047742 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A obrigação do Juiz conhecer todas as questões suscitadas pelas partes, sob pena de nulidade da decisão, tem como contrapartida a obrigação das partes identificarem com clareza as questões que querem que o Tribunal conheça e de apontarem com nitidez as questões que foram suscitadas e não foram conhecidas.

II- Os recursos podem ser interpostos pelos que tiverem interesse directo pessoal e legítimo na anulação do acto, tendo assim legitimidade activa o destinatário de um acto administrativo que indeferiu o pedido de financiamento de um projecto de investimento. III – O princípio do aproveitamento do acto administrativo permite ter por irrelevante a fundamentação concreta em que se baseou o acto praticado no exercício de poderes vinculados, quando os efeitos jurídicos por ele produzidos correspondam à decisão imposta por Lei em face dos pressupostos existentes.

IV- O artigo 57º da LPTA destina-se a tutelar os interesses do recorrente contencioso e não do autor do acto (ou do recorrido particular), daí que, não se assuma como juridicamente relevante, em sede de recurso jurisdicional, a arguição por parte dos Recorridos no recurso contencioso, da violação dos critérios anunciados no dito preceito.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O MINISTRO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL inconformado com o acórdão proferido na 3ª Subsecção deste Supremo Tribunal, que anulou o INDEFERIMENTO TÁCITO, que lhe foi imputado, formado no âmbito do recurso hierárquico da deliberação da Comissão da Coordenação da Região Norte, recorreu para o Pleno da 1ª Secção, formulando as seguintes conclusões:

1ª a recorrente A… Não invoca nenhum direito que necessite de tutela judicial;

2ª o direito à concessão de incentivos financeiros não existe, pois que a candidatura ultrapassa o limite do investimento máximo legalmente permitido;

3ª a candidatura da recorrente A… nunca poderia ser aprovada, pelo que a douta sentença recorrida não conheceu, como deveria da ilegitimidade da recorrente, pelo que é nula, por omissão de pronúncia;

4ª pelo mesmo motivo a douta sentença recorrida viola também o art. 57º, parágrafo 4º do Regulamento do STA.

5ª a decisão recorrida fez errada interpretação e aplicação do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, que assim sai violado ;

6ª ou, em alternativa, a decisão recorrida não se pronunciou sobre aquele princípio, não tomando conhecimento da questão suscitada pela autoridade recorrida, sendo assim nula, por omissão de pronúncia;

7ª a decisão recorrida apenas conheceu dos vícios de forma, apesar de ter sido expressamente invocado pela entidade recorrida a não existência do direito aos incentivos, violando assim o art. 57º, n.º 2 al. b) da LPTA;

8ª a decisão recorrida, ao remeter para uma eventual acção de incomunicação o apuramento do direito do recorrente A… Consubstancia uma violação do principio “pro atione”.

Não foram produzidas contra alegações.

A subsecção em acórdão de 10-10-2005, entendeu que não foi cometida qualquer nulidade.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

A- A recorrente, no âmbito do “Regime de Incentivos às Microempresas” (RIME) regulamentado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, em 21.10.97 apresentou junto da Associação Industrial Portuense um projecto de candidatura e requereu a “concessão dos incentivos previstos” naquela Resolução (doc. de fls. 54 dos autos e fls. 67 e 94 do Proc. instrutor).

B- O processo de candidatura da recorrente foi sendo sucessivamente remetido ao C. E. do Porto (22.10.97), ao IEFP – Centro Emprego do Porto; ao CEN – Conselho Empresarial do Norte; ao Coordenador Regional Norte do RIME (12.05.98); ao IAPMEI juntamente com outras candidaturas em 13.05.98 e finalmente ao CCRN em 12.10.98 (cf. doc. de fls. 26, 63 e 66 do Proc. instrutor).

C- Em 30.11.98 pela CCRN foram solicitados à recorrente determinados elementos (doc. de fls. 57 do proc. instrutor); em 05.01.99 foram pedidos determinados esclarecimentos (doc. de fls. 48 do proc. instrutor) e em 15/03/99 novos elementos (doc. de fls. 27 do proc. instrutor).

