Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A…, B…, …, … E … intentaram, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, acção de responsabilidade civil contra a Câmara Municipal de Vale de Cambra, pedindo a condenação desta no pagamento da quantia de € 301.594,14, acrescida dos juros legais vencidos desde a citação até integral pagamento.
Por sentença do T.A.C. de Coimbra, proferida a fls. 159 e segs., foi julgada parcialmente procedente a acção e, em consequência, condenada a Ré a pagar aos autores a quantia de € 188 670,34 (cento e oitenta e oito mil, seiscentos e setenta euros e trinta e quatro cêntimos) acrescida de juros de mora, à taxa legal, desde a citação até integral pagamento.
Inconformada com a decisão a Ré interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
- “A)Existe nulidade da sentença sub judice, porquanto há oposição entre os factos e a decisão. Aqueles contradizem-se entre si no que se refere à matéria que integra os quesitos 1.º e 3.º com o 4.º e respectivas respostas, além da parte da Fundamentação onde se diz que “não se provou que houvesse uma real intenção de continuar a construção”, enquanto na decisão se tem por assente que os autores iriam construir mais dois andares, cada um com dois apartamentos de tipologia T3, destinados a venda.
- B)Acresce que existe igualmente contradição no que respeita às respostas aos quesitos 5.º a 8.º, com as que foram dadas aos 14º e 15.º, que vão estar em oposição com o que foi decidido nessa parte, mesmo depois de se referir que “o custo da pintura a realizar não se conseguiu apurar”. Impunha-se, quando muito, que esse valor fosse relegado para execução de sentença.
Por outro lado, e sem prescindir;
- C)A matéria dada como provada não encerra todos os elementos, que se tornam necessários a uma decisão definitiva sobre as questões colocadas, o que obrigará, em última instância, a relegá-la para execução de sentença.
- D)Desde logo, os recorridos não lograram provar que “adjudicaram a conclusão dos dois pisos que restavam construir...” — resposta não provado ao quesito 1º, além de que “não se provou que houvesse uma real intenção de continuar a construção”, como se extrai de parte da Fundamentação das respostas à matéria da Base Instrutória.
- E)O que está em franca contradição com o que vem referido na sentença sub judice, quando aí se diz que “Resulta dos elementos do processo que os autores iriam construir mais dois andares, cada um com dois apartamentos de tipologia T3, destinados à venda”.
- F)De qualquer dos modos, sempre a matéria dada como assente não encerra todos os elementos necessários à determinação, e muito menos fixação, de uma indemnização aos recorridos.
- G)Já que o lucro num qualquer negócio não passa por uma simples conta de subtracção, como acabou por fazer o Mm° Juiz a quo, ao concluir que “Retirando ao valor total da venda o preço de custo da construção chegamos ao lucro que deixaram de auferir e que é, no total, de 184 195,34 €”.
- H)O Mmº Juiz não ponderou os diversos factores de produção e, desde logo, o que vem provado no quesito 16º, já que o terreno respectivo é um desses elementos, para além do preço dos projectos de arquitectura, de especialidades e das infra-estruturas, sem contar com os juros bancários, despesas com escritura e registo de hipoteca bancária e encargos fiscais — todos eles conhecidos como custos a abater ao lucro
- I)Além de que qualquer eventual lucro, pois muitas vezes quem constrói não o obtém, pressupõe a construção efectiva, a vontade de vender e, em última instância, a venda efectiva - e isto não está de todo provado.
- J)Obter um lucro líquido como aquele que foi atribuído aos aqui recorridos, sem os inerentes encargos financeiro e fiscal, nem outros custos de produção, representaria uma enorme injustiça, pois que não é esse, de facto, o seu prejuízo real.
- K)A determinação do quantum indemnizatório justo passa necessariamente pela sua liquidação em execução de sentença, pois os autos não contêm os elementos necessários e suficientes a esse fim.
- L)A sentença sub judice violou o disposto nos artigos 659°-2, 661-2 e 668º-1,c), todos do Cód. Proc. Civil.”
Os Autores, ora recorridos, contra-alegaram, pela forma constante de fls. 186 a 188, sustentando o improvimento do recurso.
A Excelentíssima Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu o parecer nos seguintes termos:
A meu ver, improcede a alegação da recorrente.
Na verdade, esta invoca, em síntese, que a sentença “sub judice”, violou o disposto nos artºs. 659 nº 2, 661 nº 2 e 668 nº 1 al. c), todos do C.P.C., pelo que, deve ser declarada a sua nulidade ou, caso assim se não entenda, deve ser revogada e substituída por decisão que relegue a liquidação da indemnização aos recorridos, em execução de sentença.
Importa, no entanto, desde já referir que não tendo a recorrente apresentado qualquer reclamação à resposta aos artigos quesitados na base instrutória, não pode agora pô-la em causa.
Por outro lado, afigura-se-me não existir contradição entre a fundamentação e a decisão ora recorrida, não se verificando a arguida nulidade de sentença, prevista no artº 668 nº 1 al. c) do C.P.C..
Por fim, creio que o processo contém os elementos necessários para o tribunal determinar o montante dos prejuízos causados aos recorridos, como efectivamente foi efectuado na sentença que, a meu ver, não padece de qualquer vício, nem merece censura.
Sou, pois, de parecer que o presente recurso jurisdicional não merece provimento.”
Por acórdão de fls. 201-202 foi ordenada a notificação das partes e do Ministério Público para se pronunciarem sobre a questão da competência material dos tribunais administrativos para o conhecimento da presente acção.
Apenas os Autores de pronunciaram sobre esta questão, defendendo a competência dos tribunais administrativos.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
1 – Os A.A. juntamente com sua mãe … eram os únicos herdeiros da herança aberta por óbito de …, pai dos A.A. (A…, … e …) e marido da referida … e da referida herança fazia parte o seguinte prédio:
quarenta e um noventa avos indivisos de um prédio urbano, composto de casa de habitação térrea, com a superfície coberta de setenta metros quadrados e logradouro de seiscentos e oitenta e três metros quadrados, inscrito na respectiva matriz urbana sob o artigo número cento e trinta e seis, com o valor matricial de dois mil duzentos e vinte escudos, confrontando de norte com …, nascente com …, do sul com … e do poente com …, não descrito na Conservatória do Registo Predial deste concelho de ….
2 – Por escritura de partilha tal prédio foi adjudicado em comum e em partes iguais aos autores, filhos, a sua nua propriedade, e o usufruto à mãe.
3 – Em finais de 1984 princípios de 1985 a Câmara Municipal de Vale de Cambra contactou com os A.A. informando-os que necessitava deste prédio para acesso ao mercado municipal.
