Quando foi proferido o acórdão 0363/03?

O acórdão foi proferido em 29 de abril de 2003.

Acórdão STA (2003) — Acto confirmativo, Revogação

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART26 N2 ART51 N2.
CADM40 ART842.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC45721 DE 2000/04/11.; AC STA PROC30387 DE 1997/04/23.; AC STA PROC126/03 DE 2003/04/09.

Sumário

I- Para que haja relação de confirmatividade entre dois actos, é necessário que ambos tenham por pressupostos a mesma situação fática, o mesmo regime jurídico e que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.

II- Um acto que se pronuncia sobre uma situação jurídica definida em acto anterior, mantendo essa decisão, mas com fundamentos diversos, não é um acto dele confirmativo, mas sim um acto definitivo, que revoga, por substituição, o primeiro.

III- A errada qualificação jurídica feita pelo recorrente de determinada decisão de uma sentença, não impede o tribunal de recurso de conhecer dessa parte da sentença impugnada.

IV- Tendo o recorrente contencioso requerido a substituição do objecto do recurso contencioso, em face da prática de um acto que revogou por substituição o acto contenciosamente impugnado, e o juiz "a quo", declarado extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, dizendo, erradamente, que o recorrente não requereu essa substituição, não se está perante a nulidade de omissão de pronúncia, mas sim perante um erro de julgamento, decorrente de erro nos seus pressupostos.

V- A substituição do objecto do recurso, para além de ter de ser feita dentro do prazo estabelecido no n.º 2 do artigo 51.º da LPTA, tem também de respeitar o prazo de recurso contencioso (autónomo) do novo acto, estabelecido no artigo 28.º do mesmo diploma.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1RELATÓRIO

A..., com os demais sinais nos autos, interpôs recurso do despacho do Meritíssimo Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa de 4/10/2 001, que julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, do recurso, nele interposto, do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras de 23/12/98, que revogou o deferimento tácito do pedido, por ele formulado, de alteração de uso fixado numa licença de utilização.

Nas suas conclusões, formulou as seguintes conclusões:

1.ª)- A entidade recorrida não assinou a resposta ao recurso contencioso de anulação, ao contrário do disposto no artigo 26.º, n.º 2, da LPTA. O Juiz “a quo” ignorou tal falta processual, a qual é de conhecimento oficioso e, apesar de o recorrente ter arguido esse vício, o douto despacho recorrido fundamenta-se em tal resposta e em documentos com esta junta.

2.ª)- O douto despacho recorrido padece de nulidade, nos termos das disposições combinadas dos artigos 201.º, n.º 1, 666.º, n.º 3 e 668.º, n.º 1, alínea d), todos do CPC, em virtude de o mesmo conter uma decisão que se baseia em factos e documentos cujo conhecimento estava vedado ao juiz “a quo”.

3.ª)- O recorrente dirigiu aos autos um requerimento no qual, meramente à cautela, exercia a faculdade prevista no artigo 51.º, n.º 2, da LPTA. Tal requerimento não foi despachado, consistindo essa omissão um causa de nulidade do douto despacho recorrido, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 666.º, alínea d) do CPC.

4.ª)- O despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, de 23 de Dezembro, é um acto definitivo e executório, o qual constitui o comportamento pelo qual a Administração manifesta todo o seu poder unilateral de decisão, que é susceptível de lesar os interesses invocados pelo recorrente.

5.ª)- O despacho de 4/2/99, ao dizer que mantém um despacho anterior, proferido pelo mesmo órgão, não constitui, só por si, uma alteração da ordem jurídica, uma intenção deliberada da Administração produzir efeitos relativamente ao pedido formulado pelo administrado.

6.ª)- O despacho de 23 de Dezembro é o acto horizontalmente definitivo. Aquele que foi notificado ao recorrente no final do procedimento e que o concluiu.

