044097 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ao certificar a exactidão factual e contabilística das despesas de formação comparticipadas pelo FSE e pelo Estado Português, nos termos previstos no art. 5º/4 do Regulamento CEE n° 2950/83, que aplica a Decisão 83/516/CEE, o DAFSE actua no âmbito das competências conferidas pelo DL nº 37/91 de 17 de Outubro.

II- A decisão de certificação tomada pelas autoridades nacionais não vincula nem prejudica a decisão final a proferir em exclusivo pela Comissão.

III- As despesas só se tomarão definitivamente inelegíveis caso a Comissão venha a deliberar nesse sentido.

IV- Por isso, carece o DAFSE, por falta de atribuições, de poder para ordenar a reposição de importâncias pagas antes da decisão final — e definitiva — da Comissão, ressalvada a restituição puramente cautelar.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, sociedade comercial anónima, sediada na Av. …, nº …, em Lisboa, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação da decisão de certificação proferida em 29.03.95 pela Directora – Geral do Departamento Para os Assuntos do Fundo Social Europeu e da ordem de devolução do montante de 959 815$00.

Por sentença de 3 de Julho de 1997 o Tribunal Administrativo do Círculo concedeu provimento ao recurso, declarando a nulidade dos actos impugnados.

1.1. Inconformada, a autoridade impugnada recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. A decisão de aprovação de um pedido de contribuição não é mais do que uma autorização abstracta de realização de despesas sujeitas a verificação em sede de saldo à luz de critérios de legalidade, razoabilidade e boa gestão financeira e no respeito pelas condições e prazos de realização definidos no pedido de contribuição.

2. A referida verificação é feita a 2 níveis: em 1ª linha pelo Estado-membro (no caso presente pelo DAFSE no âmbito dos poderes de certificação que lhe são conferidos por legislação nacional e comunitária – art. 5º, nº 4, “in fine” do Regulamento CEE nº 2950/83 do Conselho de 17 de Outubro e art. 2º, nº 1, alínea d) do DL nº 37/91, de 18 de Janeiro; numa segunda fase e baseando-se na decisão de certificação do Estado-membro, pela Comissão Europeia.

3. O Director – Geral do DAFSE tem competência para certificar os elementos contidos no pedido de pagamento de saldo e promover o reembolso das quantias indevidamente recebidas do FSE e OSS (cfr. art. 2º, nº 1, al. d), 11º, nº 1, al. d) e 13º, al. b), do DL nº 37/91 de 18 de Janeiro e nº 2, do art. 1º, do DL nº 158/90 de 17 de Maio com a redacção que lhe foi dada pelo DL nº 246/91 de 6 de Julho).

4. O procedimento certificativo nacional inserido num procedimento mais amplo de direito administrativo comunitário goza de autonomia funcional e tem natureza vinculante ou prejudicial da decisão final da Comissão Europeia.

5. O conteúdo (ou parte dele) da decisão final (da Comissão Europeia) fica necessariamente dependente do sentido determinado pela operação certificação.

6. Não cabe apenas à Comissão Europeia definir (em concreto) e decidir se uma despesa se enquadra no leque de despesas elegíveis. Não é, portanto, sua competência exclusiva.

7. Ao certificar um pedido de pagamento de saldo perante a Comissão Europeia, o Estado-membro, e no caso presente o DAFSE, está a afirmar que as despesas nele contidas foram efectivamente realizadas no respeito pela legislação em vigor e segundo critérios de boa gestão financeira, expurgando-o assim de todas as despesas indevidamente imputadas à acção.

8. Despesas elegíveis são aquelas que, estando previstas na legislação nacional e comunitária, constando como aprovadas do pedido de contribuição e não excedendo esse valor, encontrando-se comprovadas por documentos justificativos idóneos e sendo necessárias e legítimas, se destinem a cobrir as despesas constantes do art. 1º do Regulamento CEE 2950/83.

9. O poder de certificar envolve necessariamente um juízo de elegibilidade e de não elegibilidade das despesas constantes do pedido de pagamento de saldo.

10. Através deste poder certificativo o Estado-membro garante perante a Comissão Europeia a boa execução e a correcta aplicação dos dinheiros do FSE que lhe são entregues.

11. A certificação delimita positivamente o campo de incidência da decisão da Comissão, vedando-lhe a aprovação de pagamentos que o próprio Estado-membro, em seu desfavor, não haja considerado legítimos, nem justificados.