4 – A Câmara, após mandar avaliar o prédio, ofereceu-lhes em troca o seguinte prédio:
‘parcela de terreno de mato, com a área de trezentos e cinquenta e um vírgula cinco metros quadrados, já devidamente delimitada, sita no lugar de …, freguesia de …, deste concelho, confrontando de norte com o caminho e terreno de …, do nascente com Herdeiros de …, do sul com a rua de acesso a abrir, que terá a largura de seis metros, no sentido Poente-Nascente, no alinhamento da fachada sul da sede da Associação … e do poente com a referida sede, destacada, conforme deliberação da Câmara Municipal de Vale de Cambra, de dois de Abril findo, do prédio rústico número oito mil trezentos e cinquenta e nove, sito no mesmo local, com o valor matricial de nove mil oitocentos e sessenta escudos e que no seu todo confronta, actualmente, do norte com … e caminho público, do nascente com Herdeiros de … e outros, do sul com Estádio Municipal das … e do Poente com o caminho velho e rego foreiro, não inscrito na Conservatória do Registo Predial deste concelho e descrito na de Oliveira de Azeméis sob o número trinta e quatro mil cento e cinquenta e oito, a folhas cento e setenta verso do livro B - cento e quinze e inscrito sob o número quatro mil quatrocentos e cinquenta e três a folhas cento e setenta e três verso do livro F – oito, ficando a Câmara Municipal com a obrigação de abrir a rua acima referida, desde a Estrada Nacional número trezentos e vinte e oito, até ao limite do terreno dos Herdeiros de ….
5 – Mais ficou acordado, que a R. se comprometia a dar viabilidade de construção à descrita parcela de terreno, de molde a aí ser possível de construir um edifício de rés-do-chão e dois pisos, deste modo se atingindo um valor equivalente entre os prédios.
6 – Os A.A. e sua mãe aceitaram tal proposta e em 5 de Maio de 1985 foi celebrado entre os A.A. e a Câmara Municipal de Vale de Cambra a escritura pública de permuta.
7 – Em 1988 os A.A. solicitaram à R. o licenciamento para a construção de um edifício, a erigir no prédio que haviam recebido em permuta da R., de rés-do-chão e mais dois pisos, tendo uma área, por piso, de 260 m2, com duas lojas para comércio no r/c, no 1.º andar dois apartamentos tipo T-3 e no 2° andar mais dois apartamentos tipo T-3.
8 – A R. deferiu o pedido dos A.A. e assim licenciou a requerida construção mediante o alvará n.º … de 15.11.1988.
9 – Os A.A. iniciaram a construção, edificaram o rés-do-chão e interromperam a construção a seguir.
10 – Em 1996 porque pretendiam continuar com a construção requereram novo licenciamento para a continuação do mesmo, nos termos do pedido inicial, tendo o pedido sido deferido e emitido o alvará de licença n° …, de 1998/09/30.
11 – Em cinco de Janeiro de 1998 os A.A. procederam à escritura de constituição de propriedade horizontal do prédio, porque a divisão do prédio em propriedade horizontal também havia sido aprovada pela R. Câmara.
12 – Os autores procederam ao registo da propriedade horizontal, que criou seis fracções autónomas.
13 – Por deliberação de 1999/01/04 a R. deliberou reconhecer a nulidade da sua deliberação de 1997/08/18, que aprovara o novo licenciamento do prédio, invalidando o alvará de licença, alegando que o licenciamento da obra violaria o PDM de Vale de Cambra.
14 – A R. entendeu que tal projecto violaria o PDM de Vale de Cambra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 73/93 de 16-12-1993, porque o terreno fora inserido na apelidada zona de construção tipo “B”, de baixa intensidade, na qual apenas é possível de se construir 1 m2/1 m2, ou seja por cada metro quadrado de terreno apenas é possível de construir um metro.
15 – O recurso contencioso interposto daquela deliberação foi julgado improcedente por o prédio se inserir afinal na aludida zona de construção tipo “B”.
16 – O rés-do-chão já edificado ocupa uma área de 219,20 m2.
17 – Os autores vedaram o rés-do-chão existente.
18 – Os A.A. estiveram impedidos de concluir o prédio como desejavam e estavam na expectativa de o conseguir.
19 – Houve infiltrações de água no rés-do-chão, pois a sua cobertura não estava preparada para servir de cobertura estanque.
20 – Há uma média de 250 m2 de parede que é necessário pelo menos pintar para retirar os fungos e sinais de humidade.
21 – Para se isolar o tecto, com isolamento térmico e acústico, será necessário despender uma média de 20,00 € por metro quadrado, no total de 5.200,00.
22 – A execução da cobertura em si orçará os 50,00 € por metro quadrado, no total de 12.500,00.
23 – O preço de custo da construção por metro quadrado orça na zona os 80.000$00.
24 – Um apartamento tipo T-3 vale a preços médios de mercado na zona 89.783,62 €.
25 – A zona está situada próximo das piscinas, pavilhão e próximo da avenida principal.
26 – Os danos referidos em 19 a 22 deveram-se ao desgaste natural devido ao tempo decorrido desde 1988 e ao deficiente isolamento feito e manutenção.
27 – A cobertura referida em 22 sempre terá que existir, quer no r/c quer no remate de qualquer andar superior.
28 – Em termos de terreno no local cada fracção ronda os 10.000 €.
29 – O terreno em causa situa-se numa rua de segunda linha em relação à avenida Vale do Caima, sem saída.
30 – Na avenida existem apartamento tipo T 3 à venda por 18.000.000$00.
31 – No r/c os autores têm a funcionar um estabelecimento de cafetaria e isto faz diminuir o interesse pelos apartamentos e o respectivo preço.
3 – Antes de mais, importa decidir a referida questão da competência dos tribunais administrativos, uma vez que é de conhecimento prioritário (art. 3.º da LPTA).
No acórdão de fls. 201-202 admitiu-se a possibilidade de o Tribunal poder vir a declarar-se incompetente, em razão da matéria, para apreciar a acção, por se ter considerado plausível vir a perfilhar-se o entendimento de que está em causa a apreciação da responsabilidade civil da Administração emergente de contrato de direito privado.
Os Autores opuseram-se à procedência da aludida excepção, defendendo, em súmula, que, tanto na génese como no incumprimento do contrato, a Ré sempre actuou como entidade pública, no exercício de poderes que lhe estão confiados, devendo o contrato qualificar-se como administrativo, com a consequente atribuição de competência aos tribunais administrativos para apreciar a acção.
Entende-se, efectivamente, ser esta última melhor solução.
Na verdade, como resulta da matéria de facto assente, o contrato por cujo incumprimento os Autores pretendem responsabilizar a Câmara Ré é um contrato de permuta de bens imóveis – de um prédio rústico da Ré por um prédio urbano dos Autores, de que a Câmara necessitava para acesso ao Mercado Municipal – assumindo a Ré, além do mais, a obrigação de dar viabilidade de construção a um edifício de rés-do-chão e dois pisos, na parcela de terreno que permutou com os Autores.
No seu articulado inicial, os Autores alegam que a Câmara faltou culposamente ao cumprimento do contrato, pois, na elaboração do PDM de Vale de Cambra, em que interveio, não levou em consideração, devendo fazê-lo, o que acordou com os Autores, prevendo-se no referido Plano, para o local em causa, uma aptidão construtiva inferior àquela que a Câmara se havia obrigado a viabilizar.
Daí teriam resultado os prejuízos cujo ressarcimento peticionou na acção.