D- Em 03.12.99, a Coordenadora Executiva do RIME, comunicou ao CEN – Conselho Empresarial do Norte que a “análise da candidatura” da recorrente “se encontra suspensa, na medida em que se encontram em falta os seguintes elementos (...)”, elementos esses que a recorrente apresentou, nos termos do constante a fls. 10 a 24 do proc. instrutor cujo conteúdo se dá por reproduzido.

E- Por ofício de 10.03.2000, o Presidente da Comissão de Coordenação da Região Norte (CCRN), comunicou à recorrente o seguinte:

“ASSUNTO: Candidaturas ao RIME em fase de instrução.

Candidatura nº 2364/N/98

O Regime de Incentivos às Microempresas... foi regulamentado através da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, publicada no DR, I-B, de 17.09.96.

O Rime permitiu concretizar o Programa do Potencial do Desenvolvimento Regional (PPDR) que, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio 1995 – 1999 (QCA II) beneficiou Portugal, promovendo a dinamização económica e social das diferentes regiões.

O excelente acolhimento deste regime de incentivos, patente na sua elevada procura, determinou o esgotamento precoce da dotação financeira inicialmente prevista e a necessidade de, em tempo, se proceder ao seu reforço. Ainda assim, tal não impediu que muitos pedidos de apoio tenham ficado por satisfazer até ao final do mês de Dezembro de 1999, data limite da aprovação das candidaturas.

Assim, face à impossibilidade de serem assumidos novos compromissos no âmbito deste regime de incentivos, não pode ser dado seguimento à vossa candidatura, podendo a mesma ser equacionada em futuros programas, tendo em atenção os necessários requisitos de elegibilidade.

Com os melhores cumprimentos” – (doc. de fls. 55).

F- Em 26.04.2000, a recorrente, “nos termos do artº 18º nº 4 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro e nos termos do art.° 166º do Código do Procedimento administrativo” dirigiu à “MINISTRA DO PLANEAMENTO” o que designou de “RECURSO HIERÁRQUICO FACULTATIVO” contra a decisão contida no ofício a que se alude em B), recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão – (doc. de fls. 30/53 cujo conteúdo se reproduz).

G- O recurso a que se alude em F), não foi objecto de qualquer decisão.

2.2. Matéria de direito

A entidade recorrente insurge-se contra o acórdão da subsecção imputando-lhe (i) vícios de omissão de pronúncia; ii) falta legitimidade da recorrente contenciosa; (iii) a errada interpretação e aplicação do princípio do aproveitamento do acto e ainda (iv) a violação do art. 57º, 2, al b) da LPTA.

Vejamos se tem razão, começando pelos vícios de omissão de pronúncia, dada a sua natural precedência sobre os alegados erros de julgamento e a, agora, alegada “ilegitimidade activa”.

i) Omissão de pronúncia

A recorrente começa por imputar ao acórdão o vício de omissão de pronúncia por não ter apreciado a legitimidade activa da recorrente contenciosa (A…), uma vez que tal candidatura “nunca poderia ser aprovada”. Daí faz decorrer a ilegitimidade activa e, não tendo esta questão sido conhecida, conclui ter havido omissão de pronúncia.

Resulta da petição inicial e alegações do recurso contencioso, bem como do parecer do M.P. que, efectivamente, não foi suscitada a questão da legitimidade activa.