7.ª)- O despacho de 23 de Dezembro é o acto materialmente definitivo, sendo este que define a situação jurídica da Administração perante o recorrente, pois o acto de 4 de Fevereiro, que remete para o primeiro, não tem autonomia ou suficiência para enquadrar ou definir, em concreto, a posição que o Presidente da Câmara tomou face à pretensão do recorrente.

8.ª)- O despacho de 4 de Fevereiro não é definitivo, em termos horizontais e materiais, pelo que não é recorrível.

9.ª)- A vontade da Administração, vertida no despacho de 4 de Fevereiro, foi manter em vigor o acto de 23 de Dezembro, e não definir ou alterar, por qualquer forma, a posição anteriormente assumida perante o recorrente.

10.ª)- O despacho de 4 de Fevereiro configura um acto administrativo meramente confirmativo do despacho de 23 de Dezembro, porque:

a)O despacho de 23 de Dezembro é, já, um acto administrativo definitivo;
b)O recorrente foi notificado, previamente, do despacho de 23 de Dezembro e dele recorreu contenciosamente;
c)Nos dois actos os sujeitos são os mesmos e são idênticos os objectos e a decisão.

c1) há igualdade de decisão porque escrever “mantenho” é decidir de igual forma;

c2) a fundamentação é, material e juridicamente, idêntica, de tal forma que a informação n.º 80/99 remete para “tudo quanto já foi explanado na informação 751/987”, concluindo pela manutenção nos exactos termos do acto administrativo anteriormente praticado;

c3) as circunstâncias e pressupostos da decisão mantiveram-se inalterados. Durante o lapso temporal que mediou entre os dois actos, a realidade concreta não se alterou, bem como o recorrente nada mais requereu nem a Administração ordenou.

11.ª)- Sendo o despacho de 4 de Fevereiro meramente confirmativo do despacho de 23 de Dezembro, não é ele próprio recorrível, pelo que a instância permanece válida.

Contra-alegou o recorrido, tendo apresentado as seguintes conclusões:

1.ª)- As disposições conjugadas dos artigos 51.º, n.º 1, alínea c) do ETAF e 24.º, alínea a) da LPTA determinam que aos recursos praticados por órgãos da Administração Local se aplicam as regras do Código Administrativo.

2.ª)- Aquelas determinam que a contestação (Designação correcta para a peça processual de resposta aos recursos interpostos dos actos previstos na alínea a) do artigo 24.º da LPTA) deve ser assinado por advogado. Diferentemente, nos recursos interpostos de actos referidos na alínea b) do citado artigo da LPTA, a aqui correctamente designada resposta, deve ser assinada pelo autor do acto recorrido.

3.ª)- No que se refere à ausência do pedido de substituição do objecto do recurso, é manifesto que o que consta do despacho de fls 98 é que o recorrente não foi notificado do novo acto, praticado em 11 de Fevereiro de 1999 (e não a 4 de Fevereiro) em 24 do mesmo mês e ano, pelo que poderia ter solicitado a substituição do objecto do recurso, não o tendo feito, no entender do tribunal.

4.ª)- No que respeita ao acto de 11 de Fevereiro (ou ao que o recorrente identifica como de 4 de Fevereiro) não assiste razão ao recorrente quando afirma que o acto em causa é meramente confirmativo do acto anterior (o que havia sido objecto de recurso contencioso). Na verdade, o acto de 11 de Fevereiro, apesar de manter o acto que foi objecto de recurso contencioso (“mantenho o acto de 23/12/98, com os fundamentos do presente parecer”), altera a sua fundamentação e, nessa medida, revoga, por substituição, o acto recorrido.