Conforme se refere no acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-3-2004, processo n.º 22/03 «para se apurar o Tribunal onde uma acção para efectivação de responsabilidade civil contratual deve ser intentada, importa perscrutar os índices de competência, olhando para a causa de acordo com os termos em que ela foi proposta, seja quanto aos elementos objectivos, seja quanto aos elementos subjectivos», ou numa outra formulação (de sentido idêntico), usada frequentemente pelo Tribunal de Conflitos, «a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo Autor deve partir do teor desta pretensão e dos fundamentos em que se baseia sendo, para este efeito, irrelevante, o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma» (Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 26-9-2000, processo n.º 44068; de 6-7-2000, processo n.º 44161; de 3-10-2000, processo n.º 356; de 11-7-2000, processo n.º 318.).
Na linha desta jurisprudência, que se afigura correcta, impõe-se concluir que o conhecimento da presente acção cabe na jurisdição dos tribunais administrativos.
Efectivamente, a responsabilidade que os Autores pretendem efectivar contra a Ré através da presente acção assenta no não cumprimento, alegadamente culposo, de uma das cláusulas de um contrato em cuja celebração a Ré agiu no exercício de poderes públicos, regulado por normas de direito administrativo.
Acresce, ainda, que os Autores fazem derivar a responsabilidade da Ré por aquele incumprimento, do facto de a mesma, na elaboração do Plano Director Municipal de Vale de Cambra, não ter levado em consideração o contrato celebrado com eles, prevendo-se no Plano Director Municipal, para a zona em causa um índice edificativo inferior ao referido naquele contrato.
Assim, a responsabilidade imputada à Ré emerge de conduta em que esta intervém no uso de ius imperi, agindo no cumprimento de normas de direito público.
Assim, é de concluir pela competência dos tribunais administrativos, em razão da matéria, para apreciar a presente acção, por estar em causa litígio emergente de uma relação jurídica administrativa.
4 – A Ré discorda da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, proferida a fls. 159 e segs., que a condenou no pagamento de uma indemnização aos Autores, no montante de € 188.670,34, a título de reparação dos prejuízos considerados resultantes do incumprimento culposo, pela ora Recorrente, de contrato celebrado com os recorridos.
Sustenta a Recorrente, em síntese, por um lado, que a sentença é nula, e, por outro e sem prescindir, que a matéria dada como provada não encerra todos os elementos que se tornam necessários “à determinação de uma indemnização aos recorridos”.
Antes de mais convém precisar os poderes de cognição deste Supremo Tribunal Administrativo no presente recurso jurisdicional, uma vez que não houve acordo dos Juízes que intervieram no presente julgamento sobre essa matéria.
5 – Em primeiro lugar, convém precisar em que é que, nesta fase processual, se consubstancia o litígio.
Os Autores invocaram na petição da presente acção, em suma, que a Ré faltou culposamente ao cumprimento do contrato que com eles e sua antecessora celebrou, por ter tido intervenção na elaboração do Plano Director Municipal de Vale de Cambra e «não ter tido em consideração o contrato e seu compromisso», devendo «ter respeitado o acordado».
Na sua contestação, a Ré manifestou parcial concordância com a pretensão dos Autores, discordando apenas do montante dos danos, terminando mesmo a sua contestação dizendo que
«deve a presente acção ser parcialmente procedente e, em consequência, a Ré Câmara Municipal de Vale de Cambra ser condenada a pagar aos AA a quantia de 40.000 € devendo improceder quanto aos restantes pedidos»
Essa quantia de 40.000€ corresponderá, na tese da Ré, à diminuição de valor do terreno que transferiu para os Autores (e sua antecessora) pelo contrato de permuta, diminuição essa derivada da redução da possibilidade de construção de três pisos, para apenas um.
Quer dizer, a Ré reconhece expressamente parte do direito de indemnização invocado pelos Autores, o que consubstancia confissão parcial do pedido, que, nos termos do art. 294.º do CPC implica uma modificação do pedido.
Como ensinou o Prof. Alberto dos Reis «quanto o réu confessa parte do pedido, a acção termina no tocante à parte confessada e só prossegue quanto ao resto; opera-se, portanto, uma modificação na relação litigiosa: reduz-se o objecto da lide». (Comentário ao Código de Processo Civil, volume III, página 488),)
Sendo assim, não há já sequer litígio em relação à parte confessada de serem devidos 40000 €, justificando-se a pendência do processo apenas para decidir aquilo sobre que há litígio: se a indemnização deve ser maior do que aquela, como pretendem os Autores.
É de considerar assente, por isso, que são devidos pela Ré 40.000 €, ficando reduzido o âmbito da presente acção à questão de saber se a indemnização deve ser superior.
Como é óbvio, se já não subsiste sequer lide quanto a saber se são devidos aqueles 40.000 €, nunca poderá existir a possibilidade processual, quer na 1.ª instância quer em recurso jurisdicional, de decidir que essa quantia não é devida, por hipotética nulidade da cláusula contratual em que a Ré se comprometeu a assegurar a viabilidade de construção de um edifício de rés-do-chão e dois pisos no prédio que transferiu, por permuta, para a titularidade dos Autores e sua antecessora.
6 – Assim, no recurso jurisdicional tem de considerar-se afastada, desde logo, a possibilidade de não ser condenada a Ré a pagar daquela quantia de 40.000 €.
No entanto não termina aqui a limitação dos poderes de cognição do Tribunal de recurso.
A delimitação objectiva dos recursos jurisdicionais interpostos de decisões dos tribunais administrativos de círculo proferidas em processos que não sejam de recurso contencioso (Aos recursos jurisdicionais em processo de recurso contencioso que conheçam do respectivo objecto aplica-se, em primeira linha, o art. 110.º da LPTA.
O presente recurso jurisdicional foi interposto numa acção e não num recurso contencioso, pelo que está afastada a possibilidade de aplicação deste art.110.º ) é feita pelos n.ºs 2 a 4 do art. 684.º do CPC, subsidiariamente aplicáveis, nos termos dos arts. 1.º e 102.º da LPTA.
2. Se a parte dispositiva da sentença contiver decisões distintas, é igualmente lícito ao recorrente restringir o recurso a qualquer delas, uma vez que especifique no requerimento a decisão de que recorre.
Na falta de especificação, o recurso abrange tudo o que na parte dispositiva da sentença for desfavorável ao recorrente.
- 3.Nas conclusões da alegação, pode o recorrente restringir, expressa ou tacitamente, o objecto inicial do recurso.
- 4.Os efeitos do julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo.
O sentido da expressão «decisões distintas» está relacionado com o dever imposto ao juiz de resolver todas as questões suscitadas pelas partes, que lhe é imposto pelo art. 660.º, n.º 2, do CPC. Haverá tantas decisões distintas quantas as questões distintas resolvidas.
Em acções com fundamento em causa de pedir complexa, como é o caso da presente acção, deve entender-se que há decisões distintas sobre cada um dos fundamentos autónomos cuja verificação é imprescindível para a procedência do pedido formulado pelos Autores.
Assim, dependendo a procedência da acção indemnização, por danos derivados de facto ilícito consubstanciado em violação de uma obrigação contratual, da verificação cumulativa de vários requisitos (existência de um contrato válido, seu incumprimento ilícito, culpa, prejuízo ou dano e nexo de causalidade entre este e o facto) deverá entender-se que há uma decisão distinta quanto a cada um destes requisitos.
