0318/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Nos termos do disposto na norma especial do artº 48°/3 do DL n° 483/76 de 19.6, o acórdão que avalia a aptidão dos estagiários, candidatos a solicitadores, abarcando a prova oral, está expressamente incluído no universo dos actos sujeitos ao imperativo legal de fundamentação. II - Não cumpre o mínimo de densificação exigível, ficando aquém da medida do possível, violando aquele imperativo legal, o conteúdo fundamentador do acórdão, na parte relativa à prova oral, classificada com 8 valores, que se limita a externar a respectiva motivação através da fórmula "dada a ignorância revelada nas respostas".

1.RELATÓRIO A..., identificado nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do Acórdão de 5/4/1997, do 1º Grupo Orientador de Estágio para Solicitadores 95/96, que a considerou “não apta”. Por sentença de 2000.07.07, o Tribunal Administrativo do Circulo, julgando procedentes os vícios de forma por falta de fundamentação e de procedimento, por violação do disposto no art. 15º , nº 2 do CPA (ilegal suplência), concedeu provimento ao recurso e anulou o acto impugnado. A autoridade recorrida interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, sendo que este, por acórdão de 13 de Fevereiro de 2001, concedendo parcial provimento ao recurso jurisdicional, revogou a sentença apenas “na parte em que julgou procedente o vício de procedimento por preterição da formalidade prevista no art. 15º , nº 2 do CPA ”, confirmando-a na parte restante, isto é, quanto à decisão anulatória por falta de fundamentação do acto impugnado. Tendo o aresto transitado em julgado, a Administração, renovando o acto anulado, proferiu novo acórdão considerando a recorrente “não apta”. Deste acto recorreu a interessada de novo para o Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa que, por sentença de 26 de Março de 2003, julgou procedente o recurso contencioso. Inconformada, a entidade demandada recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: o acto, a deliberação do 1º Grupo Orientador de Estágio que considerou NÃO APTA a candidata A..., atribuindo-lhe uma nota global final de 8,05, está suficientemente fundamentado. Logo não houve vício de forma por falta de fundamentação e, por isso, não foi violada qualquer norma de lei, nomeadamente, o artigo 125º do Código de Processo Administrativo, nem o artigo 1º do Decreto-Lei nº 256-A/77 , de 17 de Junho, nem o artigo 48º, nº 3 do Estatuto dos Solicitadores ao tempo vigente – Decreto-Lei 483/76 , de 19 de Junho. Não foram apresentadas contra-alegações. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “A sentença recorrida, julgando procedente o vício de forma por falta de fundamentação relativo ao segmento classificativo da prova oral que fora prestada, anulou o acórdão do 1º Grupo Orientador de Estágio para Solicitadores 1995/1996, datado de 6 de Março de 2001, nos termos do qual a ora recorrente foi considerada “Não Apta”. Alicerçando essa decisão, ponderou-se na sentença que a alusão a “ignorância revelada nas respostas” se apresentava como “expressão vaga e conclusiva” e, como tal, insuficiente para fundamentar e perceber-se o porquê da atribuição da nota de 8 valores à prova oral prestada pela recorrente, não possibilitando a apreciação dos conhecimentos evidenciados quanto às matérias enunciadas nas diversas alíneas do nº 2, do artigo 48º do DL nº 483/86, de 19 de Junho, como se exige no sequente nº 3. Não se crê que o decidido mereça qualquer censura. De facto, muito embora se reconheça alguma dificuldade no explicitar das razões que justifiquem a classificação a atribuir a uma prova oral, atendendo à sua característica de imediação não documentada, o certo é que tal não poderá afastar a exigência de fundamentação bastante por forma a dar a conhecer o itinerário valorativo seguido e, em consequência, permitir ao examinado uma margem razoável de controle. Ora, na situação sob apreciação, a expressão utilizada e concretizada na singeleza da afirmação “ignorância revelada” não satisfaz minimamente as exigências de fundamentação, uma vez que se trata, na verdade, e uma mera conclusão vaga e imprecisa que careceria de premisssas que fossem enunciadas, não podendo estas, como parece defender a entidade recorrente, ser extraídas dessa conclusão. Para além do mais, decorre do estabelecido no nº 3 do artigo 48º do DL 483/86 a exigência acrescida de que o acórdão deve apreciar “expressa e fundamentadamente, os conhecimentos revelados pelo candidato nessas matérias” ( as constantes do nº 2), o que de modo algum foi observado no caso “sub judicio” na parte relativa à nota atribuída à prova oral prestada pela recorrente. Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido, mantendo-se, em consequência, a sentença recorrida.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 2.1OS FACTOS Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: 1. Com data de 5.4.1997 o Grupo Orientador de Estágio para Solicitadores 1995/1996, proferiu o seguinte Acórdão: “ Aos cinco de Abril de mil novecentos e noventa e sete, reuniu o 1º Grupo Orientador de Estágio para 1995/96, composto por: (…) os quais nos termos do art. 48º do Decreto-Lei nº 486/76 de 19 de Junho (Estatuto dos Solicitadores) e 17º a 20º do Regulamento do Estágio para Solicitadores, acordam o seguinte: - A Candidata A..., na Prova Oral efectuada pelo 1º Grupo Orientador de Estágio, revelou conhecimentos teóricos e práticos sobre as matérias e questões postas, tendo-lhe sido atribuída, por unanimidade, a classificação de 8 valores. Atento o disposto no artigo 19º do Regulamento do Estágio para Solicitadores e considerando que, do respectivo processo individual, além do mais, consta ter obtido a nota de 12.48 valores, no Curso de Formação e na prova escrita do Estágio, a nota de 8,10 valores, atribui-se-lhe a classificação final de 8,05 valores, sendo pois a mesma considerada Não Apta, o que foi acordado por unanimidade.” A recorrente interpôs recurso contencioso desse Acórdão, o qual veio a ser anulado por padecer de vício de forma por falta de fundamentação, por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.2.2001, que, nessa parte confirmou a sentença proferida por este Tribunal em 7.7.2000; Com data de 6.3.2001, o 1º Grupo Orientador de Estágios para Solicitadores 1995/96 proferiu o seguinte Acórdão, o qual constitui o acto recorrido: “Aos seis dias do mês de Março do ano dois mil e um, reuniu de novo o 1º Grupo Orientador de Estágio para Solicitadores 1995/1996 a fim de tomar deliberação que renove com fundamentação a anterior resolução de 5-4-1997 existente no acórdão dessa data respeitante às provas de A..., no qual foi considerada candidata NÃO APTA. Efectivamente, a candidata A..., interpôs recurso para o contencioso administrativo da deliberação de 5-4-1997 tomada por este 1º Grupo de Estágio para Solicitadores 1995/1996, que a considerou NÃO APTA, por lhe ter sido atribuída na prova oral, 8 valores, na prova escrita a classificação de 8,10, atribuindo-se-lhe a classificação final de 8,05. Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13-2-2001 – Processo nº 46 944 – 1ª Secção – 2ª Subsecção, foi anulada tal deliberação do 1º Grupo Orientador, por vício de forma, isto é, por falta de fundamentação da deliberação, visto que o artigo nº 8 do Estatuto dos Solicitadores – aprovado pelo Dec-Lei 483/76 de 19 de Junho, ao tempo em vigor, impunha que o acórdão apreciasse expressa e fundamentadamente os conhecimentos teóricos e práticos revelados pelos candidatos nas matérias de Direito Civil e Processual Civil, Direito Comercial, Fiscal e do Trabalho, Direito Penal e Processo Penal, Registos e Notariado, Deontologia Profissional. Ora, em Direito Administrativo, os actos anulados judicialmente por vício de forma, no caso por falta de fundamentação, podem ser renovados, incluindo neste renovado acto de substituição a fundamentação que deveria ter constado do acto anterior. Impõe-se, portanto, que o 1º Grupo Orientador, renove o acto, a deliberação anulada de 5-4-1997 fundamentando-a. Assim, este 1º Grupo Orientador, composto pelos mesmos membros que tomaram a deliberação de 5-4-1997, Dra ..., Conservadora do Registo Predial, que presidiu em substituição