A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.]. Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artigo 660.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Daí que, para o entendimento deste Supremo Tribunal, o não conhecimento de questão (ainda que de conhecimento possível, por ser oficioso) mas que não tenha sido suscitada pelas partes não integra o vício de omissão de pronúncia, de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal. A razão de ser deste entendimento radica no facto de, nestes casos, “… a omissão de pronúncia significará que o tribunal entendeu, implicitamente, que a solução das mesmas não é relevante para apreciação da causa. Aliás, nem seria razoável que se impusesse ao tribunal a tarefa inútil de apreciar explicitamente cada uma das questões legalmente qualificadas como de conhecimento oficioso sobre as quais não se suscita controvérsia e que não se afiguram como controvertíeis no caso concreto, o que ressalta, desde logo, da dimensão da lista de excepções dilatórias de conhecimento oficioso (art. 494º e 495º do CPC) e da dimensão da lista de vícios geradores de nulidade contida no art. 133º do C.P.A.” – (JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Lisboa, 2003 (4ª edição), pág. 567, citando neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal: 8-7-99, proferido no recurso n.º 23281; 27-10-99, proferido no recurso 22554; 3-11-99, proferido no recurso 22754; 10-5-2000, proferido no recurso 24788; 31-1-2001, proferido no recurso 14337 e 4-7-2001, proferido no recurso 18777.)

Improcede, assim a primeira omissão de pronúncia imputada ao acórdão.

A segunda omissão de pronúncia é arguida em termos de “alternativa”. O recorrente, começa por dizer que o princípio do aproveitamento do acto foi erradamente interpretado e aplicado (conclusão 5ª), para depois continuar na conclusão 6ª: “ou, em alternativa, a decisão recorrida não se pronunciou sobre aquele princípio, não tomando conhecimento da questão suscitada…”. Assim, bem vistas as coisas, a entidade recorrente imputa ao acórdão em simultâneo dois vícios incompatíveis entre si: nada decidiu sobre a aplicação do princípio e aplicou-o de forma errada.

O acórdão recorrido sobre a questão tomou posição, como decorre da seguinte passagem:

“(…)Assim é de todo irrelevante, tendo em vista a decisão do presente recurso, a argumentação expendida pela entidade administrativa nas alegações que formulou, todas elas no sentido de tentar demonstrar que a candidatura da recorrente sempre teria de ser votada ao insucesso já que nunca poderia merecer aprovação por, alegadamente, face ao que determina o nº 5/1 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 17 de Setembro, só poderem ser financiados projectos de investimento produtivo em capital fixo até ao montante de 20.000 contos, tendo o investimento realizado pela recorrente, alegadamente ultrapassado aquele montante. O que forçosamente determinaria, no entender da entidade administrativa recorrida, uma decisão de indeferimento caso o processo tivesse prosseguido.

Deste modo os argumentos agora aduzidos pela Administração, por não integrarem os fundamentos que suportaram a exclusão da proposta da recorrente, neste momento não tem qualquer interesse para decisão do recurso e por isso deles se não toma conhecimento.

Importa assim e perante a concreta fundamentação contida na decisão, verificar se assiste razão à recorrente nas conclusões que formulou (…)”.

Do excerto do acórdão acima transcrito verificamos que se considerou irrelevante a argumentação aduzida pela Administração, no sentido da pretensão da recorrente não merecer acolhimento por o montante do investimento ultrapassar o montante máximo legalmente previsto de 20.000 contos. Considerar irrelevante tal argumento e limitar a análise dos vícios do acto impugnado, perante a fundamentação constante do mesmo é, por outras palavras, considerar que, nesses casos, não pode operar o princípio do aproveitamento do acto.

Há assim uma pronúncia obre a questão que foi colocada ao Tribunal, pelo que também neste aspecto improcede a argumentação do recorrente.

ii) ilegitimidade activa.

Diz a entidade ora recorrente que a A… não tinha nenhum interesse legítimo em estar em juízo por não ser titular de qualquer direito à atribuição do incentivo financeiro. Não tendo direito à concessão dos incentivos, não tinha interesse legítimo na apreciação dos vícios que pudessem inquinar o procedimento de apreciação do pedido de concessão de tais incentivos.

Sendo a questão de conhecimento oficioso, nada obsta ao seu conhecimento apesar da mesma ser arguida apenas na fase do recurso da decisão da subsecção.

