048123 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Os critérios de cálculo das indemnizações ao proprietário pela privação do uso de prédios expropriados ou nacionalizados no âmbito da "Reforma Agrária" no que respeita a áreas de regadio, deverão basear-se nos dados relativos à exploração efectivamente praticada nos prédios rústicos à data da ocupação, não sendo de ter em conta toda a área que, embora não irrigada naquela data, fosse, no entanto susceptível de ser regada.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO B...; ...; ...; ...; ... e ..., na qualidade de herdeiros de A..., devidamente habilitados e identificados nos autos, interpõem o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro da Agricultura e do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças de 10 e 28 de Maio de 2001 que fixou "em 2950517$00, acrescida de actualização e de juros, a indemnização definitiva pela privação do uso da terra relativa às propriedades "..." e "...", sitas nas freguesias de S. João de Negrilhos e Ferreira do Alentejo, respectivamente, a atribuir a A...". Formulam as seguintes conclusões da sua alegação a pedir que seja anulado o acto recorrido com as legais consequências: Conclusões: A indemnização fixada tem por base os valores atribuídos apenas a solo não irrigável (solo das classes C e D), - culturas arvenses de sequeiro - quando na realidade deve ser também avaliado o rendimento perdido referente ao solo de regadio, por ter sido este o que determinou a expropriação pelas leis da reforma agrária. O procedimento de cálculo e fixação das indemnizações é definido pela da Lei 80/77 e pelo D.L. 199/88. com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei n° 38/95 , de 14 de Fevereiro, sendo as fórmulas técnicas necessárias as aprovadas pela Portaria n° 197-A/95 , de 17de Março. A indemnização a atribuir decorrente das situações da Reforma Agrária não visa a reconstituição integral, mas a atribuição de compensação pecuniária que cumpra as exigências mínimas de justiça e que não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios nos termos do artº 94° da Constituição. A alteração operada pelo Decreto Lei n° 38/95 , determina que sejam tidos em conta os tipos de cultura praticada e não as áreas cultivadas, como forma de assegurar a justa compensação nos termos do artº 7° do Decreto Lei n° 199/88. O procedimento previsto no Decreto Lei n° 199/88, é vinculado não existindo qualquer margem de livre apreciação confundindo-se os princípios gerais, de igualdade justiça e proporcionalidade com o princípio da legalidade ( artº 3° do CPA ) entendido este no sentido de que a actividade administrativa tem como pressuposto a lei e o direito, entendido este como uma ideia justa da lei. A interpretação adoptada por contrariar o artº 9° do Código Civil , que impõem ao intérprete que use de bom senso, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, está ferida de ilegalidade. A determinação do valor da indemnização haverá de fazer-se no processo administrativo especial, previsto nos artigos 8° e 9º do D.L. 199/88, de 31.05, através das indagações que se mostrarem adequadas e necessárias e com todos os meios de prova legalmente admissíveis, e do artº 6º da Portaria nº 197-A/95 . A fixação por titular do direito através de três processos distintos viola abertamente os preceitos citados, inquinando a decisão recorrida. A interpretação adoptada, na medida em que conduziu a montantes irrisórios, viola o direito a "justa indemnização" previsto no artigo 94° da Constituição, na medida em que não cumpre as exigências mínimas de justiça que se exigem num Estado de Direito. O despacho recorrido ofende ainda o principio da boa-fé, ( artº 6º A do CPA ) que vincula a administração nas relações com os particulares, frustando a confiança suscitada nos recorrentes com a primeira proposta e destituindo de significado o direito de participação que lhes permitiu discuti-la e aceitá-la. Foi deduzido integralmente no quinhão fixado à titular C..., o montante das indemnizações provisórias, no valor de 79 811$, que em globo foi pago aos três comproprietários o que torna incorrecto o montante fixado pelo acto ora recorrido que não levou em linha de conta as deduções previstas na lei. O montante fixado pertence por herança, nas proporções individuais de 4/12 para o 1° e 4º recorrentes e 1/12 para os restantes, aos recorrentes que deveriam ter sido habilitados como requereram e era de lei. Termos em que, por violar as normas dos artº 94 e artº 268º nº 3 da CRP; o artº 9° e 13° do C.Civil; o artº 