II2 - O DIREITO
As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, são:
- -aferir da nulidade da decisão recorrida, por omissão de pronúncia e por falta de fundamentação e do erro decisório, porque o despacho datado de 28-06-2018 e, depois, a decisão recorrida, não verificaram e não explicitaram os requisitos exigidos para a decisão da causa principal, designadamente o juízo de suficiência, simplicidade e urgência;
- -aferir do erro da sentença recorrida porque não foram apreciados os requisitos exigidos para o deferimento da tutela cautelar;
- -aferir do erro decisório por não ter sido dada às partes o direito à produção de prova;
- -aferir da nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia, por contradição, por falta de fundamentação, assim como, por erro de julgamento, porque a A. na PI da acção principal pede a declaração de nulidade de um único acto, que não identifica concretamente e na causa de pedir refere dois actos, sendo que na sentença recorrida refere-se a existência de dois actos, não se declara a nulidade de nenhum e julga-se pela anulação de um acto que não se identifica qual é, para além de não se decidir pela confirmatividade do acto do membro do Governo, que decidiu em segundo grau e omitir-se a devida pronúncia sobre a caducidade do direito de acção, ficando-se sem compreender qual o acto que se anula e qual é que se mantém na ordem jurídica;
- -aferir da nulidade decisória por ambiguidade, obscuridade e ininteligibilidade e do erro decisório, por a factualidade dada por provada na decisão recorrida não permitir concluir pela existência de uma situação de parcialidade, de desproporcionalidade, de “mão pesada” ou de “raiva contida”, os epítetos utilizados para fundamentar o julgamento feito, ou a existência de prova sonora, ou a existência de ameaças a declarantes e testemunhas no procedimento, ou de uma situação de “irritação da instrutora”, factos que fundam em sede de Direito o julgamento decisório e que não constam do julgamento de facto;
- -aferir do erro decisório por as circunstâncias atenuantes deverem ser ponderadas pela entidade patronal, mas não constituírem uma vinculação.
Vem o Recorrente invocar a nulidade da decisão recorrida, por omissão de pronúncia e por falta de fundamentação e o erro da sentença recorrida, porque o despacho datado de 28-06-2018 e, depois, a decisão recorrida, não verificaram e não explicitaram os requisitos exigidos para a decisão da causa principal, designadamente o juízo de suficiência, simplicidade e urgência.
Conforme resulta claro dos termos do requerimento de recurso, o mesmo vem interposto da sentença proferida nos autos e não do despacho datado de 28-06-2018.
Ora, nos presentes autos foi prolatado em 30-05-2018 um despacho através do qual o juiz titular de 1.ª instância indica pretender antecipar o conhecimento do mérito da acção principal, nos termos do art.º 121.º do CPTA. Nesse despacho indica-se as razões para essa decisão e determina-se a notificação às partes para se pronunciarem sobre a questão.
Nessa sequência, o MJ vem apresentar requerimento alegando concordar com tal antecipação.
Por despacho de 28-06-2018 foi decidido proceder a tal antecipação.
Por conseguinte, na sentença recorrida conheceu-se do mérito da causa principal, referindo-se de forma clara e expressa essa circunstância, assim como, que a referida antecipação prejudicava o conhecimento da lide cautelar.
Ou seja, a decisão de antecipar o conhecimento do mérito da acção principal não foi tomada pela sentença recorrida, mas pelo anterior despacho de 28-06-2018, que não é alvo de recurso.
Logo, porque a sentença recorrida não julgou por aquela antecipação, que já ficara julgada no despacho anterior, a mesma não tinha que fazer mais pronúncias sobre a matéria.
Em suma, a sentença recorrida não padece de nenhuma nulidade, por omissão de pronúncia e por falta de fundamentação, nem de nenhum erro decisório, ao não ter explicitado os requisitos exigidos para a decisão da causa principal, pois essa decisão já havia sido alvo de um despacho anterior, datado de 28-06-2018, relativamente ao qual Recorrente não apresentou recurso.
