01550/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I. É acto preparatório ou de trâmite, como tal contenciosamente irrecorrível, o despacho que contém uma proposta de decisão de indeferimento da pretensão do requerente (de legalização de obras não licenciadas), e no qual se ordena a notificação deste, nos termos do art. 101º, nº 1 do CPA, de que dispõe de um prazo de 10 dias para se pronunciar quanto ao indeferimento acima referido.

II. O despacho que, após o cumprimento da referida formalidade, declara manter o indeferimento proposto, ordenando a demolição das obras ilegais, é acto lesivo contenciosamente recorrível, e não confirmativo do anterior.

III. O direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62º, nº 1 da CRP, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A..., id. a fls. 2, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, de 28.11.2000, completado com os despachos de 09.01.2001 e de 23.01.2001, que indeferiu o pedido de legalização das obras que o recorrente levou a efeito no seu prédio sito no lugar de Várzea, freguesia de Tavarede, imputando ao acto recorrido vícios de violação de lei.

Por sentença daquele tribunal, de 01.07.2002 (fls. 69 e segs.), foi rejeitado o recurso, por extemporâneo.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes

CONCLUSÕES:

A) No despacho de 28 de Novembro de 2000, a entidade recorrida não refere qualquer aplicação do princípio de audição prévia, nem considera o seu despacho como projecto de despacho, dado que se apõe a decisão de indeferido, pelo que na posição de um declaratário normal, um particular face à administração pública, não pode entender-se esse despacho como um projecto de decisão, até porque o ora recorrente não foi notificado para se pronunciar sobre esse despacho, mas apenas foi notificado de uma decisão de indeferimento do seu pedido de legalização das obras.

B) Atento o teor do art. 238º, nº 1 do Cod. Civil, aqui aplicável, na falta de um critério específico de interpretação dos actos administrativos, não pode ser entendido como projecto de decisão o despacho de indeferimento proferido, pois "... não pode a declaração valer com um sentido que não tenha o mínimo de correspondência no texto do respectivo documento, ainda que imperfeitamente expresso".

C) Estamos perante um acto definitivo e não perante um acto meramente preparatório e esse acto é recorrível, quando se tornar executório, pois a sua eventual lesividade não determina por si a obrigatoriedade do recurso, pelo que é ilegal a decisão que considerou o acto de 28/11/2000, em causa um acto irrecorrível.

D) Quanto ao acto proferido em 9 de Janeiro de 2001, o mesmo apenas se refere à reclamação apresentada e nesse acto não se inova nada, pois a entidade recorrida declara expressamente que "mantenho o meu despacho de indeferimento da legalização e de demolição das obras ilegais proferido em 28/11/2000", sendo esse despacho meramente confirmativo do despacho de 28/11/00, o que mais uma vez revela que, em 28/11/2000, não foi proferido qualquer acto preparatório e que o acto definitivo então proferido foi confirmado em 9/1/2001, pelo que é ilegal a decisão que considerou o acto de 9/1/2001, em causa, um acto recorrível.

E) Por fim, o acto de 23 de Janeiro de 2001, que colocou um ponto final no processo administrativo, limitou-se a esclarecer o âmbito das decisões anteriores e só nesse despacho se definiu o âmbito das obras a demolir, as quais, no entender da autoridade recorrida, careciam de legalização e cujo projecto não foi legalizado, na sequência de pedidos de esclarecimento formulados ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA.

F) É tempestivo o presente recurso, sendo ilegal a decisão proferida e de que ora se recorre e a petição de recurso foi remetida pelo correio em 26 de Março de 2001, porque os dias 24 e 25 foram respectivamente sábado e domingo, sendo certo que o acto que definitivou a situação do ora recorrente foi o despacho que lhe foi notificado em 25 de Janeiro de 2001.

G) Não foi considerado pela decisão recorrida um argumento decisivo, qual seja o de que um dos fundamentos invocados - ofensa dos direitos adquiridos - é fundamento de nulidade, que, por sua natureza é invocável a todo o tempo - Cfr. arts. 36°. e segs. da petição inicial, pelo que é tempestivo o recurso apresentado, nos termos dos arts. 133°, n° 1 e 134°, ambos do Cod. Proc. Adm.

