06P3202 - Supremo Tribunal de Justiça

I- Embora de forma menos intensa, o conteúdo da decisão sancionatória da autoridade administrativa no processo de contra-ordenação aproxima-se da matriz da decisão condenatória em processo penal, nomeadamente no que respeita à enunciação dos factos provados, com indicação das provas obtidas, determinando o art. 58.º, n.º 1, al. b), do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas (RGCC) que a decisão que aplique a coima e as sanções acessórias deve conter, entre outros elementos, «a indicação dos factos imputados com indicação das provas obtidas».

II- A fundamentação da decisão constitui um pressuposto essencial para verificação, simultaneamente, da pertinência e adequação do processo argumentativo e racional que esteve na base da decisão, e uma garantia fundamental dos respectivos destinatários.

III- Por isso, a decisão que não contenha os elementos nos termos e pelo modo que a lei determina não é prestável para a função processual a que está vinculada - a definição do direito do caso - e, consequentemente, é um acto que não suporta todos os elementos necessários à sua validade.

IV- Dada a natureza (sancionatória) do processo por contra-ordenação, os fundamentos da decisão que aplica uma coima (ou outra sanção prevista na lei para uma contra-ordenação) aproximam-na da decisão condenatória, mais do que da decisão da Administração que contenha um acto administrativo.

V- Por isso, a fundamentação da decisão em processo de contra-ordenação deve participar das exigências da fundamentação de uma decisão penal - na especificação dos factos, na enunciação das provas que os suportam e na indicação precisa das normas violadas.

VI- Elementos essenciais da fundamentação de uma decisão sancionatória - a um tempo base e pressuposto de toda a fundamentação e da possibilidade de controlo da própria decisão - são os factos que forem considerados provados e que constituem a base imprescindível à aplicação das normas chamadas a intervir.

VII- Também a indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do art. 58.°, n.º 1, do RGCC constitui elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efectivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.

VIII- A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão - sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material - tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não directa, quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva (art. 41.° do RGCC, a propósito do "direito subsidiário", que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal).

IX- Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista para uma contra-ordenação) e que não contenha os elementos que a lei impõe é nula, por aplicação do disposto no art. 374.°, n.º 1, al. a), do CPP.

X- Constando, apenas, da decisão que «o Partido... (Famalicão) elaborou um boletim de propaganda eleitoral e contratou uma empresa para efectuar a distribuição parcial ("O P... F..., Comunicação e Publicidade, Unipessoal"), tendo existido uma contrapartida pecuniária», que «o referido encarte (...) contém vários artigos relativos à promoção da candidatura do Partido... em Famalicão», e que a distribuição foi efectuada «porta a porta», é inegável que os factos enunciados não são, na economia da decisão e na função constitutiva que lhes é própria, verdadeiramente factos com o sentido processual - ocorrências e acontecimentos materiais, de circunstâncias de tempo e espaço, e relativos a relação subjectiva entre o autor e os factos.

XI- Com efeito, numa primeira aproximação, não está factualmente definida a prática de acto de publicidade comercial - o boletim de propaganda eleitoral em causa foi, como está provado, elaborado pelo Partido...; esta indicação factual retira logo o conteúdo do âmbito da publicidade comercial: o conteúdo directamente elaborado, em suporte próprio e autónomo, constituiu propaganda política, mas não publicidade comercial.

XII- Por outro lado, a distribuição do boletim constitui um acto de disseminação espacial e física que permite dar sequência a uma acção própria, e inerente a qualquer difusão de propaganda constante de exemplares plurais com o mesmo conteúdo. A publicidade comercial supõe a utilização contratada de espaços, locais, tempos, suportes, específicos meios materiais e de organização que acrescentam dimensão e amplificam a transmissão de uma determinada mensagem de conteúdo publicitário. A simples distribuição de suportes gráficos de informação com conteúdos autonomamente elaborados, que é inerente ao efeito de difusão de uma certa mensagem política, está, pela sua própria natureza, fora do conceito e do âmbito da publicidade comercial, independentemente da natureza gratuita ou remunerada da actividade material de distribuição avulsa.

XIII- Os factos provados não são bastantes para permitir considerar que a distribuição contratada - que poderia ser igualmente efectuada (e certamente foi, porque a contratada foi só parcial) por meios próprios ou por prestadores diversos, individuais e avulsos, remunerados ou não, ou por via postal - pode ser diferentemente qualificada, com valor de tipicidade, apenas pela qualidade da empresa que também procedeu a distribuição parcial.

