IVDo Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado, em função dos factos dados como provados.
Na presente Ação veio a aqui Recorrente, peticionar a condenação do Município em termos de Responsabilidade Civil extracontratual, no pagamento de 829.827,47€, acrescido de juros de mora vincendos desde a data da citação até integral pagamento, em resultado da demolição de prédios de que era titular e identificados nos autos.
Como decorre da generalidade da Jurisprudência e Doutrina Administrativa, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos regia-se à data dos factos relevantes, pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, pelo que aqueles serão responsáveis quando for de concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por ação ou omissão, atos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que daí resultou um dano para terceiro.
Por outro lado, e em linha com o Acórdão do STA nº 0903/03 de 03-07-2003, refira-se ainda que "para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077. A ação improcederá se um destes requisitos se não verificar”.
O facto ilícito consiste numa ação (ou omissão) praticada por órgãos ou agentes estaduais (em sentido lato) violadora das "normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis" ou "as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração" (art.º 6 do DL 48051, de 21.11.67).
A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente. Envolve um juízo de censura, face à ação ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família (art.º 4, n.º 1).
O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano.
De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC «A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».
Constitui jurisprudência pacífica, designadamente do Colendo STA, que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (acórdão STA de 6.3.02, no recurso 48155).
Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564º do CC).
Relativamente ao nexo de causalidade vigora, como se disse, a teoria da causalidade adequada na formulação consagrada no art°563° do CC.
Em qualquer caso, como se refere no Acórdão do STA de 2002.10.02 in Recurso 1690/02:
"(...) a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil cada vez que pratica um ato administrativo ilegal.”
Com efeito, resulta da conjugação do artº 6° do DL 48.051, de 21.11.1967, com os artºs 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um ato ilícito gerador de responsabilidade.
Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de proteção do interesse material do particular, não bastando uma proteção meramente reflexa ou ocasional.
Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89 RLJ, Ano 125° p.84 e AC. STA de 31.05.2000, recº 41201).
Sintetizando, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública do Estado e demais pessoas coletivas por facto ilícito, a que se referem os normativos aludidos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme, designadamente do Colendo STA, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar, como ficou já dito, da verificação cumulativa dos pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano – (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, rec. 557/03 e de 11.02.03, rec. 323/02).
A fim de facilitar a visualização da controvertida questão do ponto de vista normativo, infra se transcrevem, no que aqui releva, os Artigos 2º, 3º e 6º do DL nº 48.051, então aplicável:
“Artº 2º
- 1.O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
- 2.Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.
Artº 3º
“Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.”
Artº 6º
Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”
Feito o devido enquadramento, importa agora infletir no sentido da análise objetiva do invocado pela Recorrente.
Vejamos:
Desde logo não é possível deixar de contrariar a afirmação da Recorrente segundo a qual “o Domínio Público Ferroviário não integra o território da Autarquia”.
Se é verdade que a intervenção urbanística dos Municípios em áreas de “Domínio Público” era tradicionalmente quase que inexistente, esse facto, ainda assim, não permitia, naturalmente, afirmar que essas áreas não integravam “o território da Autarquia”.
É, em qualquer caso, patente que a reconhecida limitação de intervenção urbanística tem vindo a ser progressivamente mitigada, sendo que atualmente os Municípios são já ouvidos face em quaisquer intervenções que ocorram na sua área territorial, mesmo da iniciativa de entidades da Administração Central.
Se é também verdade que os municípios não têm a “última palavra” quanto ao licenciamento urbanística em área de domínio público, esse facto não lhes retirará, no entanto, a potencialidade de zelar pela segurança do edificado.
Mal se compreenderia, por exemplo, que dois edifícios contíguos, um dos quais integrado no domínio público, e perante o risco de derrocada de ambos, só pudesse a autarquia intervir naquele que não integrasse o domínio público.
Seguindo o entendimento plasmado no acórdão do TCAS nº 08452/12, de 26/04/2012, refira-se que quanto ao domínio público, o legislador constitucional seguiu o critério da reserva de lei e, por isso, saber se um determinado bem pertence ao domínio público ou ao domínio privado há de resultar da consulta da CRP e de legislação específica (v. assim DIOGO FREITAS DO AMARAL, D.P., 1967, in Estudos de Direito Público…, 2004, I, p. 561 ss; ANTÓNIO PEREIRA DA COSTA, O Novo Regime do Domínio Público Ferroviário …, in Scientia Ivridica, nº 297, p. 476; ANA RAQUEL MONIZ, O Domínio Público…, 2005, pp. 119-123).