do Presidente Juiz Dr. ..., ..., Chefe de Repartição das Finanças e ..., Solicitador; resolve, por unanimidade, manter a deliberação anterior de 5-4-1997 considerando a candidata a inscrição como Solicitadora, como NÃO APTA, pelos seguintes fundamentos: Embora, no curso de formação (que somente habilita os candidatos as provas finais de Estágio, escritas e orais, tenha obtido a nota positiva de 12,48, foi-lhe atribuída nas provas finais de Estágio, por unanimidade, a classificação final de 8,05 valores (na prova escrita 8,10 e na prova oral 8). Efectivamente, as provas escritas foram divididas em 4 Temas, sendo que o Tema I podia abranger matérias de Direito Civil, Processo Civil, Custas Judiciais, Direito do Trabalho e Processo do Trabalho, Direito Penal e Processo Penal; e o Tema II – Registo Comercial e Notariado; e o Tema III – Direito Fiscal; e o Tema IV – Deontologia. Dão-se aqui por reproduzidas as perguntas formuladas nos Temas (nos pontos distribuídos) e as respectivas respostas dadas (as provas escritas) o que tudo fica junto em anexo. Às perguntas das provas escritas dos Temas indicados que aqui se dão por reproduzidas e ficam em anexo, respondeu a candidata a Solicitador da forma que se vê das provas que fez, que aqui se dão por reproduzidas e se juntam em anexo, como factos que deram lugar aos juízos de valor feitos pelo júri. Ao Tema I o que escreveu é tão diminuto que tem a classificação de Mau, e só lhe foi dada a nota de 4,5 valores não se pode fundamentar mais um facto negativo, isto é, não respondeu de forma a mostrar conhecimentos que atingissem uma nota positiva, muito longe disso. Ao Tema II, também não respondeu de forma a que atingisse uma nota positiva, pois o juízo de valor do júri foi expresso na atribuição de uma nota de 9 valores, pois também se vê nas provas que fez que estas não podiam atingir uma nota positiva. A uma pergunta, a 6ª, nem nada respondeu. Mais um facto negativo, não respondeu capazmente, num mínimo admissível. Ao Tema III, dividido em três partes, tendo a parte I duas alíneas, a) e b), a parte II, três alíneas, a), b) e c), e a parte III, outras três alíneas, a), b) e c) respondeu somente à parte I de forma muito mal, não atingindo uma valoração positiva. Ao Tema II respondeu com as seguintes expressões: a) a declaração é a modelo 129 -14 ao Tema; b) no prazo de 90 dias. Ao Tema III não respondeu nada. A classificação obtida dada a negatividade das provas foi a nota de 1,4. Ao Tema IV, como era composto de 4 perguntas respondeu a elas tão sucintamente que não demonstra conhecimentos que em juízo de valor fossem além de 11. Feita a ponderação das notas atribuídas de 1,4;9;4,5 e 11; dado que o factor de ponderação em hierarquia de valor de cada Tema era dado ao Tema I- 30%; ao Tema II – 30%; ao Tema III – 20% e ao Tema IV – 15% (conforme se vê no documento junto que era distribuído aos candidatos) e porque no Tema IV cuja ponderação era e 15% - o Tema de menor valor, foi neste precisamente que só atingiu a nota positiva de 11. Ora, a nota final era a “soma resultante da aplicação dos factores de ponderação a cada Tema” e assim se achou a nota final das provas escritas de 8,10. Tendo-se realizado depois a prova oral, e como esta é verbal de que resulta um juízo de valor imediato o júri, o Grupo de Estágio, dada a ignorância revelada nas respostas só pode atribuir-lhe, nesta prova oral, a nota de 8 valores, o que tudo deu como nota global final 8,05 valores. Juntam-se as provas - elementos de facto que basearam os juízos de valor.” 