XIV- Nesta perspectiva, o art. 4.°, n.° 2, do DL 330/90, de 23-10, não abrange a distribuição de propaganda política, como resulta também do art. 3.º, n.º 3, do mesmo diploma.

XV- Por outro lado, não constam da decisão da entidade recorrida quaisquer elementos que permitam imputar os factos a título de dolo ou de negligência, necessários à caracterização e integração do elemento subjectivo, como elemento indispensável à natureza e integração de uma infracção com consequências sancionatórias.

XVI- Não estando integrados os elementos da tipicidade da contra-ordenação referida pela decisão administrativa a consequência terá de ser a absolvição.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam na Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça:

1. Na Comissão Nacional de Eleições foi elaborado e 27 de Outubro de 2005 um Auto de Notícia do seguinte teor.

«Em vinte e sete de Julho de dois mil e cinco deu entrada nos Serviços da Comissão Nacional de Eleições uma denúncia apresentada pelo PPD/PSD através da qual dá conhecimento da publicação/distribuição de um boletim do Partido Socialista na edição semanal de 26 de Julho a l de Agosto do jornal " ...’

O Partido Socialista tem sede no Largo do Rato, n° ..., 1269-143 Lisboa, e o jornal "...." é propriedade de "Empresa-A" cujo gerente é o Senhor AA, e tem sede no Rua Camilo Castelo Branco, ..., Apartado 474, 4760-127 7 Vila Nova de Famalicão.

Na sessão plenária de 6 de Setembro de 2005 foi aprovada a Nota Informativa que se encontra em anexo ao presente auto de notícia e que aqui se dá por integralmente reproduzida, tendo a Comissão Nacional de Eleições decidido instaurar processo de contra-ordenação.

Dispõe o artigo 46º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (Artigo 1°, n° 1. da Lei Orgânica 1/2001, de 14 de Agosto), que a partir da publicação do decreto que marque a data da eleição é proibida a propaganda política feita, directa ou indirectamente, através dos meios de publicidade comercial. No caso da eleição autárquica de 9 de Outubro passado, essa proibição teve o seu início no dia 20 de Julho de 2005, data em que o Decreto do Governo n° 13-A/2005 foi publicado.

Não obstante, a lei prevê uma excepção à regra geral enunciada: permite a publicação de anúncios de quaisquer realizações de campanha, desde que tais anúncios não ultrapassem um quarto de página, sejam identificados unicamente através da denominação, símbolo e sigla da força política anunciante e contenham apenas as informações referentes a realização anunciada.

Assim sendo, decorre do disposto na lei a proibição de contratação para distribuição de um encarte a uma empresa de publicidade, proprietária e distribuidora de um jornal. O boletim em causa é composto por 8 páginas e o seu conteúdo é de propaganda eleitoral.

Nesse sentido, os factos acima referidos prefiguram a violação do disposto no citado artigo 46° da Lei eleitoral, circunstância que constitui contra-ordenação para quem promover ou encomendar, bem como para a empresa que fizer propaganda comercial, punível nos termos do artigo 209° da citada Lei, com coima de 1.000.000$00 (4.987,98 €) a 3.000.000$00 (14.963,94 €), sendo da Comissão Nacional de Eleições a competência para a aplicação da respectiva coima, como prescreve o artigo 203°, n°l, do mesmo diploma».

2. Na sequência do procedimento, a Comissão Nacional de Eleições tomou, na sessão de 31 de Janeiro de 2006, a deliberação com o seguinte conteúdo (deliberação conjunta relativa a dois processos por contra-ordenação- nºs 3/AL2005/PUB e 4/AL2005/PUB, relativas ao Partido Socialista):

«O plenário da Comissão procedendo ao julgamento singular dos processos identificados no tocante ao Partido Socialista, e depois de ter analisado e discutido o projecto de decisão, o qual fará parte integrante da presente acta, ponderadas todas as razões e circunstâncias específicas de cada processo, bem como a gravidade dos factos praticados, a culpa, a situação económica e benefício económico retirado pelo arguido, deliberou o seguinte: - Julgar provadas as contra-ordenações ao artigo 46° da Lei Orgânica n° 1/2001, de 14 de Agosto, pelo que condenou nos termos do artigo 209° do citado diploma legal, o Partido Socialista ao pagamento das seguintes coimas: - Processo n°3/AL2000/PUB: Coima pelo mínimo no montante de € 4.987,98 e custas devidas».