Pertencem ao domínio público, nos termos do art. 84º da CRP:
- a)As águas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos;
- b)As camadas aéreas superiores ao território acima do limite reconhecido ao proprietário ou superficiário;
- c)Os jazigos minerais, as nascentes de águas mineromedicinais, as cavidades naturais subterrâneas existentes no subsolo, com exceção das rochas, terras comuns e outros materiais habitualmente usados na construção;
- d)As estradas;
- e)As linhas férreas nacionais;
- f)Outros bens como tal classificados por lei.”
O domínio público é assim o conjunto de coisas que, estando afeto a uma pessoa coletiva de direito público, são submetidas por lei, a um determinado fim de utilidade pública a que se encontram afetadas, submetidas a um regime jurídico especial caracterizado pela sua insusceptibilidade absoluta em serem comercializados sem prévia desafetação, por forma a preservar a produção dessa utilidade pública.
A atribuição do carácter dominial depende de um ou vários dos seguintes requisitos:
- -Existência de preceito legal que inclua toda uma classe de coisas na categoria do domínio público,
- -Declaração de que certa coisa pertence a essa classe,
- -Afetação dessa coisa à utilidade pública.
Quanto à extinção do domínio público, a mesma só pode ocorrer nas seguintes situações:
- -Desaparecimento da utilidade pública;
- -Aparecimento de um fim de interesse geral que seja mais convenientemente preenchido noutro regime; ou desafetação por ato legislativo ou administrativo ou ainda por passagem ao domínio privado da Ad. Pública (MARCELLO CAETANO, Manual…, II, 10ª ed., p. 956 ss),
Na situação controvertida, e como sublinhado na decisão recorrida, o edificado em questão tinha como objetivo o alojamento de funcionários originariamente da CP, tendo sido afeto a tal fim sem que tenha existido qualquer decisão administrativa a desafetá-los desse fim.
A questão está pois em saber se o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação/RJUE, designadamente os arts. 89 nºs 2 e 3, 106º e 107 se poderá aplicar a bens incluídos no domínio público ferroviário.
Correspondentemente, o que está em causa nos autos é saber se o município poderá proceder à demolição de habitações degradadas e devolutas situadas em domínio público ferroviário.
Essa prerrogativa não está, desde logo, excluída do RJUE, pois que do leque das exclusões de aplicabilidade daquele diploma, não se alude à aludida possibilidade.
Com efeito, quando o legislador pretendeu afastar o regime regra do RJUE fê-lo inequivocamente e de modo expresso, como resulta da sua alínea d) do nº 1 do art. 7º que refere estarem isentas de licença ou autorização “as obras de edificação ou demolição promovidas por entidades públicas que tenham por atribuições específicas a administração das áreas portuárias ou do domínio público ferroviário ou aeroportuário, quando realizadas na respetiva área de jurisdição e diretamente relacionadas com a prossecução daquelas atribuições”.
Devendo o município salvaguardar, nos termos do nº 3 do art. 89º do RJUE os valores da segurança e da saúde pública, não se vislumbra que tal desiderato pudesse estar impedido de ser efetivado em áreas de domínio público, o que seria um contrassenso, pelo que será de concluir pela aplicabilidade daquele regime também aos edifícios integrados no domínio público.
Efetivamente, nos termos do nº 3 do art. 89º do RJUE “a câmara municipal pode oficiosamente, ou a requerimento de qualquer interessado, ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas.”
Tendo as peritagens técnicas realizadas, concluído, em síntese, que as obras necessárias ao restabelecimento das condições mínimas de salubridade e segurança dos imóveis em causa, implicariam a demolição do edificado, não se poderá entender como censurável a conduta adotada, até em termos do interesse público.
Entende a Recorrente que a demolição visará outros objetivos que não a Segurança Pública, o que constituiria desvio de poder, pela vontade em destinar aquela área a um fim distinto.
O referido esbarra, desde logo, com o facto do controvertido terreno não ter sido (nem o poderia ter sido por esta via) desafetado do domínio público, pelo que o Município não poderia aí edificar o que quer que fosse, independentemente da demolição realizada.
Em qualquer caso, e como refere Freitas do Amaral, o desvio de poder “é o vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir aquele poder”.
Para verificar se estaríamos em presença de desvio de poder, importaria aferir o seguinte:
- a)apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo órgão administrativo um determinado poder discricionário (que se designa por fim legal)
- b)indagar qual o motivo principal motivador da prática do ato administrativo em apreço (fim real)
- c)determinar se este motivo principalmente determinante condiz ou não com aquele fim legalmente estipulado.
Na situação em apreciação, como se disse já, não tendo o terreno sido desafetado do domínio público, nunca o mesmo poderia ser objeto de comércio e consequentemente ser utilizado para fim diverso.