Por isso, em recurso jurisdicional, se o recorrente aceita total ou parcialmente, de forma expressa ou tácita, que se verificam algum ou alguns daqueles fundamentos e discute apenas algum ou alguns deles, a limitação dos poderes de pronúncia do Tribunal de recurso que decorre das normas citadas impede-o de se pronunciar sobre o que o Tribunal recorrido decidiu com aceitação do recorrente.
Mais ainda, como decorre da parte final do n.º 4 daquele art. 684.º, o decidido sobre as questões suscitadas na 1.ª instância que não foi impugnado no recurso jurisdicional subsiste mesmo nos casos de anulação da decisão recorrida, no âmbito da anulação do processo.
Assim, a impugnação apenas parcial do decidido, sobre alguma ou algumas das questões distintas apreciadas na decisão recorrida, implica que se deva considerar definitivamente assente entre as partes o decidido sobre as outras questões que não foram objecto de impugnação, o que se reconduz a essa falta de impugnação ter, relativamente às decisões não impugnadas, efeitos semelhantes aos que tem a falta de impugnação de qualquer decisão, isto é, implica o seu trânsito em julgado (Neste sentido pode ver-se o acórdão do STJ de 22-1-97, processo 96A638, em que se decidiu que «a parte não recorrida da sentença da 1.ª instância transita em julgado e os efeitos do caso julgado assim formado não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo».-) ou, pelo menos, consubstancia uma situação equiparável, a nível da restrição dos poderes de cognição do Tribunal de recurso.
Esta estabilidade do decidido, idêntica à que tem o trânsito em julgado, impede que o Tribunal de recurso possa reapreciar o que não foi impugnado, mesmo que entenda que há questões que, se não tivessem sido já definitivamente decididas, poderiam ser reapreciadas e decididas de forma diferente, inclusivamente por serem de conhecimento oficioso (como é o caso da hipotética nulidade do contrato).
7 – Examinando a sentença recorrida, constata-se que nela se concluiu que a Ré «incorreu ... em responsabilidade contratual», estando já «demonstrados os pressupostos falta de cumprimento, ilicitude e culpa» (fls. 167-168), acrescentando-se, depois, que a culpa é de presumir, nos termos do art. 799.º, n.º 1, do Código Civil.
Assente a verificação destes elementos da responsabilidade civil, a sentença recorrida passou a apreciar «os danos e respectivo nexo de causalidade».
Examinando as alegações do recurso jurisdicional e respectivas conclusões, constata-se que a Ré, reafirma a sua intenção de indemnizar os Recorrentes no montante de 40.000 €, começando as suas alegações dizendo que «nunca a Câmara, aqui recorrente, se escusou a indemnizar os recorridos pelos prejuízos EFECTIVOS que lhes advieram da impossibilidade de construção de quatro apartamentos».
O que a Ré discute é a matéria de facto provada relevante para a fixação do montante dos danos a indemnizar, manifestando o entendimento de que não existem todos os elementos necessários a uma decisão definitiva sobre o montante da indemnização, quanto a dois pontos:
- –entende que não se provou que existisse uma real intenção dos recorridos de construírem os quatro apartamentos que disseram que pretendiam construir
- –a não se entender assim, os autos não contêm elementos necessários para determinação imediata do montante indemnizatório.
Por isso, no entender da Ré,
«deverá ser atribuída aos recorridos, com indemnização, o valor do terreno relativo às quatro fracções, ou seja, € 40.000,00 ou, em última instância, a determinação do quantum indemnizatório tem de ser relegada para execução de sentença, pois só assim será possível carrear para o processo os elementos necessários à fixação de uma indemnização justa e equitativa por parte de quem julga» (fls. 182 verso).
Em conexão com a afirmação da inexistência de elementos fácticos suficientes para a fixação de uma indemnização superior a 40.000 €, a Ré invoca «nulidades de sentença» consubstanciadas em oposição entre os factos provados e a decisão e contradição entre factos provados.
Constata-se, assim, que a Ré não discute o decidido na sentença recorrida sobre as questões da falta de cumprimento do contrato, ilicitude desse incumprimento e culpa.
Por isso, pelo que se disse, tem de considerar-se assente o decidido sobre essa matéria, independentemente do que se vier a decidir sobre as nulidades de sentença invocadas, em conformidade com o preceituado no art. 684.º, n.º 4, do CPC.
8 – A Ré invoca a nulidade de sentença de oposição entre os factos e a decisão.
Esta nulidade está prevista na alínea c) do n.º 1 do art. 668.º do C.P.C..
Ela ocorre quando os fundamentos invocados na decisão deveriam conduzir, num processo lógico, à solução oposta da que foi adoptada naquela.
Como decorre do texto daquela norma, só releva, para este efeito, a contradição entre a decisão e os fundamentos em que a mesma assentou.
A contradição entre factos provados não configura esta nulidade, mas pode justificar a anulação da decisão, nos termos do art. 712.º, n.º 4, do CPC.
A Ré afirma, por um lado, que há contradição de factos
- –no que se refere à matéria que integra os quesitos 1.º e 3.º com o 4.º e respectivas respostas, «além da parte da Fundamentação onde se diz que “não se provou que houvesse uma real intenção de continuar a construção”, enquanto na decisão se tem por assente que os autores iriam construir mais dois andares, cada um com dois apartamentos de tipologia T3, destinados a venda»;
- –entre as «respostas aos quesitos 5.º a 8.º e que foram dadas aos 14º e 15.º, que vão estar em oposição com o que foi decidido nessa parte, mesmo depois de se referir que “o custo da pintura a realizar não se conseguiu apurar”. Impunha-se, quando muito, que esse valor fosse relegado para execução de sentença».
9 – É a seguinte a redacção dos quesitos e respectivas respostas, relativos à primeira questão de contradição colocada:
1.º «Os autores adjudicaram a conclusão dos dois pisos que restavam construir à empresa: C…, pelo preço de 29.520.000$00?»
Resposta: «Não provado».
3.º «Face à impossibilidade de completar a construção conforme o pretendido os A.A. terão de proceder a obras de vedação do rés-do-chão existente?»
Resposta: «Provado que os autores vedaram o rés-do-chão existente».
4.º «Os A.A. estiveram impedidos de concluir o prédio como desejavam e estavam na expectativa de o conseguir?»
Resposta: «Provado»
Não se vê que exista contradição entre as respostas aos quesitos 1.º e a resposta ao quesito 4.º.
Com efeito, o facto de os Autores não terem concretizado a adjudicação da conclusão dos dois pisos que faltava construir não implica que se conclua que não tinham expectativas de conseguir construir nem que não construiriam se tal lhes fosse permitido, pois, como é óbvio, por não terem efectuado aquela adjudicação não estavam impedidos de virem a fazer qualquer outra ou levar a cabo a construção por conta própria.
Quanto à resposta ao quesito 3.º não se vê também que esteja em contradição com a dada ao quesito 4.º, pois os Autores podem ter vedado o rés-do-chão existente por não pretenderem construir de imediato os dois pisos superiores e manterem expectativas de os virem a construir, ulteriormente.
