047338 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O art.º 12º/1 da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, não instituiu, no contencioso administrativo, um processo especial de "acção popular" ambiental; esta segue os termos gerais do tipo processual ordenado à providência pedida ("acção", "recurso contencioso", "meio processual acessório"), com as especialidades estabelecidas neste diploma. II - O agente de acção popular só pode cumular pedidos nos termos consentidos pela LPTA e nos diplomas para que esta remete. III - Cumulando-se pedidos formalmente incompatíveis, deve o juiz notificar o agente da acção popular (ou atender a opção por este antecipadamente declarada) para dizer qual o pedido que pretende ver apreciado, antes de rejeitar o processo quanto a todos eles.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo ( 1ª Subsecção ) do Supremo Tribunal Administrativo ( Relatório ) 1. A... e B..., na qualidade de proprietários e administradores do condomínio de prédios sitos na Avª Nossa Senhora de Fátima, em Leiria - respectivamente o prédio com os nºs 31, 33 e 35 ( 1º recorrente ) e n.º 29 (2º recorrente) - intentaram contra - o Município de Leiria / Câmara Municipal de Leiria , - o Presidente da Câmara Municipal de Leiria - os interessados particulares C... e marido D... e E..., Lda uma acção que denominaram "acção popular administrativa, compreendendo acção para reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos e recurso contencioso de anulação", invocando o disposto nos artºs 22º, 52º/3 e 268º/4 da CRP, nos artºs 69º e 24º da LPTA e nos artºs 1º, 12º e sgs. da Lei n.º 83/95 , de 31 de Agosto. Por sentença de fls. 177 e sgs. ( 18/10/2000), o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra julgou procedente a questão prévia da inadmissibilidade da cumulação entre o recurso contencioso e a acção de reconhecimento de direitos e absolveu os réus da instância. Discordam os autores, imputando à sentença violação dos artºs 1º, 2º e 12º da Lei n.º 83/95 (Lei de Acção Popular) bem como do seu espírito, que dizem ser o de facultar aos cidadãos um meio expedito, eficaz e multivalente de defesa dos seus direitos, com os seguintes fundamentos: A cumulação de meios processuais é legal porque está expressamente prevista na referida Lei n.º 83/95 ; Se se entender que a cumulação não é admissível, o processo deveria ter mandado seguir como recurso contencioso de anulação, que é a via que os recorrentes privilegiam; Se se entender que não pode seguir como recurso contencioso, o processo deveria seguir como acção de reconhecimento de direito. Os recorridos públicos louvam-se na sentença recorrida. Os recorridos particulares não contra-alegaram. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu o douto parecer de fls. 205/206, no sentido de que o recurso não merece provimento, essencialmente porque os recorrentes, ao utilizarem em simultâneo duas formas processuais distintas, baseando-se numa interpretação puramente literal do art.º 12º da Lei 83/95 de 11/8, fizeram uma errada interpretação da mesma. ( Fundamentos ) 2. Os recorrentes, administradores do condomínio dos prédios n.º ... e n.º ..., da Avª ..., em Leiria, considerando-se prejudicados pela aprovação do projecto e pela construção de um edifício para "aparthotel turístico" entre a traseira dos referidos edifícios e a Rua General Humberto Delgado, intentaram acção popular nos termos da Lei n.º 83/95 , de 31 de Agosto, cumulando no mesmo processo o recurso contencioso de anulação contra os despachos que identificam como lesivos e a acção de reconhecimento de direito. Quando confrontados com a ilegalidade da cumulação, em cumprimento do art.º 54º da LPTA, terminaram a resposta declarando que, para o caso de a cumulação não ser admitida, privilegiam a vertente do recurso contencioso. O tribunal a quo entendeu que a Lei n.º 83/95 não permitia a cumulação e que não era caso de aplicação do disposto no art.º 199º do CPC , absolvendo os réus da instância. São duas as questões que cumpre tratar no presente recurso: permite o art.º 12º da Lei n.º 83/95 que no mesmo processo se cumule a impugnação de actos administrativos com o pedido de reconhecimento de direitos lesados pelos actos impugnados e de imposição à Administração da conduta necessária a sua salvaguarda ? perante a resposta negativa, pode o processo ser aproveitado para a impugnação dos actos administrativos, i. e., como recurso contencioso, mormente tendo o interessado antecipado a declaração de que privilegiava esse meio processual? 3. A Lei n.º 83/95 , de 31 de Agosto "define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.º 3 do art.º 52º da Constituição" ( art.º 1º). Ao exercício da acção popular refere-se o capítulo III do diploma legal artºs 12º a 21º). Dispõe o art.º 12º (com a Rectificação n.º 4/95, DR-12/10/ 95) o seguinte: Acção popular administrativa e acção popular civil 1- A acção popular administrativa compreende a acção para defesa dos interesses referidos no art.º 1º e o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos lesivos dos mesmos interesses. 2- A acção popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil. Em primeiro lugar, a expressão "acção popular" não designa um meio ou forma processual própria, isto é, uma forma de processo especial do contencioso administrativo. O termo "acção" é aqui tomado na acepção material de direito de agir em juízo pelos meios processuais disponíveis. É a faculdade de o seu titular desencadear o exercício da função jurisdicional com vista à satisfação de determinado interesse material. Designa uma faculdade jurídica ou um direito público instrumental de acesso à via judiciária que há-de ser exercido pelas formas processuais adequados (os tipos de acções em sentido processual). O objectivo do art.º 12º da Lei n.