De tudo quanto ficou referido resulta, e tal como sublinhado pela decisão do tribunal a quo, que se não vislumbra qualquer ato ilícito o que só por si inviabiliza que se pudesse considerar o Município como responsável em termos de responsabilidade civil, pelo ocorrido.
Vejamos agora, os vícios concretamente imputados à decisão recorrida.
DO ERRO NA APLICAÇÃO DO DIREITO
Invoca a recorrente, como questão nova, não anteriormente suscitada, que a decisão administrativa será nula, por não assentar no Regulamento Municipal de Resíduos Sólidos e Urbanos e de Limpeza Pública de Vila Nova de Gaia.
Tendo a questão sido colocada apenas nesta instância, estaria desde logo este tribunal dispensado de a analisar. Em qualquer caso, para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, refira-se, ainda assim, o seguinte:
As concretas razões da insalubridade, tal como as de segurança, não terão necessariamente de estar tipificadas “fotograficamente” em regulamento para que possam ser invocadas e aplicadas.
Importa que o regulamento aplicável inclua, designadamente, a insalubridade com princípio geral norteador a ser densificado e objetivado em concreto, não sendo questões semânticas que impedirão a aplicação de qualquer regulamentação.
Aliás, a questão da insalubridade foi um dos fundamentos, entre outros, que determinaram e justificaram a controvertida demolição, em face do que não poderá a Recorrente descontextualizar qualquer dos fundamentos adotados, isolando-o para assim procurar atingir os seus objetivos.
Sublinha-se, mais uma vez, que a questão essencial a reter é que a zona onde se situavam os edificados demolidos, não foi desafetada do domínio público ferroviário, e que qualquer edifício privado em idênticas situações, careceria igualmente de ser demolido, pelo que se não vislumbra qualquer comportamento abusivo e ilícito por parte do Município.
Mais se invoca no Recurso que a sentença recorrida se terá baseado em questões não suscitadas pelas partes, designadamente no que concerne à questão da salubridade e segurança das pessoas.
Bastará percorrer os elementos documentais constantes dos autos, e que suportaram a ordem de demolição, para verificar que o Município reiteradamente foi invocando que a necessidade de demolição resultava do mau estado de conservação do edificado e da insalubridade causada pela situação, em face do que se não alcança a razão do invocado.
Invoca, por outro lado, a Recorrente que o RJUE não será aplicável à controvertida situação, por o património demolido se inserir em área do domínio público ferroviário.
A presente questão foi já abordada precedentemente em termos gerais e abstratos, importando, em qualquer caso, aqui reiterar objetivamente o seguinte:
Os bens do domínio público ferroviário estão discriminados no DL 276/2003, de 4 de Novembro, constando, designadamente, os "imóveis destinados ao funcionamento dos serviços e ao alojamento do pessoal ferroviário".
Em qualquer caso, é insofismável e incontornável que os referidos imóveis se encontravam muito degradados e sem condições de habitabilidade, pelo que desde logo estava comprometido o objetivo que havia determinado a sua integração no domínio público ferroviário, ainda que entendamos, ao contrário do Recorrido, que tal não poderia, no entanto, justificar a sua desafetação por esse motivo.
Ainda assim, e sem prejuízo do referido, entendemos que o município não terá perdido as suas prerrogativas de fiscalização urbanística, à luz e no cumprimento do RJUE.
A aplicabilidade do RJUE, mormente na sua vertente de fiscalização urbanística por parte do Município, não poderá ficar coartada face a zonas do seu território, mormente em áreas de domínio público, ainda que a sua capacidade de intervenção e licenciamento esteja expressamente mitigada.
No entanto, uma coisa são as limitações ao nível do licenciamento e outra será a fiscalização do edificado, como se discorreu já supra.
Não terá sido por acaso que o legislador incluiu no preâmbulo do RJUE/DL nº 555/99 o seguinte segmento:
"A designação adotada para o diploma - regime jurídico da urbanização e da edificação - foge à terminologia tradicional no intuito de traduzir a maior amplitude do seu objeto.
Desde logo, porque, não obstante a particular atenção conferida às normas de procedimento administrativo, o mesmo não se esgota no regime de prévio licenciamento ou autorização das operações de loteamento urbano, obras de urbanização e obras particulares.
Para além de conter algumas normas de regime substantivo daquelas operações urbanísticas, o diploma abrange a atividade desenvolvida por entidades públicas ou privadas em todas as fases do processo urbano, desde a efetiva afetação dos solos à construção urbana até à utilização das edificações nele implantadas".