3: Desta deliberação recorre o Partido Socialista, com os fundamentos constantes da alegação que apresentou e que termina com a formulação de conclusões (53 conclusões), nas quais suscita, em síntese, as seguintes questões:

- O arguido Partido Socialista, pessoa colectiva, apenas pode ser representado pelos órgãos estatutariamente estabelecidos; não tento ficado provada qualquer imputação da prática de facto ilícito a titular de órgão, sendo que a pessoa colectiva (partido político) não pode ser responsabilizada por actos de militantes que agiram em nome próprio e não em nome do Partido. - conclusões A a T.

- A condenação do Partido, enquanto pessoa colectiva, independentemente da intervenção dos órgãos que a representam, e independentemente da culpa desses órgãos, viola o artigo 13º, 2 da Constituição - conclusões U-V.

- Não tendo o Partido Socialista tido qualquer intervenção, não pode ter agido com dolo ou sob qualquer forma de imputação do facto; consequentemente, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 7º, nº 2 do RGCO, determinando a violação a nulidade da decisão - artigo 379º, alínea a) do Código de Processo Penal - conclusões W a I I.

- A decisão recorrida não indica os factos provados e não provados, existindo insuficiência da matéria de facto provada, o que determina a sua nulidade - artigo 379º, alínea a) do CPP - conclusões J J a N N.

- Não está imputada qualquer actuação a título de dolo, e a lei não prevê a actuação com negligência .- conclusões O O a W W.

- Verificada a existência de várias situações semelhantes, sancionadas como contra-ordenações, apenas poderá ser considerada uma única infracção, e não concurso de contra-ordenações - conclusões X X a B B B.

4. Nos termos do artigo 58º, nº 1 do RGCOC, a decisão que aplique a coima e as sanções acessórias deve conter, entre outros elementos, «a indicação dos factos imputados com indicação das provas obtidas» - alínea b).

Embora de forma menos intensa, o conteúdo da decisão sancionatória da autoridade administrativa no processo de contra-ordenação aproxima-se da matriz da decisão condenatória em processo penal, nomeadamente no que respeita á enunciação dos factos provados, com indicação das provas obtidas.

A função dos elementos da decisão no procedimento por contra-ordenação consiste, tal como na sentença penal, em permitir, tanto a apreensão externa dos fundamentos, como possibilitar, intraprocessualmente, o controlo da decisão por via de recurso.

A fundamentação da decisão constitui um pressuposto essencial para verificação, simultaneamente, da pertinência e adequação do processo argumentativo e racional que esteve na base da decisão, e uma garantia fundamental dos respectivos destinatários.

Por isso, a decisão que não contenha os elementos nos termos e pelo modo que a lei determina não é prestável para a função processual a que está vinculada - a definição do direito do caso, e consequentemente, é um acto que não suporta todos os elementos necessários à sua validade.

A consequência, no âmbito do processo penal, vem cominada no artigo 379º, nº 1, alínea a) do Código de Processo Penal (CPP): a nulidade da sentença que não contenha a enumeração dos factos provados e não provados, e a exposição dos motivos de facto e de direito que fundamentam a decisão.

Dada a natureza (sancionatória) do processo por contra-ordenação, os fundamentos da decisão que aplica uma coima (ou outra sanção prevista na lei para uma contra-ordenação) aproximam-na de duma decisão condenatória, mais do que a uma decisão da Administração que contenha um acto administrativo. Por isso, a fundamentação deve participar das exigências da fundamentação de uma decisão penal - na especificação dos factos, na enunciação das provas que os suportam e na indicação precisa das normas violadas.

A fundamentação da decisão deve exercer, também aqui, uma função de legitimação - interna, para permitir aos interessados conhecer, mais do que reconstituir, os motivos da decisão e o procedimento lógico que determinou a decisão em vista da formulação pelos interessados de um juízo sobre a oportunidade e a viabilidade e os motivos para uma eventual impugnação; e externa, para possibilitar o controlo, por quem nisso tiver interesse, sobre as razões da decisão.

Elementos essenciais da fundamentação de uma decisão sancionatória - a um tempo base e pressuposto de toda a fundamentação e da possibilidade de controlo da própria decisão - são os factos que forem considerados provados e que constituem a base sine qua da aplicação das normas chamadas a intervir.

A indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do artigo 58º, nº 1 do RGCOC constitui, também, elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efectivo com o adequado conhecimento dos factos imputadas, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.

A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão - sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material - tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não directa quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva; é o que dispõe o artigo 41º do RGCOC sobre "direito subsidiário", que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.

Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista para uma contra-ordenação), e que não contenha os elementos que a lei impõe, é nula por aplicação do disposto no artigo 374º, nº 1, alínea a) do CPP para as decisões condenatórias.