Julgamos, porém, ser manifesto que o recorrente não tem razão.

O que esta entidade defende é que a interessada no financiamento de um projecto, não tem interesse em discutir os vícios de um procedimento quando não tenha direito ao benefício, e qualifica, assim, a falta de verificação das condições de procedência do recurso como carência de legitimidade activa (interesse directo) ou “interesse em agir”.

Sem curar de saber qual a melhor qualificação jurídica da excepção arguida (ilegitimidade ou interesse em agir (VIEIRA DE ANDRADE colocava a questão de saber se a análise do carácter “directamente lesivo” podia ou não ser analisada no âmbito do interesse em agir, A justiça Administrativa, Lições, 3ª edição, Coimbra, 2000, pág. 231 e nota 3 da pág. 129: “o grande problema da legitimidade é o do carácter directo do benefício que não é reconhecido quando se mostra meramente eventual, um problema situado na fronteira entre a legitimidade e a necessidade de protecção jurídica”.)) é indiscutível que a alegada inexistência do direito à concessão dos incentivos tem a ver com as condições materiais de procedência da pretensão, não retirando ao interessado a possibilidade de questionar esse seu direito ao incentivo judicialmente.

Na verdade a legitimidade activa afere-se, no recurso contencioso, pelo benefício decorrente da anulação do acto – cfr. art. 46º, 1º do Regulamento do STA (“os recursos podem ser interpostos pelos que tiverem interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto administrativo…”). E, por seu turno, o “interesse em agir”, enquanto pressuposto processual autónomo exige a verificação objectiva de um interesse real e actual, isto é, da utilidade na procedência do pedido (VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit. pág. 228.).

No caso em análise, mesmo que a ora recorrida não tenha direito ao subsídio pretendido, por não reunir os pressupostos da respectiva atribuição, tem interesse directo e pessoal em discutir judicialmente a legalidade do acto que lhe nega tal direito, com vista a suprimir tal acto da ordem jurídica, como não pode deixar de ser, face ao disposto no art. 268º, 4 da Constituição. Este preceito garante o recurso contencioso de todos os actos lesivos, não podendo assim ser afastada a legitimidade (ou interesse em agir) a quem invoque a lesão de um direito ou interesse legítimo – perante o indeferimento da pretensão a um subsídio financeiro.

Se a pretensão material do interessado tem ou não cobertura legal, isto é, se o interessado tem ou não razão segundo o direito material é seguramente uma questão diferente (MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 74, chama-lhe “condições da acção”, englobando no conceito os requisitos indispensáveis para ser julgada procedente a acção.) da legitimidade processual (e do interesse em agir) para discutir judicialmente o bem ou mal fundado da sua pretensão, contra o entendimento da Administração expresso no acto de indeferimento (Reconhece-se, desde há muito – cfr. MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 9ª Edição, Lisboa, 1972, pág. 1332 – o carácter principalmente subjectivo do recurso, o que implica que a legitimidade não seja reconhecido a todos, mas apenas ao “titular de interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso” – art. 821º, n.º 2 do Código Administrativo, aplicável ao STA por força do art. 32º do Dec. Lei 40768, e art. 46º, 1 do Regulamento do STA. O interesse tinha, por isso, de ser considerado “directo”, o que acontecia na anulação ou declaração de nulidade de actos que constituam obstáculos à satisfação de uma pretensão anteriormente formulada pelo recorrente (pág. 1332). Já nesta concepção (mais antiga) era notória a legitimidade activa quando o interessado pretendesse invalidar actos que constituíssem “obstáculos à satisfação de uma pretensão anteriormente formulada pelo recorrente”, como é seguramente o caso dos autos.).