Relativamente à afirmação feita na fundamentação das respostas aos quesitos de que «não se provou que houvesse uma real intenção de continuar a construção», tem de ser interpretada no contexto em que é efectuada: ela reporta-se à fundamentação do 1.º quesito, em que se perguntava se tinha sido efectuada uma concreta adjudicação da conclusão de dois pisos. Neste contexto, o alcance daquela afirmação é o de expressar que, relativamente à concreta adjudicação que os Autores procuraram demonstrar ter efectuado, não se provou que tivessem uma real intenção de continuar a construção. Mas, isso não implica que os Autores mantivessem o desejo de virem a construir e estivessem na expectativa de o virem a poder fazer.
10 – Os quesitos 5.º a 8.º, 14.º e 15.º e as respectivas respostas são os seguintes:
5.º «Houve infiltrações de água no rés-do-chão, pois a sua cobertura não estava preparada para servir de cobertura estanque?»
Resposta: «Provado»
6º «Há uma média de 250 m2 de parede que é necessário pelo menos pintar para retirar os fungos e sinais de humidade, o que orça em média os 30,00 € por metro quadrado?»
«Provado que há uma média de 250 m2 de parece que é necessário pelo menos pintar para retirar os fungos e sinais de humidade».
7º «Para se isolar o tecto, com isolamento térmico e acústico, será necessário despender uma média de 20,00 € por metro quadrado, no total de 5.200,00 €?»
Resposta: «Provado»
8.º «A execução da cobertura em si orçará os 50,00 € por metro quadrado, no total de 12.500,00 €?»
Resposta: «Provado»
14º «Os danos referidos em 5º a 8º deveram-se ao desgaste natural devido ao tempo decorrido desde 1988 e ao deficiente isolamento feito e manutenção?»
Resposta: «Provado»
15º «A cobertura referida em 8º sempre terá que existir, quer no r/c quer no remate de qualquer andar superior?»
Resposta: «Provado»
A Ré não explica em que é que se consubstancia a contradição que afirma existir entre as respostas aos quesitos 5.º a 8.º e as respostas aos quesitos 14.º e 15.º.
E não se vê que haja qualquer contradição: nas respostas aos quesitos 5.º a 8.º diz-se quais as consequências que teve a falta de preparação da cobertura para o fim a que se destinava e qual o custo que implica a reparação dos estragos e a concretização de um eficiente isolamento e cobertura.
Na resposta ao quesito 14.º esclarecem-se as causas das consequências (os danos) referidos. O que há é uma deficiente redacção deste quesito 14.º, ao referir-se aos «danos referidos em 5.º a 8.º», pois apenas os 5.º e 6.º referem danos. Nos quesitos 7.º e 8.º referem-se quais os custos necessários para efectuar o isolamento e cobertura em termos adequados, mas isso não significa reparação de danos.
Por isso, o que há é uma deficiente redacção daquele quesito 14.º, facilmente detectável e não contradição entre a resposta que lhe foi dada e as dadas aos quesitos 5.º a 8.º.
Quanto à resposta ao quesito 15.º, também não se vislumbra qualquer contradição com as respostas aos quesitos 5.º a 8.º, pois nele apenas se diz que se provou que o edifício, com ou sem pisos superiores ao rés-do-chão, sempre terá de ter uma cobertura, o que, aliás, é facto notório, que nem carecia de ser levado à base instrutória.
11 – Refere também a Ré que existe contradição entre a parte da fundamentação das respostas aos quesitos em que se diz que não se provou que houvesse uma real intenção de continuar a construção e a decisão que tem por assente que os autores iriam construir mais dois andares, cada um com dois apartamentos de tipologia T3, destinados a venda.
A afirmação de que não se provou uma real intenção de continuar a construção reporta-se, como já se referiu, ao quesito 1.º em que se perguntava se tinha sido efectuada a adjudicação da construção à empresa C….
Mas, o facto de não se ter demonstrado que os Autores pretendessem concretizar realmente essa adjudicação não significa que não tivessem a intenção de vir a construir nos moldes indicados.
Por outro lado, no que concerne à afirmação de que os apartamentos a construir se destinavam a venda, apesar de não estar afirmada na matéria de facto fixada, é uma ilação que, com base nas regras da vida e da experiência, pode ser retirada, através de presunção, dos factos provados.
Na verdade, é normal que quem constrói quatro apartamentos em regime de propriedade horizontal os destine à venda e não a habitação própria.
De qualquer forma, o que é certo é que, seja ou não razoável retirar esta ilação, ela não está em contradição com a matéria de facto fixada.
Por isso, não existe a invocada nulidade de sentença.
12 – A Ré discorda do decidido na sentença recorrida sobre a indemnização relativa ao que os Autores presumivelmente deixaram de ganhar por não poderem efectuar a venda das fracções.
Essa discordância incide não só sobre o entendimento de que os danos referidos serem indemnizáveis, mas também quanto ao critério seguido na sentença para os calcular.
Esse critério foi :
- –determinar o custo da construção dos quatro apartamentos, dois em cada um dos pisos, cujo licenciamento os Autores requereram e obtiveram, que se entendeu ser de 174.939,14 €;
- –determinar o preço por que poderiam ser vendidos esses apartamentos, que se entendeu ser de 359.134,48 €;
- –subtrair este valor ao primeiro e encontrou o valor de 184195,34 €.
A Ré não manifesta discordância com o valor que na sentença recorrida se entendeu ser o presumível valor de venda das fracções que poderiam ter sido construídas nem com a área que se entendeu que seria possível construir, nem com o preço da construção por metro quadrado que se entendeu adequado, pelo que tem de considerar-se assente serem esses os valores adequados (art. 684.º, n.º 4, do CPC).
A discordância da Ré consubstancia-se em não terem sido ponderados «os diversos factores de produção e, desde logo, o que vem provado no quesito 16º, já que o terreno respectivo é um desses elementos, para além do preço dos projectos de arquitectura, de especialidades e das infra-estruturas, sem contar com os juros bancários, despesas com escritura e registo de hipoteca bancária e encargos fiscais – todos eles conhecidos como custos a abater ao lucro». «Além de que qualquer eventual lucro, pois muitas vezes quem constrói não o obtém, pressupõe a construção efectiva, a vontade de vender e, em última instância, a venda efectiva - e isto não está de todo provado».
De harmonia com o disposto no art. 564.º, n.º 1, do Código Civil «o dever de indemnizar compreende não só o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão».
À face desta norma, o direito de indemnização não se limita ao prejuízo directo provocado pelo acto de que emerge (dano emergente, que, no caso dos autos, consistirá na perda de terreno para construção no valor de 40.000 euros, segundo a resposta ao quesito 16 e ponto 28 da matéria de facto fixada), abrangendo também os lucros cessantes, consubstanciados nos benefícios que os lesados deixaram de obter, que se encontrem causalmente conexionados com o facto gerador da responsabilidade (o que, no caso em apreço, se reconduzirá a serem ponderados os lucros que poderiam ser obtidos com a venda das fracções ou com a valorização dos patrimónios dos Autores que a propriedade das fracções implicaria).
Tais lucros cessantes têm, porém, de se provar e quantificar.
Em sintonia com o decidido na sentença recorrida, é de considerar provado que os Autores pretendiam construir as quatro fracções cujo licenciamento pediram, sendo essa uma ilação que, com base nas regras da vida e da experiência, se pode retirar com segurança dos factos de os Autores terem requerido o licenciamento para construção dos andares superiores, depois da interrupção das obras iniciais (pontos 7.º e 8.º da matéria de facto fixada), terem procedido à escritura de constituição de propriedade horizontal do prédio e ao registo de seis fracções autónomas (pontos 11.º e 12-.º da matéria de facto fixada) e, perante a revogação do acto que deferira o pedido de licenciamento, terem impugnado contenciosamente a decisão revogatória.