3°, 4° 6°-A, 124°e 125°do CPA; o artº 5 n° 1 e 2 alínea b) do Decreto Lei n° 199/88 (com a alteração, do DL 38/95 ) e o artigo 7° na versão original; bem como o artº 6° da Portaria n° 197-A/95 ; Por assentar em errados pressupostos; Por se encontrar inadequadamente fundamentado; Contra-alegou a Autoridade recorrida a defender a legalidade do acto impugnado e a improcedência do recurso tendo concluído nos seguintes termos: A - A indemnização devida aos expropriados em consequência das medidas da reforma agrária é fixada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas - n° 1 do artº 15° da Lei n° 80/77 , de 26.10. B - Todos os actos anteriores à prolação daquele despacho são meros actos instrutórios e preparatórios daquele, não criando direitos aos administrados, para além do de serem ouvidos no termo da instrução. C - Na interpretação da norma não pode dar-se-lhe entendimento que não tenha correspondência na letra. D - O modo de cálculo da indemnização pela perda de fruição está previsto no artº 5° do D.L. n° 199/88, de 31 de Maio, que manda atender à perda de rendimento sofrida pela indemnizando durante esse período. E - O mesmo artigo, na redacção dada pelo D.L. n° 38/95, de 14 de Fevereiro veio especificar como se apura o rendimento e, relativamente ao rendimento líquido das culturas de regadio, manda atender as culturas permanentes efectivamente praticadas à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano da privação. F - Pretende o legislador, como afirma no preâmbulo do D.L. n° 38/95 "conferir maior objectividade e simplificação aos critérios para a determinação da indemnização e face ao desiderato de se alcançar uma avaliação justa ... os respectivos critérios de cálculo deverão basear-se nos dados relativos à exploração efectivamente praticada nos prédios rústicos à data da ocupação..." pelo que não pode o preceito ser interpretado de modo a contrariar o desiderato do legislador, como pretende o recorrente, considerando-se as culturas habitualmente praticadas. G - Este entendimento não viola o princípio da igualdade, pois todas as indemnizações foram calculadas do mesmo modo e tem já acolhimento na jurisprudência do STA (v.d. acórdão de 7.02.02, no recurso n° 47 393). H - Nem viola o princípio da justa indemnização consagrado no artº 62°, n° 2 da C.R.P., pois as indemnizações no âmbito da reforma agrária estão previstas no artº 94° (anterior 97°) da Constituição. I - Aos recorrentes, enquanto sucessores na herança na proporção de 1/3 foi-lhes deduzido também apenas 1/3 no valor da indemnização provisória, como eles próprios afirmam no recurso n° 48 123 da 1ª Secção do STA em que são também recorrentes. O Ex.mº Procurador Geral Adjunto neste Supremo Tribunal emitiu douto e fundado parecer no sentido de que o recurso não merece provimento acompanhando, aliás, os fundamentos aduzidos pela autoridade recorrida e a jurisprudência deste Supremo Tribunal que cita. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: É a seguinte a matéria de facto que com relevo para a decisão da casa se considera provada em função dos elementos constantes dos autos: 1. Em 21 de Setembro de 1995, os recorrentes foram notificados de que, por avaliação feita no processo n° 10022 da DRAAL, lhes fora fixada pelos Serviços a indemnização definitiva por privação do uso da terra relativa aos prédios "..." e "...", expropriados em 1975, no montante de 37.811.399$00. 2. Tendo, entretanto os Serviços entendido que aquele cálculo não correspondia aos critérios estabelecidos na Lei aplicável, decidiram proceder a novo cálculo do valor indemnizatório tendo solicitado aos recorrentes prova da área concretamente regada no ano da ocupação. 3. Foram juntos ao processo os documentos de fls. 6 a 16 do proc. instrutor referindo-se no doc. de fls. 14 que no ano de 1975, ano da expropriação dos prédios ... e ..., foram regados pelos seareiros 9,7 hectares, não tendo os proprietários regado qualquer área. 4. Os Serviços, através da informação n° 979/98, de 19 de Junho, no processo n° 10130, relativo ao "Titular: A...", elaboraram novo cálculo da indemnização definitiva na qual se propunha uma indemnização de 2.920.517$000 ao comproprietário A..., indemnização a que seriam deduzidas eventuais pagamentos feitos pelo Estado ao titular do processo, no âmbito da Reforma Agrária, tendo os recorrentes sido notificados por ofício de 16 de Julho de 1998, a fim de reclamarem ou expressarem a sua concordância (fls. 46 a 54 do proc. instrutor). 