Assim, é manifesta a falta de razão da recorrente, pois equipara injustificadamente a falta de condições de procedência da pretensão material (pretensão a um subsídio) à falta de legitimidade (falta de interesse directo na anulação de um acto por vício de forma).

iii) Aproveitamento do acto

Defende o recorrente, no seguimento da posição assumida na resposta ao recurso contencioso, que o montante do investimento realizado pela candidata ultrapassava os 20.000 contos, e, nessa medida deveria ser indeferida a pretensão do interessado. Não tendo tomado em consideração esta argumentação, a decisão recorrida fez errada aplicação do princípio do aproveitamento dos actos administrativos (cfr. conclusão 5ª).

O acórdão recorrido, sobre este aspecto da questão, disse o seguinte:

“(…)

Sendo assim, temos de concluir que a legalidade do indeferimento impugnado terá de ser aferida face aos termos da comunicação que foi enviada à recorrente pelo Presidente da CCRN, sendo de todo irrelevante o facto de posteriormente, nomeadamente na alegação do recurso, a administração pretender justificar a decisão tomada através da invocação de outros argumentos ou factos que igualmente e em seu entender conduziriam ao insucesso da pretensão da recorrente mas que não foram tidos em consideração na decisão.

Assim é de todo irrelevante, tendo em vista a decisão do presente recurso, a argumentação expendida pela entidade administrativa nas alegações que formulou, todas elas no sentido de tentar demonstrar que a candidatura da recorrente sempre teria de ser votada ao insucesso já que nunca poderia merecer aprovação por, alegadamente, face ao que determina o n.º 5º, 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96, de 17 de Setembro, só poderem ser financiados projectos de investimento fixo até ao montante de 20.000 contos, tendo o investimento realizado pela recorrente, alegadamente ultrapassado aquele montante. O que forçosamente determinaria, no entender da entidade administrativa recorrida, uma decisão de indeferimento caso o processo tivesse prosseguido.

Deste modo os argumentos agora aduzidos pela Administração, por não integrarem os fundamentos que suportaram a exclusão da proposta da recorrente, neste momento não tem qualquer interesse para a decisão do recurso e por isso deles se não toma conhecimento”.

Julgamos, contudo, que a decisão recorrida não está totalmente certa.

É verdade que a validade do acto se afere pela exactidão dos seus pressupostos, e que estes são apreendidos pela fundamentação do acto. Mas, há casos em que apesar da patente invalidade do acto perante a sua fundamentação, ainda assim, não se anula o acto, por força do princípio do aproveitamento do acto administrativo. Ou seja, a invocação de uma razão que obste à invalidação do acto, é uma questão diferente do apuramento da sua invalidade.

Com efeito, a questão de saber se o acto em causa nestes autos, inválido por vício de incompetência podia, ou não, ser aproveitado, perante a invocação do princípio do aproveitamento do acto administrativo com o argumento, segundo o qual a pretensão da interessada seria necessariamente indeferida, não se pode resolver apenas com recurso à análise da validade do acto, perante a fundamentação nele acolhida.

Daí que seja claro que a decisão recorrida não pode manter-se, ou seja, não podemos excluir da controvérsia a questão de saber se a invalidade por incompetência pode, ou não, ser descaracterizada perante o argumento de que o montante total do investimento ultrapassava 20.000 contos, e, portanto, estava inelutavelmente votado ao indeferimento. Assim, o acórdão recorrido não pode manter-se na parte em que concluiu

“Deste modo os argumentos agora aduzidos pela Administração, por não integrarem os fundamentos que suportaram a exclusão da proposta da recorrente, neste momento não tem qualquer interesse para a decisão do recurso e por isso deles se não toma conhecimento”

Há que apurar, pelo contrário, se tais argumentos são ou não concludentes para o efeito pretendido, ou seja, para degradar a invalidade formal reconhecida no acto. Vejamos, então, se no presente caso apesar do vício de incompetência que se reconheceu no acto, deve ser degradada a consequente anulabilidade, começando por recortar em termos gerais os contornos do referido princípio do aproveitamento do acto, tal como a jurisprudência deste Supremo Tribunal o tem acolhido.