5.ª)- Não tendo sido pedida a substituição do objecto do recurso no prazo determinado por lei (o prazo de interposição de recurso contencioso do acto de substituição), nos termos do n.º 2 do artigo 51.º da LPTA, bem andou o Meritíssimo Juiz “a quo”, ao julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 131-132, no qual, em síntese, defendeu: não proceder a nulidade decorrente da contestação do recurso contencioso não ser assinado pelo autor do acto recorrido; proceder a nulidade decorrente de não ter sido tomada posição sobre o requerimento de substituição do objecto do recurso apresentado pelo recorrente; não ocorrer erro de julgamento na decisão de que o despacho de 4/2/99 não era confirmativo do de 23/12/98 e que revogou, por substituição, este último.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2.FUNDAMENTAÇÃO
1. 2. 1.OS FACTOS:

Os autos fornecem, com interesse para a decisão do presente recurso, os seguintes factos:

1.Requerimento de fls 9 dos autos, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, a requerer licença para legalização da mudança de utilização no piso 2 do prédio sito na Rua... n.º 17, Carnaxide, bem como os documentos que se lhe seguem (fls 10-15) – que se dá por reproduzido, tal como todos os que vierem a ser citados;
2.Requerimento de fls 16, a pedir a emissão do alvará, em face da formação de deferimento tácito desse pedido;
3.Informação de fls 20-25, na qual foi praticado o despacho de 23/12/98 – acto impugnado – a revogar o deferimento tácito referenciado no número anterior;
4.Informação de fls 52-57 e parecer sobre ela emitido, sobre o qual foi praticado o despacho de 4/2/99, a manter o despacho de 23/12/98, com a fundamentação constante desta informação;
5.Promoção de fls 92 v.º- 93, na qual era defendida a extinção da instância, por impossibilidade da lide, decorrente da revogação do acto impugnado;
6.Resposta do recorrente a essa promoção, de fls 92, na qual defende não ter havido revogação e pede, por mera cautela, para o caso de assim não ser entendido, a substituição do objecto do recurso, ao abrigo do disposto no artigo 51.º, n.º 2 da LPTA, que passaria a ser o despacho de 4/2/99 (fls 97);
7.Despacho de fls 98 – despacho jurisdicionalmente recorrido – que é do seguinte teor:

“A... veio, pela presente via, recorrer do despacho do Presidente da Câmara de Oeiras que revogou o acto tácito de deferimento da alteração ao uso fixado na licença de utilização.

O acto recorrido data de 23/2/90.

Mais tarde, a 4/2/99, foi proferido um segundo despacho com o mesmo conteúdo decisório, mas com outros fundamentos constantes no parecer.

Desta forma, o segundo despacho revogou o primeiro, sendo este objecto do presente recurso.

O recorrente, não obstante ter sido notificado a 24/2/99, não usou da faculdade enunciada no artigo 51.º, n.º 2 da LPTA.

Consequentemente, o presente recurso perdeu o seu objecto.

Pelo exposto, ao abrigo do disposto no artigo 287.º, alínea e) do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º da LPTA, julgo extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide.

Custas a cargo da recorrente (artigo 447.º, n.º 1 do CPC).”

8.Requerimento de fls 100, a pedir o desentranhamento da contestação do recorrido;
9.Despacho judicial de fls 104, a indeferir o requerimento de fls 100;
10.Requerimento de fls 102-103, a arguir várias nulidades;
11.Despacho de fls 104 v.º - 105 (dactilografado a fls 106), a indeferir a arguição dessas nulidades;
12.Despacho judicial de fls 107, a indeferir novamente a nulidade arguida a fls 100.

22. O DIREITO:

São três as questões a resolver no presente recurso jurisdicional, que foram devidamente enunciadas no referenciado parecer do Exm.º Magistrado do Ministério Público.

Atenta a sua natureza, impõe-se começar por conhecer da nulidade imputada à falta de assinatura da contestação pelo autor do acto recorrido, depois pelo erro de julgamento quanto à natureza confirmativa do despacho de 4/2/99 e, finalmente, da nulidade decorrente da não apreciação do requerimento do recorrente para substituição do objecto do recurso. E isto, porque a substituição só seria possível se o acto de 4/2/99 fosse revogatório, o que não sucedia se fosse confirmativo, e só subsidiariamente, para o caso de não proceder essa confirmatividade, a substituição foi requerida.