Se o Recorrente discordava dos fundamentos indicados no despacho datado de 28-06-2018, que justificaram a antecipação do conhecimento do mérito da causa principal, haveria de ter recorrido desse despacho, ao invés de apenas o fazer relativamente à decisão recorrida.
Não obstante, assinale-se, que o próprio Recorrente, por requerimento que apresentou em 07-06-2018, concordou com a antecipação proposta pelo Tribunal, sendo as presentes alegações um contra-senso face à sua anterior posição processual.
Em suma, claudica manifestamente esta alegação
Logicamente, também claudica, de forma manifesta, o erro que é imputado à decisão recorrida por não terem sido apreciados os requisitos exigidos para o deferimento da tutela cautelar.
A decisão recorrida antecipou o conhecimento do mérito da acção principal e, por isso, julgou prejudicado, e bem, o conhecimento dos requisitos para o pedido cautelar, pois esse pedido deixou de ser conhecido, porque prejudicado face ao conhecimento da lide principal.
Vem o Recorrente invocar um erro decisório, por ter sido coarctado o direito à produção de prova.
Na sentença sob recurso nada se determina quanto à dispensa de uma fase de instrução. Essa decisão é tomada num despacho prévio à sentença recorrida, que não foi alvo de recurso.
Portanto, também esta alegação, de forma manifesta, tem de improceder.
Sem embargo, porque o Recorrente não impugnou o julgamento de facto, nem indicou a existência de concretos factos que tivessem sido alegados pelas partes e que permanecessem controvertidos, a indicada alegação de recurso seria sempre improcedente, por a produção de prova só dever ser efectivada se existirem factos controvertidos.
Vem o Recorrente invocar a nulidade decisória por omissão de pronúncia, por contradição, por falta de fundamentação, assim como, por erro de julgamento, porque a A. na PI da acção principal pede a declaração de nulidade de um único acto, que não identifica concretamente e na causa de pedir refere dois actos, sendo que na sentença recorrida refere-se a existência de dois actos, não se declara a nulidade de nenhum e julga-se pela anulação de um acto que não se identifica qual é, para além de não se decidir pela confirmatividade do acto do membro do Governo, que decidiu em segundo grau e omitir-se a devida pronúncia sobre a caducidade do direito de acção, ficando-se sem compreender qual o acto que se anula e qual é que se mantém na ordem jurídica.
É jurisprudência pacífica que só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. b), do CPC, quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, que são todas as que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cf. art.º 608.º, nº 2, do CPC). Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, e ainda, os argumentos, as razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Mas só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão. Também nos termos da al. c) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC, para ocorrer a nulidade da sentença por oposição entre os fundamentos e decisão, terá de se verificar uma situação grave, patente, que implique uma incongruência absoluta.
Na PI da acção principal o Sindicato Independente do Corpo da Guarda Prisional (SICGP) indicou nos art.ºs. 1.º e 2.º que “constitui objeto da presente acção, a declaração de nulidade da decisão final ou anulação por desvalor jurídico da anulabilidades identificadas, proferida, pelo Senhor Diretor Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, em data que se desconhece e confirmada pela Sra. Ministra da Justiça por delegação de competências (…) por despacho subscrito pela Sra. Secretária de Estado Adjunta e da Justiça de 11/09/2017 (…) através da qual foi determinada a aplicação da punição funções período de 30 dias”, “assim como a condenação do R. à produção de decisão final que pugne pela declaração de nulidade e/ou anule a decisão disciplinar”.
A final, a A. e Recorrida pede para que a presente acção seja “julgada procedente, por provada e, em consequência declarada nula a decisão impugnada” e para o R. ser condenado a “proferir decisão de arquivamento do processo disciplinar”.
Apreciada causa de pedir exposta na PI, compreende-se, que a A. entende e configura o despacho do Director-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (DGRSP), de 15-05-2017, que aplicou a A…. a sanção disciplinar de suspensão de funções em 30 dias, despacho mantido em sede de recurso hierárquico pela Secretária de Estado Adjunta e da Justiça (SEAJ), de 11-09-2017, como sendo a “decisão impugnada”, que se pretende ver sindicada na sua legalidade pelo Tribunal.