Este Supremo Tribunal tem admitido a relevância do “aproveitamento do acto administrativo”, em situações muito diversas: irrelevância do erro de facto, nos actos vinculados quando a decisão está conforme à realidade; irrelevância do erro de facto em actos com dupla fundamentação quando os fundamentos exactos são bastantes para suportar a decisão; a irrelevância ou degradação de vícios procedimentais menos graves; e até devido a ocorrência de factos supervenientes.

Daí que, a admissibilidade da descaracterização das invalidades através do princípio do aproveitamento dos actos tenha também radicado em justificações também diferentes:

- (i) há uma grande variedade casos em que é sublinhada a identidade entre os efeitos produzidos pelo acto (inválido) e os que decorreriam de uma decisão futura sobre os mesmos pressupostos – neste âmbito cfr. os Acórdãos de 28-5-97, recurso 37051; 8-6-93, rec. 31832; 18-10-94, rec. 33966 e 2-3-97, rec. 27930;

- (ii) há casos em que a irrelevância do erro de facto e de direito é justificada com a invocação do principio do aproveitamento do acto, em casos de dupla fundamentação - acórdãos de 12-5-88, rec. 25001; 23-1-2002, rec. 45967; 22-7-82, rec 16746 e de 20-3-97, rec 27930;

- (iii) há ainda casos em que a irrelevância do erro de facto ou de direito emerge da coincidência entre o acto e os seus pressupostos vinculados – acórdãos de 28-4-99, rec 35821; 24-3-87, recurso 23576; 15-10-87, recurso 18585, 3-4-97, rec. 21232 e 10-2-98, rec 42216;

- (iv) há casos em que a justificação é feita com apelo à degradação da preterição de formalidades não essenciais – cfr. acórdãos de 28-5-98 rec. 41522 e 14-5-98, recurso 41373;

- (v) há finalmente situações, menos frequentes, em que se tem admitido a relevância da extinção do direito subjectivo pretensamente violado pelo acto inválido – cfr. o ac. da 2ª Secção de 21-3-2001, rec. 25107: “apresentado pedido fora do prazo legal, fica prejudicada o direito do eventual reconhecimento administrativo da correspondente isenção e consequentemente prejudicada a apreciação dos pressupostos substantivos dessa isenção. Dada por verificada a caducidade do direito de requerer a questionada isenção fiscal resulta de todo ineficaz e até despiciendo a argumentação desenvolvida porventura tendente à anulação do despacho contenciosamente impugnado”.

Alguma jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido que em todos estes casos aflora o mesmo princípio “utile per inutile non vitiatur”, de que é exemplo o acórdão do Pleno da 1ª Secção de 12-11-2003, proferido no recurso 041291: “Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a aplicar frequentemente o princípio geral de direito que se exprime pela fórmula latina utile per inutile non vitiatur, e que, com essa ou com outras formulações e designações (como a de princípio da inoperância dos vícios, a de princípio antiformalista, a de princípio da economia dos actos públicos e a de princípio do aproveitamento do acto administrativo), tem sido aplicado frequentemente por este Supremo Tribunal Administrativo (No referido acórdão são citados, essencialmente no mesmo sentido sentido, isto é, não anulando actos administrativos apesar de reconhecerem a existência de vícios, por não ser afectada pelo vício a posição do recorrente, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – acórdão de 27-4-1995, proferido no recurso n.º 34743, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3722; – de 28-5-96, proferido no recurso n.º 33082, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 4005; – de 11-2-98, proferido no recurso n.º 40404, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 913; – de 17-6-99 proferido no recurso n.º 37667, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-7-2002, página 3994; – de 23-9-99, proferido no recurso n.º 40842, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 5012; – de 23-1-2001, proferido no recurso n.º 45967, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 321; – de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 38983, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 37, página 26; – de 13-2-2002, proferido no recurso n.º 48403; – de 9-4-2002, proferido no recurso n.º 48427; – de 12-3-2003, proferido no recurso n.º 349/03; – de 1-4-2003, proferido no recurso n.º 42197; – de 14-5-2003, proferido no recurso n.º 495/02).

