01517/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Vigorando por 6 meses a acumulação de funções por magistrado do MP que é determinada pelo acto suspendendo, mostra-se preenchido o requisito do “periculum in mora”, na vertente do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, porque a recusa da suspensão de eficácia tem como consequência que fique irremediavelmente comprometida a reintegração específica da esfera jurídica do requerente.

II- Considera-se verificado o requisito do “fumus non malus iuris”, previsto na 2ª parte da al.b) do nº1 do art.120º do CPTA, se o requerente alega que o acto suspendendo padece de falta de fundamentação e procedeu a uma incorrecta aplicação do princípio da especialização e não resulta dos elementos já constantes dos autos que estes vícios são manifestamente improcedentes.

III- Num juízo de prognose, é de concluir que as consequências para o interesse público que advêm da concessão da suspensão de eficácia são mais gravosas do que as que resultam para o requerente da sua recusa, por aquela implicar a perturbação da organização dos serviços da comarca em virtude de, na secção cível em causa, não estar colocado outro magistrado do M. P. e por determinar a alteração da situação cerca de 2 meses antes da data prevista.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. A……………….., Procurador da República, a exercer funções na Comarca de Lisboa ……. — 2ª. Secção de Execução de …….., intentou, contra o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), processo cautelar, onde pediu que se decretasse a suspensão de eficácia do Acórdão do Plenário do CSMP de 4/11/2014, tendo, para o efeito, alegado o seguinte:

Em 9/09/2014, pela Ordem de Serviço (OS) n°1/2014, a srª. Procuradora-Geral Adjunta Coordenadora da Comarca de Lisboa ………, ao proceder à distribuição do serviço pelos vários magistrados do MP que aí prestavam funções, atribuiu-lhe a representação do MP na 2ª Secção da Execução de ……… e determinou que, junto da Secção Cível de ……….., a representação do MP fosse assegurada, provisoriamente e em acumulação, pela srª. Procuradora Adjunta, Drª. B……………., colocada no DIAP e que, até Setembro de 2014, estivera colocada naquela secção cível.

O acórdão suspendendo veio determinar que o serviço relativo à Secção Cível da Instância Local de ……… fosse assegurado pelo requerente, em acumulação de funções, com o serviço que tinha a seu cargo na 2ª. Secção de Execução da Instância Central de ……….., motivo por que a srª. Procuradora-Geral Adjunta Coordenadora, pelo despacho n°.2/2014, de 7/11, ordenou que a srª. Drª. B……………. cessasse as funções que vinha desempenhando em acumulação.

O aludido acórdão erra sobre os pressupostos de direito na aplicação do princípio da especialização, quando considera que o requerente é o magistrado que melhor se adequa ao exercício de funções na Secção Cível, uma vez que está colocado na área de jurisdição de execução e não em lugar da área de jurisdição cível e porque não exerce funções em secção cível semelhante desde 1999, enquanto que a contra-interessada esteve afecta, durante mais de um ano, até Setembro de 2014, a essa secção.

E, ao concluir que o requerente detém “vasta e reconhecida experiência na área cível”, o acórdão padece de falta de fundamentação, por omitir qualquer referência que permita extrair essa conclusão.

O acórdão suspendendo viola ainda as regras constitucionais e legais em matéria de hierarquia do MP, constantes dos art°s. 219°, n°. 4, da CRP e 76°, n°s. 1 e 3 e 65°, n°. 1, ambos do EMMP, por substituir o exercício de funções de um Procurador-Adjunto na Instância Local Cível, pelo exercício de funções de um Procurador da República, desconsiderando as regras de substituição legal concretizadas na OS n°. 1/2014 e colocar problemas de subordinação hierárquica.

Mostra-se preenchido o requisito do “periculum in mora”, na modalidade da verificação de um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, atento a que, caducando a acumulação ao fim de seis meses, ainda que a acção principal lhe venha a ser favorável nunca será possível, sem o decretamento da suspensão de eficácia, obter a reintegração da ordem jurídica como se o acto não tivesse sido praticado.

A concessão da providência não provoca qualquer dano para o interesse público, sempre se podendo efectuar a atribuição do serviço na Instância Local Cível de forma semelhante a que foi determinada pela OS n°. 3/2014, de 20/11, para o período entre 17/11/2014 e 16/12/2014, em que o requerente esteve de baixa médica.