No caso, o projecto de decisão, que integra a decisão constante da deliberação do plenário da CNE, e que, vista a total remissão da deliberação se transformou no conteúdo da decisão, não contém todos os elementos necessários e exigidos pelo artigo 58º do RGCOC. Especificamente, não contém qualquer enunciação ou descrição dos factos provados e necessários, quer a definir a integração dos elementos da tipicidade, quer das referências necessárias à indicação do nexo de imputação a título de dolo ou de negligência.

Verdadeiramente, enquanto facto com valor e identificação processual autónoma, apenas é referido que «o PS (Famalicão) elaborou um boletim de propaganda eleitoral e contratou uma empresa para efectuar a distribuição parcial ("Empresa-A, tendo existido uma contrapartida pecuniária» e que «o referido encarte [...] contém vários artigos relativos à promoção da candidatura da PS em Famalicão».

A distribuição foi efectuada, «porta a porta» (conforme referiu a testemunha ouvida em audiência).

Na parte da decisão (do projecto de decisão assumido na deliberação como conteúdo da decisão) relativa à matéria de facto não são referidos quaisquer factos que sejam prestáveis, logo em primeira abordagem, para definir e identificar os elementos da tipicidade que, mesmo na perspectiva da autoridade administrativa, pudessem ser susceptíveis de integrar a tipicidade da contra-ordenação que vem referida.

Os factos enunciados não são, na economia da decisão e na função constitutiva que lhes é própria, verdadeiramente factos com o sentido processual - ocorrências e acontecimentos materiais, de circunstâncias de tempo e espaço, e relativos à relação subjectiva entre o autor e os factos.

Nesta perspectiva, funcional e processualmente adequada, a decisão não contém factos suficientes que permitam o preenchimento da tipicidade da infracção considerada na decisão recorrida.

Com efeito, numa primeira aproximação, não está factualmente definida a prática de acto de publicidade comercial - o boletim de propaganda eleitoral em causa foi, como está provado, elaborado pelo Partido Socialista; esta indicação factual retira logo o conteúdo do âmbito da publicidade comercial: o conteúdo directamente elaborado, em suporte próprio e autónomo, constituiu propaganda política, mas não publicidade comercial.

Resta a distribuição. Mas a distribuição do boletim constitui, por seu lado, um acto de disseminação espacial e física que permite dar sequência a uma acção própria, e inerente a qualquer difusão de propaganda constante de exemplares plurais com o mesmo conteúdo.

E, de todo o modo, a publicidade comercial supõe a utilização contratada de espaços, locais, tempos, suportes, específicos meios materiais e de organização que acrescentam dimensão e amplificam a transmissão de uma determinada mensagem de conteúdo publicitário. A simples distribuição de suportes gráficos de informação com conteúdos autonomamente elaborados, que é inerente ao efeito de difusão de uma certa mensagem política, está, pela sua própria natureza, fora do conceito e do âmbito da publicidade comercial, independentemente da natureza gratuita ou remunerada da actividade material de distribuição avulsa.

Deste modo, os factos provados não são bastantes para permitir considerar que a distribuição contratada - que poderia ser igualmente efectuada (e certamente foi, porque a contratada foi só parcial) por meios próprios ou por prestadores diversos, individuais e avulsos, remunerados ou não, ou por via postal - possa ser diferentemente qualificada, com valor de tipicidade, apenas pela qualidade da empresa que também procedeu a distribuição parcial.

Nesta perspectiva, o artigo 4º, nº 2, do Decreto-Lei nº 330/90, de 23 de Outubro, não abrange a distribuição de propaganda política, como resulta também do artigo 3º, nº 3 do mesmo diploma.

Por outro lado, ainda na circunstância factual, não constam da decisão da entidade recorrida quaisquer elementos que permitam imputar os factos a título de dolo ou de negligência, necessários à caracterização e integração do elemento subjectivo, como elemento indispensável à natureza e integração de uma infracção com consequências sancionatórias.

5. Não existe, assim, suporte de facto na decisão da entidade administrativa que permita determinar a existência da infracção por que vem condenado o arguido.

Nem a base factual foi integrada por qualquer prova suplementar na audiência., apenas tendo sido indicada uma testemunha pelo próprio arguido.

Não estando integrados os elementos da tipicidade da contra-ordenação referida pela decisão administrativa, a consequência terá de ser a absolvição.

6. Nestes termos, na procedência da impugnação, absolve-se o arguido, Partido Socialista.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2007

Henriques Gaspar (Relator)

Silva Flor

Soreto de Barros

Santos Monteiro