À face deste princípio não se justifica a anulação de um acto, mesmo que enferme de um vício de violação de lei ou de forma, quando a existência desse vício não se veio a traduzir numa lesão em concreto para o interessado cuja protecção a norma visa, designadamente, no caso de um vício procedimental, quando a sua ocorrência não teve qualquer reflexo no procedimento administrativo.”

No caso em apreço, a questão do aproveitamento do acto coloca-se na modalidade mais frequente, ou seja, a entidade recorrida defende que uma análise da pretensão do interessado leva inelutavelmente ao seu indeferimento, uma vez que o projecto de investimento global era superior ao montante máximo permitido por lei. Os termos em que coloca a questão, são, para sermos exactos, os seguintes:

Na resposta – fls. 156 – a entidade recorrida deduziu excepções e por impugnação limitou-se a contrariar os factos expressos no art. 11º a 13º, referindo que a “CCRN não procedeu à análise da candidatura em causa, no entanto somos de referir que tanto a entidade avaliadora (CEN) como o IAPMEI emitiram parecer negativo; segundo estas entidades o promotor não cumpria o disposto no n.º 1 do art. 5º da RCM 154/96, de 17/09)” – fls. 156. Nas alegações finais do recurso contencioso, a entidade recorrida, no ponto III, retoma a questão acima enunciada: “(…) A empresa iniciou a sua actividade em 17-5-96, e candidatou-se ao RIME em 21-10-97, com um investimento no montante de Esc. 19.913.500$00. No entanto, pela análise do extracto da classe 4 reportado ao exercício de 1997 (a fls. 52 do processo instrutor) constata-se que a empresa, após o início da actividade, adquiriu em 30-11-97 um computador portátil, no valor de esc. 340.000$00, que não foi incluído no plano de investimento RIME, tendo o investimento tido início em 23-12-96. A soma dos dois investimentos – 19.913.500$00 e 340.000$00 ultrapassa assim o montante de 20.000.000$00 fixado no citado n.º 5º, 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96. Deste modo a candidatura da recorrente nunca poderia merecer aprovação”, por força do aproveitamento do acto administrativo. Como facilmente decorre dos termos em que a questão foi colocada entende a recorrente que o preço da aquisição de um computador, posteriormente ao início do investimento, mas não incluído no plano inicial, deve ser enquadrado no montante global do “capital fixo” investido.

Se é verdade que, nos termos do art. 5º, 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/96, que regulamenta o regime de incentivos a que se candidatou a ora recorrida, dispõe que apenas são contemplados “projectos de investimento produtivo, em capital fixo, até ao montante de 20 000 contos”; se também é verdade que neste aspecto há uma estrita vinculação da Administração, a indeferir quaisquer projectos que ultrapassem esse montante; também é verdade que a questão não é apenas essa.

A questão – decisiva - é a de saber se a invocada aquisição de um computador em 31-11-97, que não foi incluído no projecto inicial do investimento, pode afastar a invalidação do acto.

A resposta é claramente negativa, como facilmente se mostrará. Com efeito, esta questão – recorde-se - nem sequer foi apreciada pela entidade competente, nem o foi no final do procedimento administrativo adequado, tornando assim, de todo em todo, impossível ao tribunal determinar qual o conteúdo do acto final a proferir pela entidade competente.

Acresce que a questão invocada também envolve a aplicação de conceitos jurídicos com alguma margem de apreciação (conceitos de “investimento produtivo” e de “capital fixo” global para efeitos do tecto máximo previsto na lei), não decorrendo vinculadamente da lei que a posição válida a tomar pela Administração seja necessária e inelutavelmente a que consta das alegações.

Sem uma certeza, de que o acto administrativo a praticar validamente tenha o mesmo conteúdo do acto inválido, não pode o Tribunal apelar ao aproveitamento do acto.