Começando, então, pelo conhecimento da nulidade decorrente da consideração, na decisão recorrida, de factos constantes da contestação do recorrido, por ela não ter sido assinada pelo autor do acto recorrido, bem como de documentos juntos com ela, consideramos que se não verifica.

Na verdade, de acordo com as disposições conjugadas dos artigos 51.º, n.º 1, alínea c) do ETAF e 24.º, alínea a) da LPTA, os recursos praticados por órgãos da Administração Local regem-se pelas regras do Código Administrativo. E, segundo estas, a contestação (designação correcta para a peça processual de resposta aos recursos interpostos dos actos previstos na alínea a) do artigo 24.º da LPTA, como bem salienta o recorrido – cfr. artigos 839.º, § 2.º e 840.º) deve ser assinado por advogado (cfr. artigos 5.º e 26.º, n.º 2 da LPTA e 842.º do CA), só se aplicando a regra do n.º 2 do artigo 26.º da LPTA aos recursos regulados pela alínea b) do referido preceito legal, porquanto só neles existe resposta e não contestação (artigo 43.º da LPTA).

Improcedem, assim, as conclusões 1.ª e 2.ª das alegações de recurso.

O erro de julgamento decorrente da decisão recorrida ter considerado o despacho de revogatório do acto impugnado e não um acto dele meramente confirmativo, também se não verifica.

Na verdade, o despacho de 23/12/98 revogou expressamente o deferimento tácito formado relativamente ao requerimento do recorrente de 16/10/98, a pedir a alteração ao uso fixado na licença de utilização, ao nível do 2.º piso, de um prédio do recorrente – de estacionamento automóvel para exercício de actividade comercial – e indeferiu, ao mesmo tempo e também de forma expressa, essa pretensão do recorrente. Tendo, além disso, e de modo incorrecto, mandado ouvir o recorrente, para efeitos do disposto no artigo 100.º do CPA – modo incorrecto na medida em que a audiência dos interessados deve ser feita previamente à decisão, situando-se entre o fim da instrução e esta, e é inequívoco que o despacho de 23/12/98 decidiu definitivamente a situação e não sob condição suspensiva.

Os fundamentos desse indeferimento foram os constantes da informação n.º 751/98, constante de fls 20 a 25 dos autos e que, no fundo, eram a violação do alvará emitido e do projecto de construção, o que alegadamente violava o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15/10.

O despacho de 4/2/99, por sua vez, embora dizendo manter o despacho impugnado (de 23/12/98), ou seja, mantendo o indeferimento da pretensão do recorrente, fê-lo com os fundamentos constantes do parecer que concordou com a informação n.º 80/99, constante de fls 52-57 dos autos, que se pronunciou sobre a “resposta do recorrente, ao abrigo do artigo 100.º do CPA”, em que rebatia os argumentos invocados na informação em que se baseou o despacho de 23/12/98.

Esses fundamentos, resultantes da reapreaciação da situação feita nos moldes expostos, são substancialmente diferentes dos utilizados no acto recorrido, consistindo, em síntese, no facto da alteração pretendida ir implicar a violação dos limites da taxa de ocupação fixados pelos instrumentos de planificação territorial válidos para a zona, uma sobrecarga nas infraestruturas viárias e de estacionamento da zona e a alteração do título constitutivo da propriedade horizontal, para o que, entre outras exigências legais, era exigido o consentimento expresso de todos os condóminos.

Ora, sendo diferente a fundamentação utilizada, não há relação de confirmatividade entre os dois actos, pois que, conforme jurisprudência uniforme deste STA, essa relação só existe quando ambos tenham por pressupostos a mesma situação fática, o mesmo regime jurídico e em ambos seja utilizada a mesma fundamentação (cfr., por todos, neste sentido, os acórdãos de 27/11/2002, 18/12/2002 e 6/2/2003, proferidos nos recursos n.ºs 708/02, 48 366 e 818/02, respectivamente).