5. Apresentada reclamação pelos recorrentes foi apreciada por informação nº 1553/98, e junta a respectiva habilitação de herdeiros foi elaborada pelos Serviços a informação nº 1960/2000-G.J.DC (V) na qual se concluiu que “estando correctos os pressupostos em que assentou a instrução técnico-jurídica do presente processo propõe-se a manutenção do teor da informação n° 1553/98, de 6.10, na qual se propunha a atribuição de uma indemnização definitiva cujo montante ilíquido ascendia a Esc. 2.950.517$00 a que acrescem juros, nos termos do DL n° 213/79 , de 14/07” (doc. de fls. 71 a fls. do proc. instrutor) 6. Por concordância com aquela informação n° 1960/2000-G.J.DC (V), foi proferido o despacho conjunto impugnado. Sendo esta a materialidade relevante, vejamos a solução de direito atentas também as alegações e conclusões dos recorrentes e da autoridade recorrida e os demais elementos dos autos. No essencial, começam os recorrentes por discordar do método de fixação do montante da indemnização fixada pelo despacho conjunto recorrido, alegando, em síntese, que a indemnização fixada tem por base os valores atribuídos ao solo não irrigável (solo das classes C e D), - culturas arvenses de sequeiro - quando na realidade deve ser também avaliado o rendimento perdido referente ao solo de regadio, por ter sido este o que determinou a expropriação pelas leis da reforma agrária. As indemnizações pelas expropriações e pelas nacionalizações operadas no âmbito da Reforma Agrária vêm reguladas no Decreto-Lei n° 199/98 , de 31 de Maio, com as alterações do DL 199/91 , de 29 de Maio e DL 38/95 , de 14 de Fevereiro. Os valores dos rendimentos líquidos das terras, plantações e construções, são os previstos na Portaria 197-A/95 , de 17 de Março. Tais indemnizações, como os recorrentes reconhecem nas suas alegações não visam a reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido o evento que obriga à reparação, mas a atribuição de uma compensação que satisfaça as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduza ao estabelecimento de montantes irrisórios (cfr. entre outros, os acórdãos deste STA de 18.10.2001 e 17.02.2002, nos recursos 46 053 e 47.033). Teleologicamente orientado para esse fim, foi estabelecido o regime das indemnizações constante dos diplomas legais acima referidos, dizendo-se no preâmbulo do DL 38/95 ... "tais indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976). No sentido de conferir maior objectividade e simplificação aos critérios para determinação das indemnizações, e face ao desiderato de se alcançar uma avaliação justa dos direitos dos sujeitos afectados pelas medidas de reforma agrária, os respectivos critérios de cálculo deverão basear-se nos dados relativos à exploração efectivamente praticada nos prédios rústicos à data da sua ocupação, designadamente no que respeita a áreas irrigadas , culturas permanentes e explorações pecuária e florestal” (o itálico é nosso). Dando forma legal a esta intenção do legislador, a norma do artº 5° do DL 199/88 , na redacção do referido DL 38/95 , de 14.02, estabelece que a indemnização pela privação temporária do uso e fruição da terra deve ser determinada, atento o rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou ocupação no caso de esta as ter precedido. O valor daquele rendimento líquido deve ser calculado, nos termos do nº 2 daquele artigo, com base no somatório das parcelas a que se referem as alíneas a) a d). De acordo com aquelas normas legais e no tocante às culturas arvenses de regadio, não se pode subscrever a tese defendida pelos recorrentes. De facto, como resulta da lei e se diz no acórdão deste STA de 7.02.2002, rec. 47 393, à luz do estipulado no artº 5º , nº 2 alínea b), do DL 199/88 , de 31 de Maio (na redacção do DL 38/95 , de 14.02); a fixação dos montantes indemnizatórios das culturas arvenses de regadio, pomares e outras culturas permanentes, tem de se reportar às efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação. É o que resulta claramente do citado preceito legal onde, de acordo com o preâmbulo do diploma em que se insere, se alude expressamente às “culturas efectivamente praticadas à data da ocupação expropriação ou nacionalização”, norma que assim não se mostra violada pelo acto impugnado. Assim, só é indemnizável como regadio, a área onde efectivamente se praticavam à data da ocupação, culturas de regadio e nunca toda a área susceptível de ser regada, tal como só seriam indemnizáveis como pomar ou olival, sujeitas ao mesmo regime da alínea b) do nº 2 do artº 5º do DL 38/95 , as áreas onde efectivamente existissem oliveiras ou pomar na data da ocupação e não as áreas onde