Por outro lado, também em sintonia com a sentença recorrida, é de considerar demonstrado, também por presunção natural, que as quatro fracções que os Autores pretendiam construir se destinavam à venda, pois é isso que é normal e não há qualquer elemento que aponte no sentido de que alguma delas se destinasse a utilização própria de qualquer dos Autores. De resto, este nem é um ponto decisivo para cálculo da indemnização, uma vez que, se não vendessem as quatro fracções, os Autores ficariam no seu património com o valor patrimonial que as mesmas tinham, presumivelmente idêntico ao valor por que as venderiam, deduzido dos custos que tivessem de suportar para as venderem.
Nos termos do art. 566.º, n.º 2, do Código Civil «a indemnização em dinheiro tem como medida a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, e a que teria nessa data se não existissem danos».
No caso em apreço, como bem refere a Ré, não se pode calcular os lucros que os Autores obteriam através da mera subtracção do presumível valor patrimonial das fracções e o custo da sua construção, pois haveria, em condições normais outras despesas a suportar, pelo menos a nível do custo dos projectos de arquitectura, de especialidades e das infra-estruturas, para além de despesas com registos.
Por outro lado, os aumentos patrimoniais que os Autores obteriam com as vendas, seriam tributados em sede de IRS, no âmbito da categoria B (art. 3.º do CIRS) com a correlativa diminuição da diferença entre a situação patrimonial actual e a que deteriam se não tivesse ocorrido o facto de que emerge a responsabilidade da Ré.
Para além disso, para concretização da construção e venda haveria também trabalho a desenvolver pelos Autores ou sua antecessora e outras despesas a realizar, nomeadamente com deslocações e contactos, normalmente necessários para criação das condições de concretização das obras, respectiva fiscalização e criação de condições para a venda.
As despesas que, necessariamente, os Autores teriam de suportar para concretizar a construção e venda das fracções (para além do custo da própria construção) não foram efectivamente realizadas, pelo que o valor destes danos teria de ser fixado com utilização de critérios de natureza não objectiva.
Está-se, assim, perante uma situação em que não é possível determinar o valor exacto dos danos, nem no presente processo nem em eventual execução de sentença.
Em situações deste tipo, em que não pode ser averiguado o valor exacto dos danos, determina o n.º 3 do art. 566.º do Código Civil que o Tribunal julgue equitativamente dentro dos limites que tiver por provados.
Por outro lado, estabelece o art. 570.º do Código Civil que «quando um facto culposo do lesado tiver concorrido para a produção ou agravamento dos danos, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas resultaram, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída».
A ponderação pelo Tribunal da culpa do lesado ou lesados na atribuição de indemnizações por responsabilidade civil é obrigatória, mesmo que não tenha sido alegada, como resulta dos termos imperativos em que está redigida a parte final do art. 572.º do mesmo Código, em que se estabelece que «àquele que alega a culpa do lesado incumbe a prova da sua verificação; mas o tribunal conhecerá dela, ainda que não seja alegada».
Por outro lado, está-se, ao apreciar a culpa do lesado, no âmbito da fixação de indemnização (secção VIII, do Capítulo III do Livro II do Código Civil, relativa à «Obrigação de indemnização»), decorrente da prévia constatação da ocorrência dos pressupostos da responsabilidade civil, no âmbito da qual foi afirmada a culpa do lesante. Por isso, nesta matéria de fixação de indemnização, não se tendo na sentença tomado posição sobre a existência ou não de culpa do lesado, não há limitação dos poderes de cognição do Tribunal de recurso, pois a questão do montante da indemnização, em que se insere a ponderação da culpa do lesado, é suscitada no presente recurso jurisdicional. Isto é, quanto ao montante da indemnização a decisão foi impugnada pelo que se pode ponderar tudo o que pode relevar para a sua fixação, inclusivamente a culpa do lesado, como impõe o referido art. 572.º.
No caso em apreço, à face da matéria de facto fixada é patente a culpa dos Autores na génese destes danos, pois, na sequência do contrato de permuta, a Ré, agindo em sintonia com o acordado, deferiu, em 1988, um pedido de licenciamento que os Autores lhe apresentaram para construção de um edifício de três pisos, emitindo o respectivo alvará (pontos 7.º e 8.º da matéria de facto fixada) e foram os Autores que decidiram construir apenas o rés-do-chão, após o que interromperam a construção, só renovando o pedido de licenciamento, para continuação das obras, em 1996 (ponto 10.º da matéria de facto fixada), quando a construção na zona em que está situado o prédio já estava limitada a um piso, pelo Plano Director Municipal ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 73/93, de 16 de Dezembro.
Isto é, a Ré proporcionou efectivamente aos Autores a oportunidade de concretizarem a construção, deferindo um pedido de licenciamento em que era pretendida a construção de um edifício de três pisos, licenciamento este que estava em sintonia com a viabilidade de construção que a Ré se comprometera a assegurar e só não assegurou a possibilidade de construção por ter sido impedida legalmente de o fazer pelo referido Plano Director Municipal.
É certo que, como tem de se ter por assente em face do juízo sobre a ilicitude formulado na sentença recorrida, a Ré deveria ter assegurado, na elaboração do Plano Director Municipal, a viabilidade de construção que já havia reconhecido aos Autores através do contrato e do primeiro licenciamento. O compromisso assumido pela Ré no contrato de permuta, no sentido de assegurar a viabilidade de construção de um edifício de dois pisos, não violava qualquer norma legal no momento em que foi assumido, pois a determinação da volumetria de construção não era, em 1985, antes da vigência do Plano Director Municipal, limitada por qualquer instrumento legal de regulação urbanística, inserindo-se nos poderes discricionários das câmaras municipais. (Obviamente, assegurar a viabilidade de construção de um edifício com determinada volumetria, num momento em que, não havendo qualquer vinculação legal sobre essa volumetria no local destinado a concretizar a construção, a definição dessa volumetria consubstanciava um poder discricionário da câmara municipal, não se pode confundir com a actividade vinculada de licenciamento, que seria ilegal sem conhecimento do projecto de construção.
Aliás, os diplomas de gestão urbanística vigentes em 1985, asseguravam a possibilidade de pedidos de informação prévia sobre a possibilidade de construção, antes da apresentação dos projectos (art. 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril, e art. 4.º do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho.) Por isso, a Ré estava vinculada pelo acordado no contrato, sobre essa viabilidade.
No entanto, é certo também que, se os Autores tivessem agido com a diligência normal, concretizando a obra licenciada na sua totalidade no prazo de vigência do respectivo alvará e se não tivessem abandonado a construção depois de construído o rés-do-chão e demorado vários anos até renovarem o pedido de licenciamento relativo à continuação das obras, os danos não se teriam produzido.