H) Por violar, entre outras disposições legais, o disposto no art. 31º da LPTA e nos arts. 133°, nº 1 e 134°, ambos do Cod. Proc. Adm. Pelo que tem a decisão ora recorrida de ser revogada, como é de lei e de

JUSTIÇA!

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, concluindo nos seguintes termos:

a) a decisão recorrida, ao considerar contenciosamente irrecorrível o despacho da Autoridade Recorrida de 28.XI.2000, não merece qualquer censura;

b) na verdade, ficou suficientemente demonstrado nos nºs 4 e 5 destas alegações que o mencionado despacho consubstanciava uma mera proposta de decisão que – após dada audiência ao seu destinatário – poderia ou não vir a ser confirmada (alterada, modificada ou adiada) pelo acto a proferir no final desse procedimento, ou seja, o acto definitivo e executório (ou eficaz);

c) improcedendo, assim, a arguição feita nos nºs 2 e 3 e conclusões A) a C) das alegações do Recorrente;

d) improcede, também, a conclusão D) das alegações do Recorrente, dado não haver dúvidas que foi através do seu despacho de 9.I.2001 que a Autoridade Recorrida – com base nas informações técnica e jurídica dos serviços, ambas de 5.I.2001 – tomou a decisão final do procedimento, mantendo o indeferimento do pedido de legalização das obras e consequente ordem de demolição propostos no anterior despacho de 28.X.2000;

e) era este, portanto, o despacho que comportava efeitos jurídicos inovadores na esfera jurídica do Recorrente e que podia ser considerado lesivo e sindicável contenciosamente, como se decidiu, e bem, na sentença recorrida;

f) improcede, também, a arguição feita pelo Recorrente nos nºs 5 e 6 e conclusões E) e F) das suas alegações – em clara contradição, aliás, com as arguições feitas nas conclusões A) a D) do mesmo articulado, e que não vem minimamente concretizada – de que o acto definitivo do procedimento foi o despacho da Autoridade Recorrida de 23.I.2001;

g) e improcede essa arguição porque, pelas razões apontadas no n° 17 destas alegações, o mencionado despacho, na medida em que nada inovou os efeitos jurídicos criados pelo anterior despacho de 9.I.2001, não é acto sindicável contenciosamente;

h) tratando-se, antes, de um acto meramente informativo do qual não se pode pôr a hipótese de constituir objecto de sindicância judicial;

i) e ainda que se considerasse que esse despacho poderia ser configurado como acto de execução de um acto administrativo anterior – configuração que aqui se rejeita – ele sempre teria que ser considerado como um acto insindicável, dado que não padece de ilegalidades próprias que permitiriam, nos termos do art. 151 ° do CPA, abrir a via da sua recorribilidade contenciosa;

j) improcedem, por último, as arguições constantes das conclusões G) e H) das alegações do Recorrente;

k) na verdade, a sentença recorrida, na parte em que considerou extemporâneo o recurso contencioso do despacho de 9.I.2001, não deixou de ponderar a questão de ter sido suscitado, ou não, na petição, vício que importasse a nulidade desse acto;

l) e fê-lo – sustentando-se em jurisprudência do STA tirada em caso similar – considerando que a eventual verificação, in casu, do vício de ofensa dos direitos adquiridos ou do direito de propriedade não importa a violação de quaisquer direitos essenciais do Recorrente, enquadrável nas nulidades previstas no art. 133° do CPA;

m) decidiu bem, portanto, a sentença a quo, ao considerar extemporâneo o recurso contencioso, interposto em 26.III.2001, do despacho da Autoridade Recorrida de 9.I.2001.

III. A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer em que sustenta que a decisão recorrida procedeu a uma correcta apreciação da matéria de facto, interpretação e aplicação do direito, devendo ser negado provimento ao recurso.

(Fundamentação)

OS FACTOS

A sentença recorrida considerou apurados, com interesse para a decisão a proferir, os seguintes factos:

1. Tendo o recorrente procedido a obras de ampliação, restauro e delimitação, com muro de vedação no seu prédio – ..., lugar da Várzea, Tavarede, Figueira da Foz – em cumprimento de despacho da entidade recorrida (vice Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz - CMFF) de 25/10/1999, foi lavrado o auto de embargo de obras de fls. 17 dos autos, que aqui se dá como reproduzido, sendo ainda notificado (também nos termos de fls. 18 dos autos) para, no prazo de 30 dias, demolir as obras em questão ou, em alternativa e, em igual prazo, apresentar projecto para a sua eventual legalização sob pena de, em caso de incumprimento, ser tal demolição executada pelos Serviços da CM, a expensas do recorrente.