tais culturas arbóreas pudessem vir a ser instaladas. É certo que nos termos do nº 3 do referido artº 5º, se diz que “a pedido do indemnizando o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação. Porém, notificados para apresentar prova de culturas de regadio efectivamente praticadas nos prédios em causa, susceptíveis de indemnização ao proprietário, verifica-se que o cálculo da indemnização levou em conta os documentos apresentados pelos recorrentes conforme consta do processo instrutor, designadamente da informação nº 1553 que serviu de suporte ao despacho impugnado, não tendo, assim, sido coartados aos recorrentes quaisquer direitos de defesa dos seus interesses no processo, designadamente no plano da prova. Defendem ainda os recorrentes que a interpretação adoptada, na medida em que conduziu a montantes irrisórios, viola o princípio da justa indemnização previsto no artº 94º da Constituição, pois não cumpre as exigências mínimas de justiça que se exigem num Estado de Direito, resultando ainda violado o princípio da legalidade e o princípio da Boa-fé consignados nos artºs 3º e 6º do CPA. Não têm porém razão. Tendo o acto sido praticado no exercício de poderes vinculados, no âmbito de uma correcta interpretação da lei aplicável como acima se diz, não tem a Administração qualquer margem de opção por qualquer outra solução que houvesse por mais ajustada face à situação concreta. Não se afigura, aliás, que a indemnização fixada nos termos da lei aplicável seja exígua e viole o princípio da. justa indemnização. O que acontece é que a sua divisão, por vários interessados pode fatalmente levar a que alguns, de acordo com as regras da partilha e do direito sucessório, possam vir a receber uma parte relativamente pequena. Mas daí não resulta que se possa afirmar ter sido violado o princípio da justa indemnização, não se vendo também que, tendo sido correctamente interpretada e aplicada a lei, tenha sido violado o princípio da legalidade. Por outro lado o facto de, no decorrer da instrução do processo, os serviços terem calculado e dado a conhecer aos recorrentes um montante indemnizatório mais elevado que, por assentar numa incorrecta interpretação e aplicação da lei, veio depois a ser corrigido para o montante fixado no despacho recorrido, não viola o princípio da boa-fé, uma vez que os actos praticados no processo, anteriores ao despacho impugnado, não possuíam virtualidade de conferir quaisquer direitos ou expectativas merecedoras de tutela jurídica aos recorrentes, não passando de actos procedimentais, sendo que, só através do despacho recorrido, proferido nos termos do artº 8º , nº 4 do DL 199/88 , e antecedido da legal audiência dos interessados, a Administração definiu a sua vontade quanto ao montante indemnizatório, definindo, nessa matéria a situação jurídica dos recorrentes. Acresce que o despacho recorrido, assentando em informações técnicas que veiculam razões ciaras e congruentes motivadoras da decisão e esclarecedoras da forma como foi efectuado o cálculo da indemnização fixada, não padece de falta ou insuficiência de fundamentação. O facto de terem sido impulsionados processos parcelares relativos a cada estirpe de titulares do direito à indemnização relativa aos prédios em causa, não se vê que tenha afectado, de qualquer modo, direitos subjectivos dos recorrentes, ainda que tais processos pudessem ter sido apensos, nos termos do artº 6º , nº 2 da Portaria 197-A/95 , de 17 de Março. Esta norma processual tem como escopo proporcionar uma economia de meios e maior celeridade ao processo, não influenciando em nada o regime de cálculo e fixação do montante da indemnização devida nem a sua repartição pelos diversos interessados. Não ocorreu, pois, nesta matéria, violação de quaisquer direitos dos recorrentes ou qualquer ilegalidade invalidante do despacho impugnado. Não vem também demonstrado que as deduções legais a efectuar no montante indemnizatório, nomeadamente a título de indemnização provisória, subsídios, antecipação por conta, etc. tenham sido feitas em algum ou alguns dos quinhões dos interessados recorrentes, com desrespeito pelas regras da proporcionalidade em função dos respectivos direitos hereditários quanto à propriedade dos prédios. Improcedem, nos termos expostos, as conclusões dos recorrentes pelo que acordam em negar provimento ao recurso. Custas a pagar solidariamente pelos recorrentes com taxa de justiça e procuradoria que se fixam respectivamente em 300 euros e 150 euros. Lisboa, 3 de Dezembro de 2002 Adelino Lopes - Relator - Rosendo José - António São Pedro