Na contestação, o MJ invocou a excepção de falta de personalidade judiciária de Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, a entidade contra quem tinha sido interposta a acção, a excepção de confirmatividade do acto impugnado e a excepção de caducidade do direito de acção. Mais apresentou uma defesa por impugnação.
Na decisão recorrida refere-se, de forma expressa, conhecer-se do pedido de declaração de nulidade ou de anulação da decisão punitiva final proferida em 15-05-2017, pelo DGRSP, mantida após recurso hierárquico pelo despacho de 11-09-2017, do SEAJ.
Naquela mesma decisão, em sede de saneamento, julga-se corrigida oficiosamente a errada demanda da Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, considerando-se esta feita contra o MJ. Mais se julga improcedentes as excepções de confirmatividade do acto impugnado e de caducidade do direito de acção.
Para julgar improcedente a excepção de confirmatividade do acto impugnado, a decisão recorrida refere a não coincidência de sujeitos, por um dos actos ter sido praticado pelo DRRSP e outro pela SEAJ.
Para julgar improcedente a excepção de caducidade do direito de acção, a decisão recorrida aduz que se argúem vícios conducentes à nulidade, pelo que a acção não estava sujeita a prazo no que respeita a tais invocações. Mais se diz, que tendo o despacho punitivo da SEAJ sido notificado à A. em 22-09-2017 e a acção dado entrada em 12-12-2017, também estava cumprido o prazo de 3 meses indicado no art.º 58.º, n.º 1, al. b), do CPTA.
Depois, no determinativo final julga-se “a presente acção procedente, porque provada e, em consequência, anula-se a decisão impugnada, melhor identificada nos nºs 10, 11, 12 e 15 do probatório, por vício de violação de lei, anulando-se a mesma, com todas as legais consequências”.
Os n.ºs. 10 e 11 dos factos provados referem a existência e teor do Relatório final do processo disciplinar, o n.º 12 dos factos provados refere-se à decisão punitiva proferida em 15-05-2017 pelo DGRSP e o n.º 15 refere-se ao despacho punitivo da SEAJ.
Neste enquadramento, não se considera existir nenhuma nulidade decisória por omissão de pronúncia, por contradição, ou por falta de fundamentação quando na decisão recorrida se indica o objecto da acção como sendo o acto de 15-05-2017, do DGRSP, que foi mantido pelo despacho do SEAJ, de 11-09-2017, e quando se aprecia quer da nulidade quer da anulabilidade daqueles actos. Da mesma forma, a decisão recorrida não foi totalmente omissa ou contraditória quando apreciou as excepções de confirmatividade do acto do SEAJ e de caducidade do direito de acção.
Igualmente, sem embargo da menor perfeição do dispositivo, porque nele não figura de forma clara e expressa a decisão administrativa que se anula, através do mesmo é possível compreender que se pretende anular a decisão punitiva, a mesma que se identifica nos fundamentos de Direito como sendo o despacho do de 15-05-2017, do DGRSP, que foi mantido pelo despacho de 11-09-2017, do SEAJ. Portanto, não obstante a remissão para os n.ºs 10, 11 e 15 do probatória ser espúria, daí não deriva a nulidade decisória, por total contradição ou ininteligibilidade do sentido decisório.
Em suma, não há nenhuma incongruência grave na decisão quanto a esses aspectos, compreendendo-se minimamente o raciocínio decisório.
Ou seja, nesta parte a decisão recorrida não padece de nenhuma nulidade, podendo, apenas, padecer de um erro de julgamento.
Vejamos, então, do alegado erro de julgamento por a decisão recorrida ter referido a existência de dois actos e apenas se pronunciar pela anulação de um deles, que não identifica expressamente e por ter julgado não verificadas as excepções de confirmatividade do acto impugnado e de caducidade do direito de acção invocadas pelo R. e ora Recorrente.