2. Apresentado processo de legalização das obras construídas sem licença, em 25/2/2000 (Fls. 22 dos autos), em 28/11/2000 pela entidade recorrida, foi manuscrito na Informação nº 3 de 23/11/2000 (onde, a final, se propunha que se informe o requerente que dispõe um prazo de 10 dias para se pronunciar quanto ao indeferimento acima referido e decisão de demolição), o despacho "Indeferido. Notifique-se como se propõe. Urgente. ...", nos termos constantes de fls. 19 e 20 dos autos – fls. 62 e 63 do PA e que aqui se dá como reproduzido – [acto recorrido].

3. Em cumprimento do despacho dito em 2, foi o recorrente notificado nos termos constantes do ofício de fls. 63 do PA.

4. Em resposta à notificação referida em 3, veio o recorrente, em 18/12/2000, apresentar o requerimento de fls. 66 do PA, onde, além do mais, se pede o deferimento tácito do licenciamento de ampliação e restauro da casa e anexo, bem como do muro de vedação.

5. Em 09/01/2001 foi exarado pela entidade recorrida, o despacho manuscrito na Informação nº 2 de 05/01/01, "Com os fundamentos constantes da informação técnica e jurídica de 05/01/01, mantenho o meu despacho de indeferimento e demolição proposto em 28/11/00, pelo que as obras ilegais deverão ser demolidas no prazo de 10 dias", nos termos constantes de fls. 7 e 8 dos autos – fls. 73 e 74 do PA e que aqui se dá como reproduzido.

6. O despacho dito em 5 foi notificado em 9/1/2001 ao recorrente, nos termos constantes de fls. 6 dos autos (77 do PA).

7. Por requerimento de 17/01/2001, o mandatário do recorrente solicitou esclarecimentos sobre o acto de 9/1/2001, nos termos constantes de fls. 11 e 12 dos autos e que aqui se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.

8. O requerimento referido em 7 foi objecto do despacho de 23/01/2001, exarado na Informação nº 2, de 19/01/01, onde se manuscreveu "Concordo. Informe-se ..." nos termos constantes de fls. 13 e 14 dos autos (88 e 89 do PA) e que aqui se dá como reproduzido para todos os efeitos legais.

9. O despacho dito em 8 foi notificado ao recorrente nos termos constantes de fls. 12 dos autos.

10. As notificações ao recorrente referidas nos pontos 1, 3, 6 e 9 foram efectuadas na pessoa do Dr. ..., na qualidade de mandatário do recorrente, a quem este outorgou a procuração de fls. 42 do PA, onde lhe concede "... os necessários poderes forenses para o representar em juízo ou em qualquer Repartição...".

11. Aquando da apresentação do processo de legalização, referido em 2, foi, além do mais, junta memória descritiva e justificativa – fls. 20 do PA –, com indicação das obras a demolir, as indicadas nas plantas juntas com as cores convencionais, as respectivas plantas (desenhos) a vermelho (obras realizadas) e a amarelo (obras de demolir).

12. O presente RCA deu entrada neste tribunal em 27 de Março de 2001 (terça feira), tendo a petição de recurso sido enviada por correio registado, expedido em 26 de Março de 2001 (2ª Feira).

13. O mandatário dos recorrentes tem escritório em Cantanhede.

O DIREITO

O recurso contencioso em que foi proferida a decisão ora impugnada foi interposto do despacho do Vice-Presidente da CM da Figueira da Foz, de 28.11.2000, que indeferiu o pedido de legalização das obras feito pelo recorrente, “completado com os despachos de 09.01.2001 e de 23.01.2001”, expressão que é utilizada no proémio ou cabeçalho da petição e no pedido final do mesmo articulado.

A sentença sob recurso considerou contenciosamente irrecorrível o despacho de 28.11.2000, por ser acto preparatório (proposta de decisão remetida ao interessado para efeito de audiência prévia); considerou igualmente irrecorrível o despacho de 23.01.2001, por ser meramente confirmativo do despacho de 09.01.2001; e, considerando este último como o único acto lesivo e contenciosamente recorrível, rejeitou, quanto a ele, o recurso, por extemporâneo.