12. O co-financiamento das acções apoiadas obedece a taxas de intervenção insusceptíveis de modificação mesmo quando haja lugar à alteração dos montantes concedidos, pelo que, caso a Comissão aprovasse despesas não certificadas pelo Estado-membro, fá-lo-á em violação do art. 5º, nº 5 da Decisão 83/516/CEE.

13. Assegurando o Estado-membro parte significativa do co-financiamento das despesas elegíveis (no caso de Portugal 40,5%), tem necessariamente de estar investido no poder de considerar injustificadas e de recusar o financiamento nacional de determinadas despesas, o que acarreta – por inerência – uma decisão de não financiamento por parte do FSE.

14. A natureza constitutiva e não meramente declarativa da decisão de certificação, explica-se na medida em que a utilização abusiva ou em condições legalmente inadequadas das contribuições recebidas implica (na parte correspondente à Contribuição Pública Nacional) ou pode implicar (na parte correspondente à Contribuição Comunitária) um encargo orçamental para o erário público das Estados-membros.

15. Se a certificação mais não é do que uma verificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo, é porque tal conceito de certificação (e noção do seu conteúdo útil) é demasiado restritivo e redutor da actividade em que se encontra inserida. Trata-se de eleger despesas merecedoras de co-financiamento, não se apresentando legítimo reduzi-la a uma mera verificação contabilística, desvirtuando-se assim a capacidade de saneamento da boa gestão exigível aos beneficiários dos dinheiros públicos consignados à formação profissional.

16. O acto impugnado nos autos acima identificados tem pleno suporte de facto e de direito, enquadra-se na esfera da competência do seu autor e foi praticado em tempo útil.

1.3. Contra-alegou a impugnante contenciosa, concluindo:

a) A conclusão 1 das alegações da Recorrente é ininteligível e contraditória com o restante conteúdo da mesma peça processual, podendo, no entanto ser entendida, quer no sentido de que as certificações factuais e contabilísticas de 1989 foram, de facto, feitas condicionalmente; quer no sentido de que as mesmas certificações se devem hoje ter como feitas a título meramente condicional;

b) Encontra-se provado documentalmente que aos actos de certificação praticados em Outubro de 1989 não foi aposta qualquer condição (ver, nomeadamente, os documentos juntos às alegações finais produzidas pela ora Recorrida na 1ª instância);

c) E, de qualquer modo, tais actos são, por natureza, insusceptíveis do condicionamento pretendido pela ora Recorrente, já que certificar sob condição resolutiva dos resultados de posteriores “reanálises”, aliás meramente eventuais, é o mesmo que não certificar;

d) De resto, as normas aplicáveis em 1989 ao tipo de actos em causa, quer de direito comunitário, quer de direito nacional, não deixavam a menor dúvida quanto à necessidade de uma certificação definitiva;

e) Entender que tais certificações podiam ser condicionais em nada releva para o presente processo se não se provar que, de facto, assim aconteceu;

f) Finalmente, entender-se que o art. 8º do Regulamento (CEE) nº 2084/93 tornaria condicional o que antes era definitivo, além de não corresponder ao sentido manifesto daquele diploma, seria atribuir-lhe um sentido contrário ao direito comunitário e, sobretudo, inconstitucional por violação do princípio do Estado de Direito consagrado no art. 2º da CRP;

g) Uma vez aceite que a Recorrente só tem atribuições de certificação no plano factual e contabilístico, no prazo referido nos arts. 1º, nºs 2 e 4 e 6º, nºs 1 e 2, ambos da Decisão nº 83/673/CEE (premissa maior) e que os actos de certificação impugnados contenciosamente foram praticados mais de cinco anos depois, com base noutros elementos e com recurso à definição de critérios de elegibilidade (premissa menor), torna-se inatacável a conclusão correspondente à douta sentença recorrida: tais actos encontram-se feridos do vício de incompetência absoluta;

h) Apenas para o caso de não ser seguida a jurisprudência uniforme e constante deste Venerando Tribunal relativamente à interpretação do art. 110º, alínea c), da LPTA, a ora recorrida invoca, relativamente às conclusões 2 a 4 das alegações da Recorrente, as conclusões f) a dd) das alegações finais que apresentou na 1ª instância, transcritas na douta sentença recorrida, as quais se dão por igualmente como reproduzidas.