A reforma de 2004 pôs fim a um contencioso administrativo “actocentrico” (usando a expressão de V….), que girava à volta do acto administrativo impugnável. Para efeitos da tutela judicial do particular apenas importa identificar os actos lesivos, os actos que produziram efeitos lesivos na correspondente esfera jurídica e contra os quais se quer reagir – cf. art.º 51.º do CPTA.
Por seu turno, o contencioso administrativo também evoluiu para um contencioso que visa aferir da legalidade do agir administrativo, deixando de rodar em volta das específicas ilegalidades ou dos concretos vícios que fossem imputados aos actos administrativos impugnados.
Como se disse, da PI decorre que a A. quer reagir contra a conduta da Administração que determinou a sua punição. A A. pretende sindicar essa conduta na sua legalidade, invocando como desvalores a nulidade e a anulabilidade. Atendendo à causa de pedir tal como vem exposta na PI também se compreende que a A. indica como sendo o acto impugnado, aquele que quer sindicar, o despacho do DGRSP, de 15-05-2017. As referências ao despacho da SEAJ, de 11-09-2017, são feitas porque o SEAJ apreciando aquele primeiro despacho em sede de recurso hierárquico, o manteve.
Nesta conformidade, como acima já se aduziu, a decisão recorrida não errou quando em sede de apreciação das excepções aduzidas apreciou da legalidade da conduta da Administração no seu todo, pelos diversos vícios que se invocava e considerando quer o desvalor da nulidade, quer o da anulabilidade.
Refira-se, ainda, que contrariamente ao que resulta das alegações do Recorrente, a A., na PI, pugna pela ilegalidade do despacho do DGRSP, de 15-05-2017, por vícios que conduzem quer à declaração de nulidade quer à anulação daquele acto.
No que concerne à falha do dispositivo por a sentença recorrida não indicar de forma clara e expressa o acto que anula, ocorre efectivamente. Mas tal falha não corresponde a uma nulidade decisória, pois compreende-se a partir da fundamentação de Direito da sentença que se quis anular o despacho do DGRSP, de 15-05-2017. Ou seja, haverá, apenas, um erro de julgamento quando se remeteu a identificação do acto impugnado por remissão para os n.ºs 10, 11 e 15 da matéria fáctica.
Em suma, a decisão recorrida errou quando no dispositivo pretendeu identificar o despacho do DGRSP, de 15-05-2017, remetendo para os n.ºs 10, 11 e 15 da matéria fáctica, que não se referem a tal despacho.
Quanto ao julgamento relativo à improcedência da excepção de confirmatividade do despacho da SEAJ, de 11-09-2017, face ao despacho do DGRSP, de 15-05-2017, não acompanhamos os fundamentos decisórios, mas confirmamos o sentido decisório, quando se julgou não verificada a referida excepção.
O CPTA, na revisão de 2015, introduziu no art.º 53.º, n.º 1, uma definição de acto confirmativo, noção que até ai estava apenas tratada doutrinal e jurisprudencialmente. Assim, nos termos do citado preceito “não são impugnáveis os atos confirmativos entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”.
Prende-se esta noção com a de acto administrativo, agora claramente assumida pelo legislador do CPA e do CPTA como tendo de ser estatuição com carácter autoritário, proferida por um órgão da Administração no uso dos seu poderes próprios, que define inovatoriamente uma dada situação jurídica, produzindo efeitos jurídicos externos.
Na definição do art.º 148.º do CPA, actos administrativos são “decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
Assim, para o legislador do CPA e CPTA actuais, qualquer decisão que se limite a manter um anterior acto administrativo sem alterar em nada a situação jurídica precedente, não tem conteúdo inovatório, logo, não é sequer um (novo) acto administrativo, pois falta-lhe o conteúdo decisório e a eficácia externa.