O requerido apresentou oposição, onde invocou a excepção da ilegitimidade activa relativamente ao pedido de suspensão de eficácia do Despacho n°. 2/2014 e referiu que era manifesto que o acto suspendendo não enfermava de nenhuma das ilegalidades que lhe era imputada, que não estava demonstrado o requisito do “periculum in mora” em qualquer das suas vertentes e que havia uma enorme desproporção entre o interesse público na execução do acto e o interesse do requerente na sua não execução, não tendo o CSMP uma solução alternativa que não causasse maiores prejuízos para o interesse público. Concluiu que deveria ser absolvido da instância quanto ao pedido de suspensão de eficácia do Despacho n°. 2/2014 e que, quanto ao pedido que tinha por objecto o acórdão de 4/11/2014, deveria indeferir-se a providência cautelar.

A contra-interessada — B…………….. — não ofereceu oposição.

O requerente pronunciou-se sobre a suscitada excepção da ilegitimidade activa, tendo concluído pela sua improcedência, com o fundamento que o Despacho n°. 2/2014 fora emitido em cumprimento e execução do acórdão suspendendo.

Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Consideramos provados os seguintes factos:

a) — O requerente é magistrado do M.P., com a categoria de Procurador da República e encontra-se a exercer funções na Comarca de Lisboa ………. — 2ª. Secção de Execução de ………..;

b) — Pela Ordem de Serviço n°. 1/2014, de 9/09/2014, a Srª. Procuradora-Geral Adjunta Coordenadora procedeu à distribuição de serviço na Comarca de Lisboa ………, nos termos constantes de fls. 19 a 41 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, determinando, além do mais, que o requerente asseguraria a representação do M.P. na 2ª. Secção de Execução de …….. e que a contra-interessada, colocada no DIAP, asseguraria a representação do M.P., provisoriamente e em acumulação, na Secção Cível da Instância Local de ………., onde estivera colocada até Setembro de 2014;

e) — Em 4/11/2014, o Plenário do CSMP deliberou o seguinte:

(...)

II. Fundamentação

7.

Dispõe o art°. 101º, nº. 1, al. h), da Lei n°. 62/2013, de 26/08 (Lei de Organização do Sistema Judiciário), que:

“1- O magistrado do Ministério Público coordenador dirige e coordena a actividade do Ministério Público na comarca, emitindo ordens e instruções, competindo-lhe:

(...)

h) Propor ao Conselho Superior do Ministério Público o exercício de funções de magistrados em mais de uma secção ou serviços da mesma comarca, respeitando o princípio da especialização dos magistrados, ponderadas as necessidades do serviço e o volume processual existente.

(...)”.

Da leitura da norma agora transcrita resulta que a ideia basilar a considerar nas situações de acumulação de funções em mais do que uma secção ou serviço da mesma comarca, por magistrado aí colocado, é a do princípio da especialização, que deverá ser respeitado, efectuando-se ainda uma ponderação quanto às necessidades do serviço, por um lado, e quanto ao volume processual, por outro.

Ora, perante o que aqui ficou dito, não poderemos deixar de concluir, em primeiro lugar, que perante a inexistência de magistrado em exercício de funções na instância local cível de ……. e a incapacidade de resposta para o problema pelo quadro complementar de Lisboa, imperioso se torna determinar que um dos referidos magistrados assegure tal serviço, em regime de acumulação com as funções para as quais foi colocada na instância de …………

Depois, quanto à escolha do magistrado que deverá assumir tais funções quer na perspectiva do respeito pelo princípio da especialização que é o critério legal orientador a seguir nestes casos, quer na perspectiva das necessidades do serviço, entende este Conselho Superior que o Magistrado que melhor se adequa ao exercício das mesmas é o Sr. Procurador da República aí colocado na instância central de Execução, Dr. A……………….

Isto porque além da sua vasta e reconhecida experiência na área cível, o mesmo encontra-se colocado em lugar desta área de jurisdição, contrariamente à outra magistrada indicada, a Drª. B………………., a qual (pese embora tenha exercido funções na área cível) se encontra presentemente colocada no DIAP. A escolha desta última violaria o aludido critério legal, o que só se compreenderia caso não houvesse alternativa viável, o que não sucede.

Finalmente, não obstante ser invocado que na instância central de execução pendem cerca de 60.000 execuções, número não desprezível de processos, o certo é que a intervenção do M.P. nos mesmos é, por regra, limitada, circunstância que permitirá ao Sr. Procurador da República aí colocado, ainda que com um esforço suplementar da sua parte, corresponder à presente necessidade de acumulação de funções.