1.3. Por acórdão de 27 de Junho de 2000, a fls. 448-450, foi ordenada a suspensão da instância “até ser proferida pelo Tribunal de Justiça, decisão no recurso prejudicial a que se refere o acórdão deste Supremo Tribunal de 27/10/98, proferido no rec. nº 43 001”.

1.4. A impugnante contenciosa interpôs desta decisão para o Pleno da 1ª Secção, por oposição de acórdãos, sendo que, por despacho de 7 de Janeiro de 2004, uma vez conhecida a decisão do recurso prejudicial, por despacho do relator, foi julgado extinto o recurso por oposição de julgados, por inutilidade superveniente da lide e ordenada a baixa dos autos a esta Subsecção para aqui prosseguirem a sua tramitação normal.

1.5. Tendo vista, o Exmº Magistrado do Ministério Publico emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Deve declarar-se o termo da suspensão do recurso jurisdicional interposto pelo DAFSE da sentença da 1ª Instância, face à decisão do recurso prejudicial pelo Tribunal da Comunidade Europeia.

E de harmonia com o decidido por este Tribunal, e reproduzindo o acórdão de 08 de Maio de 2001 do STA, no recurso nº 43 001, «…parece fora de dúvida que ao organismo nacional incumbido dos assuntos do FSE estão confiadas atribuições de controlo das acções e também que a certificação, incluindo a apreciação pelo Estado membro da adequação e da justificação das despesas é um dos aspectos desse controlo, sem embargo de se entender a tal posição como uma proposta à Comissão, que decide a final, acolhendo ou não essa proposta na decisão de aprovação, de redução ou de supressão das ajudas…» “sendo assim, a autoridade nacional competente – a Directora Geral do DAFSE – tinha atribuições na matéria e especificamente estavam-lhe cometidas as funções de efectuar a certificação que efectuou, incluindo a certificação negativa parcial, como uma proposta à Comissão.”

Nas competências atribuídas ao DAFSE “está incluído o poder-dever de examinar as despesas e fazer uma apreciação sobre a respectiva elegibilidade e de, em consequência, apresentar uma proposta de aprovação, de redução ou de supressão das ajudas.

Se o DAFSE, no exercício destas atribuições exceder as suas competências é errado concluir que age fora das suas atribuições, porque este vício (que, quando ocorre, conduz à nulidade) apenas se verifica quando um órgão age fora da área dos interesses confiados normativamente à pessoa colectiva, ao ministério, à Instituição Comunitária ou a um departamento com autonomia idêntica no qual se encontra integrado”.

“Do exposto resulta que a competência atribuída pelas normas comunitárias (Re. 2950/83 CEE, de 17 de Outubro de 1983) à Comissão para reduzir ou suprimir a contribuição do FSE, não contende com o facto de ao DAFSE se atribuir a competência para certificar factual e contabilisticamente a correcta execução das acções de formação, e sendo o caso, da apresentar uma proposta de redução ou supressão das ajudas…”.

Assim, concluímos nós, que no presente recurso jurisdicional não ocorre o vício de falta de atribuições tal como foi decidido na sentença recorrida, pelo que ele merece provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

a) A recorrente apresentou em 1987 pedidos de contribuição do FSE para apoio de acções de formação a realizar durante o ano de 1988 por várias empresas – entre elas a recorrida particular – que para o efeito foram agregadas em “dossiers”;

b) Estes pedidos de contribuição foram aprovados pela CCE;

c) Posteriormente procedeu a entidade recorrida, a requerimento da recorrente, à desagregação dos “dossiers”, pelo que o termo de aceitação foi subscrito pela recorrente e pela recorrida particular e o adiantamento de 50% dos montantes aprovados foi depositado em conta conjunta da recorrente e da recorrida particular;

d) As acções de formação previstas foram realizadas;

e) Em 1989, a entidade recorrida transmitiu à CCE os pedidos de pagamento de saldo referentes aos “dossiers” em que se integra a recorrida particular, certificando a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos mesmos pedidos de pagamento de saldo e nos respectivos anexos;

f) Em 1990 a entidade recorrida creditou exclusivamente à recorrida particular determinadas quantias, correspondente ao remanescente da comparticipação pública nacional devido, e a 50% do saldo FSE constante do pedido de pagamento de saldo transmitido à CCE;