º 83/95 é, precisamente, o de estabelecer, em termos gerais, os meios processuais através dos quais pode exercer-se o direito de acção popular previsto no art.º 53º da CRP consoante a jurisdição competente em razão da matéria. Se a competência for do tribunal comum, a acção pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil. Mas ninguém defenderá que a expressão "qualquer das formas" signifique a outorga ao actor popular da escolha arbitrária do modelo processual que entenda para fazer valer a sua pretensão, mas a forma processual que, em termos gerais, lhe corresponda em função do pedido e da causa de pedir. O mesmo vale, mutatis mutandis , para o contencioso administrativo. Se a controvérsia couber à jurisdição administrativa, prevê-se que a acção popular "compreenda" a acção para defesa dos interesses referidos no art.º 1º (: a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público) e o recurso contencioso contra actos administrativos lesivos dos mesmos interesses. Do mesmo modo que na jurisdição comum a acção há-de seguir a forma processual que corresponda à concreta pretensão accionada, na jurisdição administrativa há-de ser observado o princípio da tipicidade (ou da legalidade) das formas processuais. Isto é, a "acção popular" há-de ser exercida segundo aqueles procedimentos formais que se encontrem regulados normativamente no sistema de meios processuais do contencioso administrativo como instrumentos adequados à obtenção de tutela jurisdicional da pretensão de tutela judiciária formulada. Nesta ordem de ideias, a copulativa "e" do texto legal não significa que o legislador pretendeu instituir no contencioso administrativo uma forma processual nova, mista de acção e recurso contencioso, mas que o agente de acção popular pode usar quer os meios processuais do contencioso administrativo designados por "acção" quer o meio processual designado por "recurso contencioso", consoante o que for adequado à concreta providência pedida ao tribunal administrativo a título de "acção popular". Meios processuais estes que seguem os termos regulados na LPTA e mais diplomas que integram o regime do processo contencioso administrativo, com as especialidades estabelecidas pela Lei 83/95 . Não há, portanto, um processo especial de "acção popular" ambiental; esta segue os termos gerais do tipo processual correspondente à providência pedida, com as especialidades estabelecidas neste diploma. O que significa que, tal como qualquer outro autor ( lato sensu ), o agente da acção popular tem de respeitar os limites da cumulação de pedidos e de sujeitar-se ao ónus de usar, na defesa judicial da situação material complexa para que quer tutela, os meios que correspondam a cada uma das pretensões instrumentais que o sistema não permita cumular, porque nada em especial se dispõe na Lei 83/95 a este respeito. O art.º 19º/1 da mesma Lei 83/95 ao referir que "as sentenças ... proferidas em acções ou recursos administrativos..." demonstra que o legislador não pensou numa única forma processual de acção popular administrativa. Assim, a cumulação efectuada pelos recorrentes não era legalmente admitida pelo que, improcedendo as conclusões 1ª, 2ª e 3ª da alegação do recorrente, a sentença tem de ser confirmada nessa parte. 3. Com isto não fica decidida a sorte do recurso jurisdicional. Quando ouvidos nos termos do art.º 54º da LPTA, os recorrentes declararam expressamente que, se prevalecesse o entendimento de que não era possível cumular no mesmo processo a "acção" e o "recurso contencioso", privilegiavam este último, dispondo-se a aceder ao convite para corrigir as desarmonias resultantes da inadmissibilidade da cumulação. A isto a sentença recorrida respondeu secamente que não era caso de aplicação do art.º 199º do CPC , absolvendo in totum da instância. Vejamos. O resultado da errada concepção dos recorrentes na interpretação do art.º 12º da Lei 83/95 reconduz-se a uma cumulação ilegal de pedidos, por incompatibilidade formal. Optando expressamente os recorrentes pelo recurso contencioso e satisfazendo a petição os requisitos mínimos exigidos pelo art.º 36º da LPTA, nomeadamente quanto à identificação dos actos recorridos e seus autores e à formulação do pedido anulatório, a absolvição da instância não deve ir além dos pedidos inadmissíveis no recurso contencioso (art.º 6º do ETAF), aproveitando-se o processo, enquanto exercício da acção popular administrativa na modalidade de recurso contencioso. Obviamente, sem prejuízo de outras razões poderem conduzir à sua rejeição - aliás, há outras excepções dilatórias suscitadas cujo conhecimento em 1ª instância ficou prejudicado pela solução dada à questão da cumulação - e conservando o tribunal a quo a faculdade de convidar à correcção da petição, se o entender vantajoso para reduzir a complexidade e eliminar a falta de concisão e desarmonia de que a petição já enfermava e que com a rejeição parcial ficam em maior evidência. Procede, pois, o recurso nesta parte. 4. Em resumo: I. Improcede o recurso jurisdicional e mantém-se a sentença quanto à absolvição da instância relativamente aos pedidos constantes das alíneas a), b), c), h), i) e j) do petitório: II. Procede o recurso no mais, revogando-se a sentença para que o processo prossiga enquanto exercício da acção popular prevista na Lei 83/95 , na modalidade de recurso contencioso, se outra razão a tanto não obstar. Decisão Pelo exposto, concedendo parcial provimento ao recurso e negando-o no mais, nos termos especificados em 4., ordena-se a remessa do processo ao TAC para que aí prossiga seus termos na parte respeitante ao recurso contencioso, se outra razão a tanto não obstar. Sem custas nesta fase , atendendo ao regime especial de custas estabelecido pelo art.º 20º da Lei 83/95 , de 31 de Agosto. Lisboa, 31 de Janeiro de 2002 Vítor Gomes - O relator Azevedo Moreira Macedo de Almeida