O recorrente insurge-se contra esta decisão, que reputa de ilegal.

1. Alega ele, em primeiro lugar, que o despacho de 28.11.2000 não é um acto preparatório, de audiência prévia do interessado, mas sim um acto definitivo e contenciosamente recorrível assim que se tornar executório.

Nenhuma razão lhe assiste.

Como resulta claramente do seu teor (vd. fls. 19 a 21), o despacho de 28.11.2000, ao apropriar-se da Informação sobre que foi exarado, é inquestionavelmente um projecto de decisão no sentido do indeferimento do pedido de legalização de obras formulado pelo ora recorrente, e que lhe foi notificado no âmbito da formalidade procedimental de audiência prévia.

Com efeito, e após se referir na citada Informação (aprovada pelo despacho em causa) que “a solução apresentada não é do ponto de vista urbanístico aceitável e legalizável, pelo que se propõe: o indeferimento do projecto de arquitectura (…) e que o requerente seja notificado a demolir as obras efectuadas sem licença municipal (…)”, conclui-se nos seguintes termos:

“No entanto, e em conformidade com o previsto no nº 1 do art. 101º do Código do Procedimento Administrativo (…), informe-se o requerente que dispõe de um prazo de 10 dias, a contar da data de recepção da notificação, para se pronunciar quanto ao indeferimento acima referido e à decisão de demolição.”

É absolutamente claro o sentido do acto, pelos termos em que se expressa e pela referência ao normativo aplicável (art. 101º, nº 1 do CPA), pelo que a sentença recorrida, ao considerá-lo contenciosamente irrecorrível, por falta de lesividade, fez correcta aplicação das disposições legais citadas.

Improcedem, pois, as conclusões A) a C).

2. Alega ainda o recorrente que o segundo acto, despacho de 09.01.2001, é um acto meramente confirmativo do anterior, que nada inova relativamente ao mesmo, pelo que considera ilegal a decisão que o considerou recorrível.

Mais uma vez sem razão.

Este despacho de 09.01.2001 foi exarado sobre duas Informações (uma da Divisão de Licenciamento e outra da Assessoria Jurídica da CMFFoz – vd. fls. 7 a 10), consequentes à audiência prévia do interessado ordenada pelo despacho de 28.11.2000, nelas se propondo que seja “proferido acto final de indeferimento do pedido de licenciamento (legalização) e de demolição das obras ilegalizáveis”.

E o despacho em causa refere expressamente que “Com os fundamentos constantes da informação técnica e jurídica de 05/01/01, mantenho o meu despacho de indeferimento e demolição proposto em 18/11/00, pelo que as obras ilegais deverão ser demolidas no prazo de 10 dias”.

A expressão “mantenho o meu despacho de indeferimento e demolição proposto (A expressão utilizada no despacho é “proposto” e não “proferido”, como erradamente escreve o recorrente na 3ª pág. da sua alegação (fls. 90 dos autos) em 18/11/00”, bem como a conclusão impositiva do despacho, não conferem qualquer natureza de confirmatividade, antes apontam para a caracterização do primeiro acto como proposta de decisão para efeito de audiência prévia, acto preparatório ou de trâmite, e para a natureza de decisão definitiva deste acto de 09.01.2001.

É evidente, ao contrário do que pretende o recorrente, que estamos perante o acto final do procedimento, de indeferimento do pedido de legalização de obras não licenciadas, consequente à audiência prévia do interessado, ordenada pelo despacho de 28.11.2000, e que é, como bem se decidiu, o único acto lesivo, como tal passível de impugnação contenciosa.

Só que, como bem se decidiu, o recurso contencioso é, quanto a ele, extemporâneo, uma vez que foi interposto após o termo do prazo legal de 2 meses previsto no art. 28º, nº 1, al. a) da LPTA.

Na verdade, tendo o despacho em causa sido notificado ao recorrente a 09.01.2001 (vd. fls. 6 vº), o recurso deu entrada em tribunal apenas no dia 27.03.2001, pelo que teria forçosamente que ser rejeitado.