Por conseguinte, o legislador do art.º 53.º, n.º 1, do CPTA, considerou que o acto confirmativo, porque não inova na ordem jurídica, porque não produz efeitos externos - não sendo também nessa mesma medida um “verdadeiro” acto administrativo - teria também (e por norma) de ser inimpugnável.
A definição de acto confirmativo sempre interessou, sobretudo, para efeitos do contencioso administrativo e, nesse mesmo âmbito, foi alvo de um extenso tratamento dogmático, quer doutrinal, quer jurisprudencial. Assim, anteriormente à reforma do 2004, do contencioso administrativo, a doutrina e a jurisprudência exigiam para a confirmatividade do acto uma tríplice identidade: de sujeitos, de objecto e de decisão. Foi este o raciocínio e a dogmática seguida na decisão recorrida, que entendeu que, no caso, não se verificava a requerida identidade de sujeitos.
Porém, como se disse, a definição de acto confirmativo foi inovatoriamente estabelecida no art.º 53.º, n.º 1, do CPTA, ali se entendendo, para efeitos do contencioso administrativo, que a identidade de objecto e de decisão entre o acto confirmado e o acto confirmativo bastam para a ocorrência de tal confirmatividade, que é também uma condição de inimpugnabilidade do acto confirmativo. Ou seja, nos termos do citado preceito um acto que se limita a manter um acto anterior sem alterar em nada a anterior definição jurídica do particular, não tem conteúdo inovatório e decisório e, por isso, não é impugnável – cf. também o art.º 51.º, n.º 1, do CPTA.
O despacho da SEAJ, de 11-09-2017, é um acto administrativo secundário, que conhecendo em recurso do despacho do DGRSP, de 15-05-2017 – que é um acto primário – manteve-o nos seus precisos termos.
Portanto, o despacho da SEAJ, de 11-09-2017, é um acto confirmativo e inimpugnável porque se limitou reiterar, com os mesmos fundamentos, a decisão contida no despacho do DGRSP, de 15-05-2017.
Sem embargo, como acima indicamos, na PI a A. e Recorrida impugnou o despacho do DGRSP, de 15-05-2017, e não o despacho da SEAJ, de 11-09-2017.
Logo, falecem as alegações do R. e ora Recorrente quando aduz a excepção de inimpugnabilidade do despacho da SEAJ, de 11-09-2017, por ser meramente confirmativo do despacho do DGRSP, de 15-05-2017, pois não foi aquele despacho o impugnado nesta acção pela A., mas, foi sim, o despacho do DGRSP, de 15-05-2017, entendido como um despacho que foi mantido pelo despacho da SEAJ, de 11-09-2017.
Consequentemente, falece a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, por a A. ter indicado tal acto como sendo o despacho do DGRSP, de 15-05-2017, e não o despacho da SEAJ, de 11-09-2017.
Vem o Recorrente invocar, também, um erro de julgamento quando se julgou não verificada a excepção de caducidade do direito de acção.
A decisão recorrida entendeu que a presente acção estaria em prazo para nela se arguirem invalidades reconduzíveis à mera anulabilidade. Nessa sequência, anulou-se o acto impugnado.
É contra este julgamento que se insurge o Recorrente.
Na verdade, para vícios que implicassem a nulidade, a presente acção poderia ser interposta sem prazo.
Logo, só no referente aos vícios reconduzíveis à anulabilidade importava aferir do cumprimento do prazo de 3 meses, indicado nos art.ºs. 58.º, n.º 1, al. b) e 69.º, n.º 2, do CPTA.
Na decisão recorrida entendeu-se que tal prazo não tinha sido preterido porque despacho punitivo da SEAJ tinha sido notificado à A. em 22-09-2017 e a acção dado entrada em 12-12-2017.
Como vimos, o acto impugnado – e impugnável – é o despacho do DGRSP, de 15-05-2017.
Conforme facto provado em 13, tal despacho foi notificado pessoalmente à A. em 13-06-2017. Conforme facto 14, em 05-07-2017 a A. apresentou recurso hierárquico. A notificação da decisão da SEAJ à A. ocorreu em 22-09-2017 – cf. facto 15. A presente acção deu entrada em 12-12-2017.