III. Deliberação

Face ao exposto e por força do disposto no art°. 101º, n°. 1, al. h), da Lei n°. 62/2013, de 26/08, acordam em Plenário do Conselho Superior do Ministério Público em determinar que o serviço relativo à secção cível da instância local de ………. seja assegurado, em acumulação de funções com o serviço da 2ª. Secção de Execução da instância central de ………, onde foi colocado, pelo Sr. Procurador da República, Dr. A………………”;

d) — Em 7/11/2014, a Srª. Procuradora-Geral Adjunta Coordenadora da Comarca de Lisboa ………., pelo Despacho n°. 2/2014, determinou que, em conformidade com o acórdão referido na alínea anterior, a contra-interessada cessava as funções que vinha desempenhando na Secção Cível da Instância Local de ………;

e) — A Srª. Procuradora-Geral Adjunta Coordenadora da Comarca de Lisboa ………, pela OS n°3/2014, determinou que se procedesse à substituição do Sr. Dr. A…………….., ausente do serviço por motivos de saúde por um período previsível de 30 dias, nos termos que constam de fls.68 a 70 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

f- Em 9/01/2015, a Presidente do CSMP emitiu resolução fundamentada, onde referiu o seguinte:

“(...)

3. No presente caso a suspensão da deliberação que distribuiu ao requerente o serviço relativo à Secção Cível da Instância Local de ……… causaria um grave prejuízo para o interesse público, desde logo porque nessa secção cível não está colocado qualquer outro magistrado, pelo que ficaria impossibilitada a instauração e tramitação dos processos dependentes de impulso e promoção do Ministério Público.

4. Essa impossibilidade de instauração e tramitação dos processos, além de ter como consequência imediata a frustração da realização da justiça, enquanto função essencial do Estado, colocaria em grave risco a defesa dos interesses do Estado em todos os processos em que deve ser representado pelo Ministério Público.

(…)”

3.1. A excepção da ilegitimidade activa foi suscitada com referência apenas ao Despacho n°. 2/2014, invocando-se, como seu fundamento, a falta de interesse do requerente em impugná-lo, por não lhe causar qualquer prejuízo atento a que aquele se limitava a determinar a cessação de funções que a contra-interessada estava a desempenhar na Instância Local de ………

Vejamos se essa excepção se verifica.

O requerimento inicial não deixa dúvidas que o acto suspendendo é o acórdão, de 4/11/2014, do CSMP, sendo este, assim, que constitui o objecto do pedido de suspensão de eficácia.

O facto de, na conclusão desse requerimento, se pedir a suspensão de eficácia, não só do aludido acórdão, mas também “de todos os actos subsequentes praticados em cumprimento daquele”, resulta do entendimento, que é perfilhado pelo requerente, que a suspensão do acórdão tem como consequência necessária a paralisação dos efeitos de todos os actos posteriores que foram praticados para sua execução.

Em rigor, não há uma cumulação de pedidos, pois, do ponto de vista substancial, a pretensão é só uma: a declaração de suspensão de eficácia do mencionado acórdão. O que sucede é que a procedência desta pretensão tem como consequência “ipso jure” a suspensão de eficácia dos actos subsequentes que foram praticados em execução daquele acórdão.

Assim, não existindo uma cumulação real de pedidos, não pode proceder arguida excepção.

3. 2 A concessão das providências cautelares conservatórias, como as suspensões de eficácia de actos administrativos, depende da verificação dos requisitos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris”, previstos na al.b) do n°.1 do art.120° do CPTA, bem como de não causar, ao interesse público ou a terceiros, danos superiores aos que se pretendem evitar (cf n°.2 do art.120° do CPTA).

O “periculum in mora”, na vertente do fundado receio da constituição do facto consumado, ocorre quando se deva concluir que se a providência for indeferida há o risco de se tornar impossível, no caso de a acção principal vir a ser julgada procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.

No caso em apreço, tomando-se em consideração que a acumulação de funções determinada pelo acto suspendendo caducava após o decurso do prazo de 6 meses (cf. art 63°, n°.5, do EMMP), não pode deixar de se concluir que a recusa da suspensão de eficácia teria como consequência a inutilidade da sentença a proferir no processo principal, dado que, quando este vem a ser decidido, já decorreu aquele período, tendo, por isso, ficado irremediavelmente comprometida a reintegração específica da esfera jurídica do requerente por se haver consumado integralmente a lesão que ele pretendia evitar.

Assim, mostra-se verificado o requisito do “periculum in mora” previsto na 1ª. parte da al.b) do citado art.120°, n°1.