Por outro lado, ponderando as culpas relativas da Ré e dos Autores é de considerar a destes muito mais intensa, uma vez que a Ré, licenciando o primeiro projecto apresentado assegurando a viabilidade garantida no contrato até deu cumprimento à prestação contratual a que se comprometera e tal cumprimento deveria, em termos de normalidade, assegurar a extinção da sua obrigação contratual. Se é certo que, em face do decidido na sentença recorrida, sem impugnação, sobre a obrigação de a Ré assegurar a viabilidade de construção ao elaborar o Plano Director Municipal, se tem de ter por assente que esta obrigação ainda subsistia, depois do inicial deferimento do pedido de licenciamento, também não é menos certo que a Ré, ao ter assegurado inicialmente aos Autores as condições para satisfazerem a sua pretensão, agiu de forma a não merecer censura intensa a sua actuação global, pois se alguma censura se pode fazer ao devedor que efectuou a sua prestação obrigacional de forma a assegurar a plena satisfação ela será necessariamente ínfima, pois a conduta do credor será a causa primacial de essa satisfação plena não ter sido obtida.
Nestas condições, tendo um facto culposo do lesado contribuído para a génese de danos e sendo ínfima a culpa do lesante, que criou as condições para que se tivessem evitado os danos e aceitou, apesar disso, confessar o pedido quanto aos danos emergentes, justifica-se que, num juízo de equidade, a indemnização por lucros cessantes seja excluída, ao abrigo do preceituado no art. 570.º, n.º 1, do Código Civil.
Nestes termos, num juízo de equidade, formulado ao abrigo dos arts. 566.º, n.º 3, e 570.º, n.º 1, do Código Civil, entende-se ser de excluir indemnização por lucros cessantes.
13 – Relativamente aos danos constituídos pelas reparações necessárias para repor o rés-do-chão em boas condições, a Ré não discute no presente recurso jurisdicional quer a existência de nexo de causalidade entre eles e a sua actuação considerada ilícita nem o critério de repartição de culpas utilizado na sentença recorrida, de atribuir metade à Ré e metade aos Autores, com consequente redução da indemnização a 50% do montante desses danos.
Trata-se, aqui, de danos diferentes dos derivados da inviabilidade de construção, cuja apreciação foi expressamente autonomizada na sentença recorrida, pelo que tendo sido ponderada, na fixação desta indemnização, a culpa dos lesados, o facto de não ter sido impugnado o decidido sobre essa culpa no presente recurso jurisdicional obsta a que o Tribunal de recurso possa reapreciar o decidido.
Na verdade, a Ré, relativamente a estes danos, apenas pretende que a determinação do montante indemnizatório seja relegada para execução de sentença,
Relativamente ao isolamento térmico e acústico, foi dado como provado pelo tribunal colectivo que o seu custo será de 5.200 euros (resposta ao quesito 7.º e ponto 21.º da matéria de facto fixada), pelo que não se justifica que se relegue a fixação da respectiva indemnização para execução de sentença.
O mesmo não sucede, porém, com a indemnização relativa ao custo da pintura, relativamente ao qual apenas se apurou que a área a pintar é de 250 m2, não se tendo sido apurado pelo tribunal colectivo em quanto importa a pintura de cada metro quadrado.
O valor de 15 € por metro quadrado fixado na sentença recorrida não tem qualquer suporte na matéria de facto fixada pelo tribunal colectivo.
Assim, sendo manifestamente possível averiguar o custo da pintura em execução de sentença, é de relegar para ela a fixação da respectiva indemnização.
De harmonia com o exposto, acordam em
- –conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional;
- –condenar a Ré a pagar aos Autores a quantia global de 42.600 euros (40.000 € de danos emergentes relativos à perda de valor do terreno e 2600 euros relativos às despesas com o isolamento);
- –condenar ainda a Ré a pagar aos Autores 50 % do valor das despesas com a pintura referida no ponto 20 da matéria de facto, que se vier a apurar em execução de sentença.
- –revogar a sentença recorrida na parte respeitante ao decidido sobre o montante dos danos na parte que excede as referidas condenações.
A Ré está isenta de custas (art. 2.º da Tabela de Custas), pelo que acordam ainda em condenar os Autores em custas, na proporção em que decaíram.
Lisboa, 12 de Junho de 2007. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator por vencimento) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues (vencida, nos termos da declaração de voto junta)
Voto de vencido
Processo nº: 225/04-12.Vencida, nos termos da argumentação do projecto que elaborei como Relatora e que, com as adaptações necessárias, se reproduz:
A sentença recorrida julgou parcialmente procedente a acção por ter considerado, em síntese, que a Câmara estava vinculada a respeitar integralmente o contrato celebrado com os Autores, designadamente a cláusula em que se comprometeu a viabilizar a construção, no prédio em causa, de um edifício de rés do chão e dois pisos; ao proceder à elaboração do P.D.M. – para a qual dispõe de competência – deveria ter levado em conta a obrigação assumida na aludida cláusula.
Não o tendo feito, agiu com ilicitude, faltando culposamente ao cumprimento do contrato e causando danos aos Autores, que se viram impedidos de edificar os 2 pisos restantes.
Partindo deste/s pressuposto/s, condenou a Ré a indemnizar os Autores pelos lucros que teriam deixado de auferir com a venda dos quatro apartamentos que iriam construir e vender (no total de 184 155,34 €), e pelas reparações que teriam sido obrigados a efectuar com o isolamento térmico e acústico do rés-do-chão, bem como com a pintura de parede para retirar fungos e humidade. (aqui, apenas em parte)
Esta decisão não deveria, a meu ver, manter-se.
Efectivamente:
Como é sabido, a actividade administrativa – toda a actividade administrativa – está sujeita ao princípio da legalidade.
Nesse sentido rege o artº 266º, nº 2 da C.R.P., nos termos do qual, «os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé».
O princípio da legalidade poderá traduzir-se na ideia de que os órgãos e agentes da Administração Pública apenas podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela estabelecidos.
Como decorrência deste princípio, “não basta que a actividade administrativa não seja incompatível com a norma legal; é preciso que ela lhe seja conforme” (Esteves de Oliveira, Dtº Administ. I vol, pag. 302).
Diferentemente da actividade dos particulares, aos quais é juridicamente permitido tudo quanto não lhes for proibido, a actividade administrativa só é lícita quando for legal, isto é, quando estiver autorizada por lei (no mesmo sentido, entre outros, autor e obra citada, fls. 306).
Ora, a cláusula de cujo incumprimento os Autores fazem derivar o seu direito a ser indemnizados e que está na base da condenação da Ré, pela sentença recorrida, é uma cláusula ilegal.
Na verdade, nos termos da mesma, a Câmara assumiu “a obrigação de dar viabilidade de construção à descrita parcela de terreno, para um edifício de rés-do-chão e dois pisos” (v. doc. nº 1, escritura do contrato, junto à petição).
Esta obrigação, no contexto, só poderá, a meu ver, interpretar-se, como obrigação de deferir o licenciamento de um edifício de r/chão e dois pisos na dita parcela de terreno.
De resto, foi também essa a interpretação que os Autores e a sentença recorrida evidenciam ter-lhe dado.
Sucede que, o direito de construir está condicionado pela verificação da sua compatibilidade jurídico-pública com outros interesses e necessidades constitucionais, e só pode ser exercido se e nos termos em que tal for permitido por autorização ou licença administrativa.