Determina o art.º 59.º, n.º 4, do CPTA que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
Nos termos dos art.ºs 195.º, n.º 2 e 198.º do CPA, o prazo para a decisão do recurso hierárquico é de 30 dias, contado a data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, o que deve ocorrer no prazo de 15 dias a contar da recepção do requerimento de interposição de recurso.
É também jurisprudência pacífica do STA, que salvo no caso de a remessa do processo ocorrer em prazo inferir a 15 dias, sendo o interessado notificado desse facto, o prazo que releva para efeitos da contagem do prazo de suspensão são aqueles 15 dias (úteis), aos quais se soma o prazo de 30 dias (úteis) para a decisão de recurso (cf., entre muitos, os Acs. do STA n.º 01268/16, de 23-02-2017; n.º 928/16, de 22-09-2016, n.º 1954/13, de 19-06-2014 ou n.º 848/06, de 27-02-2008).
Portanto, no caso em apreço, verifica-se, que entre a data da notificação à A. e Recorrida do despacho do DGRSP, de 15-05-2017, e a apresentação do recurso hierárquico, contam-se 21 dias seguidos, suspendendo-se a partir daqui a contagem dos prazos por 45 dias úteis (30+15), voltando-se a contar o prazo de 90 dias seguidos (resultantes da conversão do prazo de 3 meses para dias, cf., entre outros, o Ac. do STA n.º 703/07, de 08-11-2007) a partir de 07-09-2017. Termina o prazo de 90 dias em 15-11-2017 – cf. art.ºs 58.º n.º 1, al. b), 59.º, n.º 2, do CPTA e 279.º, al. b), do CC.
Ora, a A. e Recorrida apenas apresentou a presente acção em 12-12-2017, logo, já fora do prazo legalmente estabelecido nos art.ºs. 58.º, n.º 1, al. b) e 69.º, n.º 2, do CPTA.
Em suma, procede inteiramente esta alegação de recurso, devendo revogar-se a decisão recorrida na parte em que julgou não verificada a excepção de caducidade do direito de acção.
Na verdade, o direito de acção da A., para impugnar o despacho do DGRSP, de 15-05-2017, por vícios reconduzíveis à anulabilidade desse despacho estava já caducado à data da apresentação da PI desta acção. Procede, pois, a excepção de caducidade do direito de acção relativamente a invalidades que impliquem a anulabilidade do acto impugnado.
Na decisão recorrida determinou-se a anulação do despacho do DGRSP, de 15-05-2017, por padecer de vício de violação de lei, por o mesmo padecer de erro nos pressupostos de facto e de direito e por violação do princípio da igualdade. Ou seja, resulta dessa decisão que não se julgaram verificadas quaisquer ilegalidades que implicassem a nulidade do acto impugnado. A A e Recorrida não recorreu da decisão proferida, na parte em que se verificou um decaimento da sua pretensão. Ocorre, assim, caso julgado na parte relativa ao julgamento feito pela decisão recorrida e que se relaciona com os invocados vícios que levariam à nulidade do despacho do DGRSP, de 15-05-2017.
Em conclusão, a decisão recorrida não se pode manter e tem de ser revogada, pois o direito de acção da A. já estava caducado para efeitos do julgamento das invalidades que foram consideradas verificadas.
Não tendo sido julgada verificada nenhuma outra invalidade que se reconduza à nulidade do acto impugnado, nada mais subsiste que interesse analisar. Logo, a procedência do recurso nesta parte prejudica o conhecimento das demais alegações.
Há, pois, que dar procedência ao recurso e revogar a decisão recorrida quando julgou pela não verificação da excepção de caducidade do direito de acção relativamente a invalidades que impliquem a anulabilidade do acto impugnado. Em consequência, há que revogar a decisão recorrida quando anulou o despacho do DGRSP, de 15-05-2017, por padecer de vício de violação de lei.