Para demonstrar a existência do requisito do “fumus boni iuris”, o requerente imputa ao acto suspendendo os seguintes vícios:

- Erro nos pressupostos de direito, dado que, ocupando um lugar da jurisdição de execução, não se pode considerar que ele está colocado na área de jurisdição cível;

- Violação do art.101°, n°.1, al.h), da Lei n°62/2013, de 26/08, porque se confunde experiência profissional com especialização e uma vez que o requerente não exerce funções em secção cível semelhante desde 1999, enquanto que a contra-interessada esteve afecta, durante mais de 1 ano e até Setembro de 2014, à secção cível em causa;

- Violação das regras constitucionais e legais em matéria de hierarquia do MP, constantes dos arts.219°, n°.4, da CRP e 76°, n°s 1 e 3 e 65°, n° 1, ambos do EMMP, por se traduzir na substituição do exercício de funções de um Procurador-Adjunto por um Procurador da República, quando aqueles e estes se substituem entre si e por ir colocar problemas de subordinação hierárquica aquando do exercício de funções na secção cível da Instância Local;

- Falta de fundamentação, por concluir que ele tem uma “vasta e reconhecida experiência na área cível”, sem fazer qualquer referência a elementos constantes da sua nota biográfica ou do seu “curriculum vitae”.

A 2ª. parte da al.b) do art.120°, n°1, do CPTA, não exige uma convicção da probabilidade da procedência da acção principal, bastando que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão nesta formulada ou a formular.

Assim, como se escreveu no Ac. do STA de 3/04/2008- Proc. n°. 18/08, “basta que, num juízo sumário de probabilidade, seja de admitir que a pretensão formulada ou a formular no processo principal não é inteiramente destituída da capacidade para obter êxito — por um dos vícios imputados ao acto impugnado poder proceder — para que a providência deva ser concedida”.

O art°. 101°, n°. 1, al. h), da Lei n°. 62/2013, dispõe que:

“1- O magistrado do Ministério Público coordenador dirige e coordena a actividade do Ministério Público na comarca, emitindo ordens e instruções, competindo-lhe:

(…)

h) Propor ao Conselho Superior do Ministério Público o exercício de funções de magistrados em mais de uma secção ou serviços da mesma comarca, respeitando o princípio da especialização dos magistrados, ponderadas as necessidades do serviço e volume processual existente”.

Resulta deste preceito que, nas situações de acumulação de funções aí previstas, deve ser respeitado o princípio da especialização e ponderadas as necessidades do serviço e o volume processual existente.

O requerente alega, além do mais, que o acto suspendendo procedeu a uma incorrecta aplicação do princípio da especialização e enferma de vício de forma por falta de fundamentação.

Perante esta alegação — que, quanto ao vício de forma, nem sequer foi objecto de contestação pelo requerido — e a indeterminação do conceito de especialização, relativamente ao qual não são dados critérios absolutamente seguros de concretização, não se pode concluir, em face dos elementos já constantes dos autos, que é manifestamente improcedente ou inviável a sua pretensão anulatória.

Nestes termos, também é de considerar verificado o requisito do “fumus non malus iuris”.

Finalmente, para a ponderação de interesses a que alude o nº. 2 do citado art°. 120°, importa tomar em consideração o peso relativo dos prejuízos concretos que decorrem da recusa ou da concessão da suspensão de eficácia.

O indeferimento dessa providência implicará para o requerente um acréscimo do serviço a seu cargo durante um período limitado de tempo.

Já a concessão da suspensão de eficácia da deliberação tomada pelo CSMP, no uso dos poderes de gestão dos quadros do Ministério Público em que está investido (art°. 15º, n°. 1, do EMMP), não pode deixar de implicar a perturbação da organização dos serviços na comarca, por, na secção cível em causa, não estar colocado outro magistrado do M.P. e por determinar a alteração da situação, de cerca de dois meses antes da data prevista, com adopção de outra solução que, na perspectiva do requerido, será menos adequada.

Assim, num juízo de prognose, entendemos ser de concluir que as consequências para o interesse público da concessão da suspensão de eficácia seriam mais gravosas do que as que resultam, para o requerente, da sua recusa, não se vendo que aquelas possam ser evitadas ou atenuadas pela adopção de outras providências.

4. Pelo exposto acordam em indeferir a requerida suspensão de eficácia.

Custas pelo requerente.

Lisboa, 5 de Março de 2015. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Jorge Artur Madeira dos Santos.