E não colhe a alegação de que a decisão recorrida não considerou um dos argumentos invocados – ofensa dos direitos adquiridos – que é fundamento de nulidade, invocável a todo o tempo, o que tornaria o recurso tempestivo, nos termos dos arts. 133°, n° 1 e 134° do CPA.

Na verdade, a sentença recorrida não deixou de ponderar tal argumentação (vd. pág. 8 da sentença, a fls. 76 dos autos), e fê-lo sustentando-se em jurisprudência deste STA que, decisivamente, aponta para entendimento contrário ao sustentado pelo recorrente, e que ora se reitera.

Antes do mais, nunca poderia falar-se em direitos adquiridos pelo recorrente, uma vez que se trata de um pedido de legalização de obras não licenciadas, que é disciplinado pelas pertinentes normas do RGEU (arts. 165º e 167º), e não pelas do DL nº 555/99, de 16 de Fevereiro, sendo certo que, em tais situações, o silêncio da Administração produz o efeito regra do indeferimento tácito, nos termos do art. 109º do CPA, e não o deferimento (cfr. Acs. do STA de 26.09.2002 – Rec. 485/02, de 27.11.2001 – Rec. 48.064, de 24.05.2001 – Rec. 47.069, de 19.05.98 – Rec. 43.433, e do Pleno de 31.02.98 – Rec. 39.598).

De qualquer modo, a eventual violação do direito de propriedade nunca importaria, in casu, ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, geradora da nulidade a que se reporta a al. d) do art. 133º do CPA, sendo apenas enquadrável, como bem se decidiu, no regime regra da anulabilidade.

Afirmou-se, a tal propósito, no Ac. de 18.06.98 – Rec. 41.653:

“A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem decidido reiteradamente que a necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados (Ac. de 13.05.97 - Rec. nº 41.397).

E isto porque, como expressivamente se sublinha no Ac. de 02.07.96 - Rec. nº 32.459, "o direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62º/1 da Constituição da República Portuguesa, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens."

(…)

Está em causa, pois, o direito de construção e a sujeição deste a normas de licenciamento, ou seja, uma componente do direito de propriedade que não integra o seu núcleo essencial, não gozando pois do regime de tutela dos direitos, liberdades e garantias.”

Improcedem, pois, as conclusões D), G) e H).

3. Alega o recorrente, por fim, que o último acto, despacho de 23.01.2001, é aquele que, completando definitivamente o despacho de 28.11.2000, colocou um ponto final no procedimento administrativo, e que só nele se definiu o âmbito das obras a demolir, na sequência de pedidos de esclarecimento formulados ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA, pelo que, contrariamente ao decidido, é tempestivo o recurso quanto a esse acto, cuja petição foi remetida ao tribunal a 26.03.2001 (2ª feira).

Mais uma vez lhe não assiste razão.

Com efeito, estamos aqui perante um acto meramente confirmativo do despacho de 09.01.2001, que nada inovou relativamente ao conteúdo e aos fundamentos da decisão anterior, ou, numa outra perspectiva, perante um acto meramente informativo, desprovido, em qualquer dos casos, de lesividade autónoma.

Como se referiu já, pelo despacho de 09.01.2001, foi indeferido o pedido de legalização de obras formulado pelo recorrente, e ordenada a demolição “das obras efectuadas sem licença”.

E, tendo o recorrente (ofício de fls. 11 dos autos) pedido esclarecimento quanto às obras a demolir, a autoridade recorrida, pelo ofício de 23.01.2001, prestou-lhe esse esclarecimento, reafirmando que as obras ilegalizáveis a demolir “são as que foram efectuadas sem licença”.

Ou seja, não havendo qualquer omissão justificativa do uso do art. 31º da LPTA, a Administração limitou-se a informar o interessado nos mesmos termos em que o fizera anteriormente.

Este último despacho, seja ele entendido como confirmativo ou como informativo, não contém, na verdade, qualquer inovação, limitando-se a reproduzir o conteúdo dispositivo do despacho anterior, não assumindo assim qualquer lesividade autónoma, sendo pois contenciosamente irrecorrível, como bem se decidiu.

Improcedem, pois, as conclusões E) e F).

A decisão impugnada não violou qualquer das normas invocadas pelo recorrente na sua alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300€ e 150€.

Lisboa, 1 de Abril de 2004.

Pais Borges – Relator – Cândido Pinho – Santos Botelho