O RJUE mostra-se assim global e tendencialmente aplicável às áreas integrantes do Domínio Público, designadamente ferroviário, sem prejuízo das limitações expressamente previstas nessa área, sendo que o seu Artº 7º estabelece de forma expressa e vinculada quais as situações e limites em que operará essa intervenção mitigada.
Se nos termos do Artº 7º do RJUE, as operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública estarão isentas de controlo prévio do município, designadamente aquelas que se situem no domínio público ferroviário (alínea d) do nº 1 Artº 7º), o que é facto é que, em qualquer caso, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, ficam sujeitas a parecer prévio do município, devendo ainda “observar as normas legais e regulamentares que lhes forem aplicáveis, designadamente as constantes de instrumento de gestão territorial (…) (e), do regime jurídico aplicável à (…) construção e demolição, e as normas técnicas de construção. (nº6)”
A Administração, mesmo em zonas de Domínio Público, em que está isenta de licença ou autorização municipal, não deixa de ter de cumprir as normas legais e regulamentares aplicáveis - cfr. nº 6 do art. 7º RJUE.
Estando o edificado sujeito ao RJUE e demais legislação e regulamentação urbanística aplicável, não poderia pois deixar de estar sujeito às medidas de fiscalização nele contidas, designadamente no art.º 89º (Dever de conservação) e nos Artº 106º (Demolição) e art. 107º (Posse administrativa e execução coerciva), por não estar prevista a sua inaplicabilidade ao domínio público.
Em face do que precede, acompanha-se pois o entendimento constante da decisão recorrida do tribunal a quo, onde se afirma que “Resulta da norma supra transcrita [alínea b) do n.º 1 do art. 10º do DL 246/2003, de 4 de Novembro] que o legislador, de forma expressa, não exclui os bens do regime público ferroviário do regime consagrado nas normas supra referidas, mas apenas daquelas que, integrando o regime jurídico da edificação e da urbanização, são atinentes ao embargo de obras quando as mesmas decorram em terrenos do domínio público ferroviário”.
Havendo segmentos do RJUE excluídos expressamente da intervenção municipal no que concerne ao Domínio Público, se o legislador tivesse entendido retirar igualmente da sua aplicabilidade, a Posse Administrativa e a demolição, certamente que o teria dito, do mesmo modo, de forma expressa.
Incorreu mais uma vez em erro a Recorrente ao ter concluído que com a demolição verificada o Município procedeu à desafetação da correspondente área do domínio público.
Como se disse já e aqui se reitera, a operada demolição não teve, nem poderia ter tido, a virtualidade de desafetar automaticamente aquela área do domínio público.
Mais invoca a Recorrente que se terá verificado a violação do art. 8º do Código Civil, por preterição das regras de precedência entre uma Lei Especial e uma Lei Geral.
Em qualquer caso, não se vislumbra que assim seja, na medida em que, em bom rigor, o DL 276/2003 não criou um qualquer regime especial, sobreponível ao RJUE, tendo tão-só estabelecido os limites do domínio público ferroviário, deixando ao regime geral (atualmente o RJUE) a fixação e definição das regras de segurança e salubridade, com as exceções que o próprio regime fixou, em face do que ambos os diplomas são compatíveis e não conflituantes, por terem âmbitos de aplicação diversos, ainda que complementares.
Assim sendo, não se reconhecendo a imputada ilicitude, ficou por natureza prejudicada a imputada responsabilidade civil extracontratual do município, por atuação ilícita, por lhe faltar exatamente e desde logo um dos pressupostos cumulativos aplicáveis (ilicitude).
Com efeito, e como se disse já, nos termos do então aplicável DL nº 48.051, para que ocorresse a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, sempre seria necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos:
- a)Facto ilícito;
- b)Culpa;
- c)Dano e
- d)Nexo de causalidade adequado entre o facto e o dano, sendo que a ação improcederá se um destes requisitos se não verificar.
Efetivamente, nos termos do art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48.051, “o Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício ”.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos, correspondia pois, no essencial, ao conceito civilista da responsabilidade civil por atos ilícitos que tem assento no artigo 483.º, n.º 1, do Código Civil.
Deste modo, a obrigação de indemnizar, imposta ao lesante, sempre dependeria da verificação cumulativa dos enunciados pressupostos da responsabilidade, pelo que, inverificando-se um deles, e tal como decidido em 1ª instância, não importa analisar os restantes, por inutilidade.
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, confirmando-se o sentido da decisão proferida em 1ª Instância.
Custas pelo Recorrente
Porto, 5 de Fevereiro de 2016
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Luís Migueis Garcia