2.O DIREITO O que se trata de saber, no presente recurso, é se a sentença recorrida merece censura por ter julgado que o acto contenciosamente impugnado padece do vício de falta de fundamentação. Vejamos, na parte que interessa, o discurso justificativo da sentença: “ A questão a decidir é a de saber se a fundamentação acrescentada pelo acto recorrido é suficiente, tendo em conta a especial exigência da mesma imposta pelo art. 48 nº 3 do Estatuto, supra citado: que de forma expressa e fundamentada (clara, suficiente e congruentemente, e forma a permitir ao destinatário aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido) se aprecie a aptidão dos estagiários tendo em conta os conhecimentos teóricos relativos a cada uma das matérias que enuncia (direito civil e processo civil, direito comercial, fiscal e do trabalho, etc…) classificando-se quanto a elas os conhecimentos teóricos e práticos revelados, por forma a obter a classificação final. Ora, do acto recorrido não resulta manifestamente tal fundamentação. Resulta, por recurso a expressões vagas e conclusivas, o porquê da atribuição de determinada notação às respostas dadas nas provas escritas; em relação à prova oral, recorreu-se para fundamentar a classificação atribuída a uma expressão que para além de vaga e conclusiva se revela, no mínimo, deselegante, não se percebe o porquê da atribuição da nota de 8 valores (tendo em conta a amplitude da escala de classificação: de 0 a 20) e não resulta feita qualquer apreciação fundamentada em relação aos conhecimentos evidenciados para cada uma das matérias sobre que incidiu a prova (matérias essas que também não foram referidas, não constituindo o facto de se tratar de uma prova oral impedimento para essa referência). Conclui-se, pois, que o acto recorrido padece do vício que a recorrente lhe imputa, devendo em consequência o recurso ser julgado procedente” A autoridade recorrida, ora recorrente, não comunga deste entendimento, argumentando, no essencial, que a fundamentação é bastante, tendo em conta que o acto é de um tipo especial e a sabida dificuldade de motivar a reprovação de um candidato, sobretudo nas provas orais, que são um juízo de valor imediato. Vejamos. Nos termos do art. 268º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, “os actos administrativos (…) carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”. Concretizando o princípio constitucional, o Código do Procedimento Administrativo, no seu art. 124º, prescreve o seguinte: 1 . Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções. (…) Por seu turno, quanto aos candidatos a solicitador, o art. 48º , nº 3 do DL nº 483/76 de 19.6 determina: Findo o período de estágio, os grupos orientadores pronunciar-se-ão, por acórdão lavrado no processo individual, sobre a aptidão de cada candidato. O estagiário, para ser considerado apto, terá de revelar conhecimentos teóricos e práticos relativos às seguintes matérias: Direito civil e processo civil; Direito comercial, fiscal e do trabalho; Direito penal e processo penal; Registos e notariado; Deontologia profissional. O acórdão apreciará, expressa e fundamentadamente, os conhecimentos revelados pelo candidato nessas matérias. (… ) Em face deste conjunto normativo é inquestionável que o acto que avalia a aptidão dos estagiários, candidatos a solicitadores, está incluído no universo dos actos sujeitos ao imperativo legal de fundamentação. No caso em apreço, aliás, a norma especial, impondo, expressamente, o dever de fundamentar os actos desta espécie, afasta toda a perplexidade que pudesse existir, no quadro geral mais alargado dos actos de exames/avaliações de pessoas, quanto à questão de saber se pode haver actos deste género que, por razões de impossibilidade, impraticabilidade, eficiência da administração, ou outras, possam estar excluídos do dever legal de fundamentação ( vide, a propósito, Vieira de Andrade, “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pp. 261/262 e M. Esteves de Oliveira e outros in “Código do Procedimento Administrativo”, comentado, 2ª ed., pp. 597/598 ). Dito isto, lembremos que este Supremo Tribunal desde há muito entende, em jurisprudência consolidada e da qual se não vê razão para divergir, que o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado àquele imperativo, é o da compreensibilidade do destinatário normal, colocado na situação concreta, devendo dar-se por cumprido o dever legal se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou a escolher a medida adoptada ( vide, entre os mais antigos, os acórdãos publicados em AD 256, p. 528 e ss; AD 286, p. 1039 e ss.; AD 319, p. 849 e ss. e, mais recentemente, por todos, os acórdãos de 2001.12.19- recº nº 47 49 e de 2003.05.27 – recº nº 1835/02 ). O mesmo é dizer, que o dever de fundamentação só se cumpre se e quando o discurso justificativo da decisão administrativa for apto a realizar aquele esclarecimento. Ora, no caso sub judice , estando em causa a apreciação do mérito de um candidato a solicitador, com ponderação, entre outros elementos, dos conhecimentos avaliados através de prova escrita e de prova oral, o esclarecimento indispensável para que se dê por cumprido o dever de fundamentar, não será alcançado se não se estender ao que naquelas provas se passou. Todavia, se é certo que não há exclusão do imperativo de fundamentação, é também inquestionável que os exames/avaliações de pessoas têm uma natureza especial. Baseiam-se, muitas vezes, em “impressões” do decidente e, maxime na prova oral, não é fácil ao agente administrativo explicar as razões da classificação atribuída. Levanta-se, então a questão da densidade do conteúdo exigível. Nesta sede, não obstante as dificuldades práticas, sob pena de por via enviesada se criar, contra legem, uma “dispensa” de fundamentação, aceitando-se, embora, a flexibilização do conceito e a possibilidade de variação caso a caso, o conteúdo declarativo terá sempre que cumprir o mínimo indispensável, à satisfação, pelo menos, da função garantística de uma fundamentação formal. E, neste caso, estando em causa uma notação negativa, haverá de exigir-se que a motivação externada possibilite ao candidato o efectivo conhecimento das áreas concretas em que a sua prestação foi considerada deficiente e/ou lacunosa e dos padrões decisórios ( cf., a respeito, Vieira de Andrade, in “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos” , pp. 261/265 e acórdão STA de 1997.01.23 – recº nº 36 670 ). Neste quadro, diremos que na parte relativa à avaliação escrita, o acto deve considerar-se fundamentado. As provas concretamente realizadas foram anexadas ao instrumento de externação do acto, ficando a fazer parte dele. Em si mesmas, aquelas dão nota das perguntas feitas, das respostas apresentadas pelo candidato e, contendo à margem a cotação de cada uma delas, dão a saber ao examinando quais as matérias em que o seu desempenho foi considerado negativo ou positivo, e da respectiva medida, permitindo-lhe aquilatar, posto que indirectamente, do padrão de avaliação utilizado, do seu rigor e dos termos da sua aplicação concreta. Em suma, dão-lhe a possibilidade de reconstituir o iter decisório do avaliador e de, num juízo minimamente informado, optar por aceitar o acto ou reagir contenciosamente contra ele. Já em relação à prova oral, mesmo ponderadas as acrescidas dificuldades de passar à escrita as impressões do avaliador, sufragamos o entendimento da sentença recorrida, no sentido de que aquela não está fundamentada em termos aceitáveis. O legislador impõe o dever de a fundamentar. E a maior dificuldade não equivale, seguramente, a impossibilidade. Se o agente administrativo praticou o acto com um determinado conteúdo – atribuição da nota de 8 valores - haverá de ser capaz de explicitar os factos em que se baseou e as linhas gerais do critério que o norteou, isto é, fundamentar na medida do possível. Significa isto que, no caso em apreço, essa medida abarcará, com certeza, a concretização sumária das debilidades da prestação do estagiário, através da indicação, entre outros motivos dos que tenham ocorrido, por exemplo, das matérias perguntadas, do número de perguntas efectuadas, a quantas delas o examinando respondeu, a quais não soube responder e dos parâmetros gerais de avaliação utilizados. Assim, concluímos que não cumpre o mínimo de densificação exigível, ficando aquém da medida do possível, o conteúdo fundamentador da prova oral, realizada para apurar a aptidão da candidata a solicitador, no âmbito de avaliação de conhecimentos prevista no art. 48º do DL nº 483/76 de 19.6 e classificada com 8 valores, que se limita a externar a respectiva motivação através da fórmula “dada a ignorância revelada nas respostas”. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 1 de Junho de 2004. Polibio Henriques – Relator – João Belchior – António Madureira