensivos do caso julgado e nisto mantém identidade com o regime antigo, mas não fica por aqui . Permite ainda que o juiz da execução “anule” os actos que “mantenham sem fundamento válido, a situação constituída pelo acto anulado” (art. 176, 5) ou “mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal” (art. 179°, 3). Ou seja, os limites do caso julgado deixaram de ser a medida do “âmbito de cognição” do juiz da execução. Há, agora, o poder de apreciar a validade de actos subsequentes ao julgado anulatório , cuja fonte de invalidade não seja apenas a desconformidade com o caso julgado. Este poder de “anular” não merece ser restringido aos actos que simulem cumprir o julgado como defendem CARLOS CADILHA e AROSO DE ALMEIDA já no novo código in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Coimbra, 2005, pág. 167. Desde logo, porque, uma posição coerente levaria, a meu ver, a que a falsificação do cumprimento do dever de executar que ainda é, como dizem e bem, “inexecução da sentença”, determinasse a nulidade do acto por desconformidade com o julgado anulatório (art. 167, 5). Com efeito, nada indicia que “os actos que mantêm sem fundamento válido a situação constituída pelo acto anulado” sejam apenas aqueles onde se finge cumprir. Sem dúvida que a validade desses actos cabe na previsão dos art.s 176°, n.° 5, e 179°, 3 do CPTA (a meu ver os actos onde se finge o cumprimento são nulos, por estarem materialmente desconformes com o caso julgado) mas não há qualquer elemento literal ou outro, determinado que sejam esses (e muito menos apenas esses) os actos que mantêm sem fundamento válido a situação ilegal. Em termos meramente semânticos manter a situação constituída pelo acto anulado (como se diz no art. 176°, 5) ou “manter a situação ilegal” (como se diz no art. 179°, 3) compreende a prolação de um novo acto ilegal. O novo acto, apesar de expurgado do vício, mantém a situação ilegal, sempre que não seja válido. E mantém tal situação, por não ser ainda um acto válido. Não ser ainda um acto válido e manter a situação de ilegalidade, seriam portanto proposições com idêntico significado . Veja-se a seguinte situação ilustrativa da incoerência da tese vencedora. O tribunal da execução ao ordenar a prática de actos administrativos, nos termos do art. 179°, n.° 1, do CPTA, tem não só o poder de verificar o cumprimento de tal determinação, mas também o poder de substituir a Administração, no caso de actos de conteúdo estritamente vinculado (art. 179°, n.° 5). A tese que fez vencimento, exclui do âmbito de poder do juiz da execução - pois não distingue os actos legalmente devidos de quaisquer outros - a apreciação de actos praticados espontaneamente pela Administração que o tribunal poderia ordenar em sentido contrário e poderia mesmo proferir em decisão “especifica” (que produzisse os efeitos do acto ilegalmente omitido). Se a Administração espontaneamente praticar um acto contrário a uma vinculação legal, mas não abrangido pelo caso julgado, o tribunal da execução nada pode fazer (para a tese que fez vencimento) ... mas se a Administração nada fizer o tribunal pode dizer - lhe qual o conteúdo do acto legalmente devido, fixar-lhe prazo para a sua emissão e até proferir decisão que produza tais efeitos. Daí que me pareça mais coerente aceitar que, no processo executivo, deva ser decidido tudo o que for necessário para concretizar a reconstituição da situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado e, em vez dele, tivesse sido praticado um acto que estivesse em sintonia com o regime substantivo aplicável. O caso dos autos reporta-se à verificação da legalidade de um acto subsequente ao julgado anulatório que, apesar de não repetir o vício determinante da anulação, modificou os pressupostos de facto em que assentara o acto anterior, ou seja, a área do terreno expropriado afecta a regadio foi, agora no novo acto, considerada em menor quantidade. Colocava-se, então, a questão de saber se este acto violava o caso julgado (anulatório) e, na negativa, se o mesmo era válido, ou, por outras palavras se o mesmo mantinha “sem fundamento” a situação ilegal, e, portanto, deveriam tais questões ser apreciadas neste processo. Finalmente, não é de excluir, neste caso, a validade do novo acto. A tese que dá estrutura ao voto de vencido do Senhor Conselheiro Jorge de Sousa e que faz decorrer a invalidade do novo acto da violação das regras sobre a revogação, considerando-a proibida por ter sido ultrapassado o prazo legal dos artigos 141° do CPA e 47° da LPTA aparentemente correcta de acordo com o entendimento geral da irrevogabilidade dos actos constitutivos de direitos, é muito problemática. Desde logo, por não ser inquestionável que as regras gerais da revogação devam manter-se nos casos em que a Administração tenha sido induzida em erro, ou em que o interessado tenha agido de má-fé. Se as regras sobre a irrevogabilidade dos actos constitutivos de direitos protegerem apenas - como creio - a merecida confiança (boa fé) do interessado, então, só depois da instrução apropriada se saberia se o novo acto é, ou não, válido - cfr. sobre a questão os acórdãos deste Supremo Tribunal de 19-9-2006, proferido no processo 01038/05, de 22.6.2005, proferido no processo 661/05, de 2005.10.06, proferido no processo 2037/02 (Pleno) e de 6.12.2005, proferido no processo 0328/02 (Pleno) e a anotação de VIEIRA DE ANDRADE, ao acórdão deste Supremo Tribunal de 20-10-2004, Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.° 3934, pág. 61, ponto 5.2. Depois, custa-me aceitar uma construção jurídica, segundo a qual, bem vistas as coisas, um acto administrativo, depois de anulado judicialmente, ainda é constitutivo de direitos... Qual o título jurídico que constitui o direito? E qual o conteúdo desse direito constituído por um acto que foi suprimido pela sentença? Mas, sobretudo, porque o acto anulado (no caso concreto) não deu qualquer relevo à área de regadio, por tal aspecto ter ficado prejudicado pelo entendimento, (acolhido no acto), segundo o qual só importava saber o valor da renda. A anulação do acto por erro desse entendimento (incluindo o erro sobre a prejudicialidade da questão da área afecta a regadio) leva a que o procedimento deva regredir ao momento da sua aplicação e, portanto, a Administração deve ter o poder de praticar um acto legal, também nos aspectos que ficaram prejudicados pela solução assumida no passado. Ou seja, julgo que a Administração após a anulação judicial torna à fase do procedimento em que aplicou um critério (entendimento) ilegal. Se para aplicar o entendimento exacto carecer de recolha de factos nada a deve impedir. Desta feita, o acto agora praticado será válido se os pressupostos de facto agora assumidos forem exactos, será inválido no caso oposto. Lisboa, 15 de Novembro de 2006, António Bento São Pedro