Em face do exposto, o despacho de 4/2/99, não obstante ter mantido o indeferimento da pretensão do recorrente operado pelo despacho de 23/12/98, fê-lo com base em diferentes fundamentos, pelo que o revogou por substituição.

Bem andou, pois, o Mm.º Juíz recorrido ao assim decidir, pelo que improcedem também as conclusões 4.ª a 11.ª das alegações de recurso.

Na conclusão 3.ª, o recorrente argui a nulidade da decisão recorrida, por considerar que a mesma se não pronunciou sobre uma questão que tinha que conhecer, que era a da substituição do objecto do recurso, que passaria a ser o despacho de 4/2/99.

Resulta dos autos que o recorrente apresentou, a fls 97, um requerimento em que, após defender que o despacho de 4/2/99 não era revogatório do de 23/12/98, pediu, por mera cautela, que, para o caso de assim não ser decidido, fosse operada essa substituição, passando o despacho de 4/2/99 a ser o impugnado, com os mesmos fundamento, o que é certo é que não foi tomada qualquer posição sobre essa questão, como se impunha.

Na decisão recorrida é dito que o recorrente, apesar de notificado do despacho de 4/2/99, não usou da faculdade enunciada no artigo 51.º, n.º 2 da LPTA.

Assim sendo, afigura-se-nos que a questão da substituição do objecto do recurso não foi olvidada, tendo, todavia, sido julgada erradamente. Com efeito, foi dito que não havia sido solicitada, quando efectivamente o fora.

Está-se, assim, em nosso entender, não perante uma nulidade de omissão de pronúncia, mas perante um erro de julgamento. Erro esse que se verifica (decisão com base em errado pressuposto) e que a errada qualificação jurídica dele feita pelo recorrente, não impede este tribunal de o conhecer (cfr., neste sentido, os acórdãos deste STA de 13/2/02 e de 9/4/03, proferidos nos recursos n.ºs 47 203 e 126/03, respectivamente).

Apreciando a questão, temos que o recorrente foi notificado do despacho de 4/2/99 em 24/2/99 (vd alegações do recorrente – fls 83 dos autos) e que o referido requerimento de fls 97 foi apresentado em 12/9/2001.

Ora, de acordo, com o estabelecido no n.º 2 do artigo 51.º da LPTA, “Revogado, por substituição, o acto recorrido, pode o recorrente pedir a substituição do objecto do recurso quando pretenda impugnar o novo acto com os mesmos fundamentos, desde que o requeira antes da extinção do recurso, por decisão transitada em julgado”.

É, porém, entendimento doutrinal e jurisprudencial uniforme que, para além da verificação do requisito de não ter transitado em julgado o despacho de extinção da instância, a substituição também apenas pode ser requerida no decurso do prazo para a impugnação autónoma do novo acto (cfr., por todos, o Juiz Conselheiro Santos Botelho, in Contencioso Administrativo, 4.ª edição, pág. 461 e os acórdãos deste STA de 11/7/91 (AP-DR de 15/7/93), 19/10/93 (AP-DR de 15/10/96), 23/11/95 (AP-DR de 30/4/98), 23/4/97, recurso n.º 30387 e de 11/4/2000, recurso n.º 45721).

Atendendo às datas referenciadas e que os vícios assacados ao acto impugnado eram geradoras de meras anulabilidades, já há muito tinha decorrido o prazo para a impugnação do novo acto (cfr. artigo 28.º da LPTA), pelo que não podia ser deferida a requerida substituição do objecto do recurso.

E, em consequência, tinha que ser declarada extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide.

3DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando, embora em parte por razões diversas, a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 29 de Abril de 2003.

António Madureira – Relator – Rosendo José – Políbio Henriques