Em matéria de licenciamento de construção, a Administração age vinculada ao respeito das diversas normas que, temporalmente, disciplinarem a matéria em questão. (v. entre muitos outros, acºs de 13.5.71, pº 8324; de 30.6.88, pº 25 914; de 30.11.93, pº 32 275; de 10.12.98, pº 42 528; de 13.12.02, pº 42 343; de 7.10.03, pº 578/03; do Pleno da 1ª Secção, de 6.3.07, pº 873/03)
Está obrigada a deferir o licenciamento se, mediante o pedido e elementos instrutórios, a lei lhe impuser o deferimento e, está obrigada a indeferi-lo, na hipótese contrária.
Do que vem de ser dito, resulta já a impossibilidade legal de a Câmara assumir a obrigação a que se comprometeu na cláusula em análise, sem qualquer projecto concreto de licenciamento e sem se saber quando seria apresentado o pedido de licenciamento e, consequentemente, quais as leis, que, na altura, vigorariam para a matéria em causa, e os condicionamentos que estabeleceriam, nomeadamente, quanto à cércea dos edifícios a implantar no local.
De resto, a Secção do contencioso administrativo deste S.T.A. teve já ocasião de pronunciar-se (ao que se conhece, pelo menos em dois arestos) sobre questão análoga, tendo considerado, na mesma linha de doutrina autorizada sobre a matéria, que estava vedado à Administração Pública comprometer-se, por contrato (sob pena de nulidade de tal estipulação), à prática de um acto administrativo com certo conteúdo, fora do exercício de poderes discricionários, e, mesmo aí, apenas quando os pressupostos (abstractos e concretos) do acto que ela se obriga a praticar ou a não praticar estão já verificados, - cf. acórdãos da 1ª secção, 1ª subsecção, de 21.04.05, pº 1671/02; de 18.5.06, pº 167/05; Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pgs. 748 a 753; Pedro Gonçalves, O Contrato Administrativo – Uma Instituição de Direito Administrativo do nosso tempo, pag. 98.)
Ao tempo em que o contrato, no qual foi inserida a cláusula em debate, foi celebrado (5.5.85), ainda não estava em vigor o Código do Procedimento Administrativo, que expressamente regulou o regime jurídico da invalidade dos contratos.
Na falta de previsão expressa, na lei administrativa, entende-se dever ser aplicável à ilegalidade da estipulação contratual em causa o regime do Código Civil (sobre a aplicação subsidiária do Código Civil aos contratos administrativos – género a que pertence o contrato administrativo, definindo-se pelos mesmos elementos essenciais – antes da entrada em vigor do C.P.A., cfr. Esteves de Oliveira, Dtº Administrativo, vol. I, pgs. 661 e 662; ver ainda, designadamente, acºs. de 28.10.93, pº 31894, de 16.12.93, pº 32 537, ac. de 21.9.04, rec. 47638, aplicando o Código Civil em relação a aspectos de contratos administrativos, não regulados nas leis administrativas).
Nos termos do artº 280º do Código Civil «é nulo o negócio jurídico cujo objecto seja física ou legalmente impossível, contrário à lei ou indeterminável»
Sendo, como vimos, contrário à lei o conteúdo da dita cláusula, a mesma é nula, de harmonia com o preceito transcrito.
A mesma sanção, de resto, lhe caberia em termos de direito administrativo, se se entender que, mesmo antes da entrada em vigor do C.P.A., já deveria considerar-se aplicável aos contratos administrativos um regime de invalidade diferente – anulabilidade ou nulidade – conforme o tipo de ilegalidade em causa.
Efectivamente:
A competência de direito público de um órgão administrativo traduz-se em poderes funcionais, poderes-deveres, isto é, «poderes que os seus titulares têm o dever jurídico de exercer sempre que se verifiquem as condições previstas na lei ou o exija a satisfação do interesse público: as normas atributivas de competência são de interesse e de ordem pública, não podendo ser afastadas pelos seus destinatários.
A competência é, portanto, irrenunciável, sendo nulo o acto ou negócio pelo qual um órgão administrativo se compromete a não exercer no presente ou no futuro os seus poderes» (Esteves de Oliveira in Dtº Administrativo I, pag. 266).
A cláusula em questão envolve uma renúncia, ainda que tácita, ao exercício dos poderes-deveres que cabem à Câmara Municipal em matéria de licenciamento de construções, designadamente, o de indeferir o projecto de licenciamento de uma construção com a cércea de rés-do-chão e dois pisos, se essa for, na altura da apreciação do pedido de licenciamento da obra, a solução decorrente da lei.
Note-se que, mesmo quando estiver em causa o exercício de poderes discricionários, a liberdade conferida pela lei ao órgão administrativo destina-se à escolha de entre uma série limitada ou ilimitada de comportamentos possíveis, aquele que lhe pareça em concreto mais adequado à satisfação da necessidade pública específica prevista nessa lei.
Assim, residindo a razão de ser da discricionariedade na vontade manifestada pelo legislador de que o órgão administrativo procure, em face do condicionalismo específico de cada caso concreto, a melhor solução para a prossecução do interesse público, não pode a Administração renunciar à ponderação das circunstâncias do caso concreto (obra e autor que vimos citando).
A nulidade, quer em direito civil (artº 286º), quer em direito administrativo, é invocável a todo o tempo, por qualquer interessado e pode ser declarada oficiosamente pelo tribunal (O actual artº 134º do C.P.A. apenas acolhe, por um lado, aquilo que já estava previsto em diplomas anteriores – artº 363º § único do C.A. e artº 88º nº 2 do DL 100/84, de 29/3/84 -, e por outro, o que já era património doutrinal e jurisprudencial quanto ao regime jurídico da nulidade – neste sentido Santos Botelho e outros C.P.A. anotado, 2ª ed., anot. ao artº 134º-).
Como resulta do já exposto, o pedido formulado na acção alicerça-se no incumprimento do conteúdo da cláusula em análise, pressupondo-se que a obrigação nela assumida pela Ré era juridicamente válida.
Foi, também, com base nessa pressuposta validade – que não discutiu -, e no incumprimento da aludida estipulação que a sentença recorrida condenou a Ré.
Ora, sendo juridicamente nulo o conteúdo da citada cláusula, conforme se entende ter sido demonstrado, a Ré não estava obrigada a respeitá-la e, consequentemente, a acção deveria improceder, revogando-se a sentença recorrida, com prejuízo da apreciação das demais questões suscitadas no recurso.
Não se objecte que ao Tribunal de recurso estava vedado entrar na apreciação desta questão, por a mesma dizer respeito à ilicitude de incumprimento da Câmara, que não foi questionada no recurso jurisdicional, onde apenas se pôs em causa a extensão dos danos ressarcíveis.
Como tem sido entendimento jurisprudencial pacífico os recursos destinam-se à reapreciação, ou reexame, das questões decididas, sendo delimitados pelas conclusões das alegações dos Recorrentes, ressalvada a matéria de conhecimento oficioso.
Conforme se deixou referido, a nulidade da cláusula em cujo incumprimento se alicerça o pedido indemnizatório e que motivou a condenação da Câmara é de conhecimento oficioso. Ressalvada estava, pois, a possibilidade do seu conhecimento por este Tribunal. Maria Angelina Domingues.