Note-se finalmente que a descaracterização da invalidade, neste caso, não degradaria apenas o vício de incompetência pois tornaria desnecessário o próprio procedimento de apreciação da candidatura do subsídio, a intervenção da entidade competente (que não chegou a tomar qualquer posição, dada o precoce indeferimento por entidade incompetente) e a audição do interessado perante a eventual posição adversa que a entidade competente, no momento procedimental oportuno assumisse.

Deste modo, embora com fundamentos diferentes, entendemos que se não verificam os pressupostos do aproveitamento do acto, pelo que também nesta parte o recurso não merece provimento.

iii) Violação do art. 57º, 2, b) da LPTA

Na conclusão 7ª a recorrente defende a invalidade do acórdão por ter conhecido de um vício de forma, quando tinham sido alegados vícios de fundo, violando dessa forma o art. 57º, 2 b) da LPTA.

Adiantando a solução, julgamos que a entidade recorrida não tem legitimidade para recorrer desta parte da decisão recorrida.

Os recursos, como nos diz o art. 680º, n.º 1 do C. P. Civil – sem ter em conta o n.º 2 do mesmo preceito por não ser aplicável ao presente caso - “só podem ser interpostos por quem, sendo parte principal na causa, tenha ficado vencida” . Ficar vencido na causa, segundo a terminologia legal utilizada no art. 684º, 2 do C. P. Civil é ver a sua esfera jurídica afectada, por uma “sentença desfavorável”.

No caso dos autos a sentença foi desfavorável à recorrente por ter anulado o acto por si proferido e, nessa, medida a sua legitimidade é indiscutível. E, na verdade, quanto aos vícios do acto reconhecidos no acórdão recorrido e quanto ao relevo de tais vícios perante o invocado princípio do aproveitamento do acto, o recurso foi – como se viu – apreciado.

Contudo, mesmo que o acórdão tenha violado do art. 57º, 2 da LPTA, no que respeita à ordem de conhecimento dos vícios do acto, não pode considerar-se uma decisão desfavorável relativamente ao recorrido no recurso contencioso (autor do acto). Quando a lei, no citado artigo, se refere aos vícios do acto cuja procedência determine uma maior estabilidade dos interesses ofendidos, está seguramente a referir-se aos interesses ofendidos com a ilegalidade cometida, ou seja, aos interesses ofendidos pelo autor do acto. Os interesses ofendidos pelo autor do acto, não são, como é óbvio, os seus próprios interesses, mas sim, os interesses de quem pretende suprimir o acto da ordem jurídica. Daí que possa seguramente concluir-se não ser a Administração titular do bem jurídico tutelado e protegido pela norma do art. 57º, 2 da LPTA. E, não sendo titular do bem jurídico em causa, a frustração da utilização desse bem, não a pode desfavorecer em nada.

Tem sido, de resto, este o entendimento da jurisprudência deste Supremo Tribunal, reafirmando sempre que o interesse tutelado pela referida norma é o do recorrente contencioso e não o do recorrido. É o que decorre desde logo (como se sublinha no acórdão do STA de 19-12-2003, proferido no recurso 0123/03), da escolha, pelo Legislador, como critério orientador para a ordem pela qual os vícios devem ser conhecidos daquele que assegure “mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos”. – cfr. a alínea a), do nº 2, da norma em análise. Do exposto – continua o aludido acórdão - resulta não ser juridicamente relevante, em sede de recurso jurisdicional, a arguição por parte dos Recorridos no recurso contencioso (Entidade Recorrida e Recorridas Particulares) a violação dos critérios enunciados no dito preceito. E, isto, precisamente por não se tratar de norma processual destituída a tutelar os seus interesses - Cfr., os Acs. deste STA, de 7-6-90 – Rec. 28013, APDR 31—1-95, 4162 e de 18-10-90 – Rec. 27985, APDR 22-3-95, 6018.

Assim, improcede também a última conclusão da entidade recorrente.

3. Decisão

Face ao exposto os juízes do Pleno da 1ª Secção acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Julho de 2006. São Pedro (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis – Rosendo José.