g) A partir de Agosto de 1993 a entidade recorrida procedeu à “reanálise” dos “dossiers”, solicitando à recorrida particular informações adicionais às que lhe tinham sido enviadas aquando da apresentação do pedido de pagamento de saldo em 1989, as quais lhe foram oportunamente fornecidas;

h) Em resultado da referida reavaliação a entidade recorrida decidiu considerar como não elegíveis em função de critérios de razoabilidade e de boa gestão financeira um total de Esc. 3.404.341$00 e, em consequência redefinir a estrutura do financiamento das acções;

i) Apurada a diferença entre os montantes já pagos a título de 1º adiantamento em 1988 e de antecipação de pagamento do saldo em 1990 e os montantes certificados em 1995, a entidade recorrida conclui pela necessidade de a recorrente e a recorrida particular devolverem, cada uma, metade de Esc. 1.919.631$00;

j) Os actos impugnados estão contidos no ofício referência 13Fev96001951, remetido pela entidade recorrida à recorrente, sendo do seguinte teor:

“Dossier”880769PI – Notificação da decisão de certificação do pedido de pagamento de saldo “…”/”A…”.

1. Nos termos conjugados dos arts. 66º e 106º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL nº 442/91, de 15 de Novembro, junto se envia cópia da Informação nº 1823/DSJ/DSAFEP/95 que consubstancia a decisão de certificação, tomada por este Departamento, no âmbito do pedido de pagamento de saldo do “dossier” […].

2. Assim, constata-se que […] têm a devolver, conjuntamente, a importância de 1.919.631$00 […] sem prejuízo, no entanto, da decisão final que sobre o pedido de pagamento de saldo venha a ser adoptada pela CE.

3. Tal restituição deverá ser feita no prazo de 30 dias, a contar da data de recepção do presente ofício, por cheque visado à ordem deste Departamento, acompanhado da guia anexa, a qual será, posteriormente, devolvida como prova de regularização.

4. Deve salientar-se que a não restituição do montante em dívida no prazo referido, determina a sua cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei nº 158/90, de 17 de Maio, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 246/91, de 6 de Julho.

5. Finalmente, fica essa entidade notificada de que a decisão de certificação foi proferida pela Directora-Geral do DAFSE, em 95.03.29, no uso da competência que lhe foi subdelegada por despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, publicado no DR, II Série, nº 302, de 31.12.94

2. 2. O DIREITO

A sentença recorrida declarou nulas, por falta de atribuições, a decisão de certificação e a ordem de devolução impugnadas.

A autoridade recorrida, ora recorrente, considera que a decisão judicial padece de erro de julgamento, uma vez que, os actos se enquadram na esfera de competência do seu autor.

Este Supremo Tribunal, com precedência de recurso prejudicial que, a propósito, submeteu à apreciação do TJ e cujo acórdão, de 25 de Janeiro de 2001, consta a fls. 507-522 dos autos, teve já a oportunidade de, em vários arestos, emitir pronúncia acerca das questões a resolver neste processo.

2.2. 1 Em relação à ordem de devolução, adere-se à solução perfilhada no acórdão de 2002.03.19- recº nº 76/02, que, convergindo com a sentença recorrida, considerou o acto nulo, com a justificação que passamos a transcrever:

“(…) trata-se de saber se, no caso, o DAFSE pode exigir a restituição de verbas respeitantes à contribuição nacional e á participação do FSE, antes da decisão da Comissão sobre o pedido de pagamento do saldo

Vejamos

Diz-se no referido acórdão do Tribunal de Justiça, (…) o seguinte, no que agora importa:

“44. ( ... ) O Tribunal de Justiça já declarou, no seu despacho de 12 de Novembro de 1999, ( caso Branco/Comissão – C – 453/98 P, Colect., p.I – 8037, nº 88 ) que, nos termos do artigo 6º, nº 1, do Regulamento nº 2950/83, é a Comissão que toma a decisão final, assumindo sozinha, perante os beneficiários, a responsabilidade jurídica de tal decisão. Daqui o Tribunal de Justiça deduzir que a certificação pelo DAFSE não constitui um acto que vincule a Comissão.

45. Em consequência, como bem refere a Comissão, as autoridades nacionais competentes em matéria de contribuições financeiras no quadro do FSE apresentam uma proposta de redução ou de supressão que incide sobre a contribuição nacional e, por conseguinte, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 5º da Decisão 83/516, sobre a contribuição comunitária, proposta que deve ser objecto de decisão final por parte da Comissão, decisão esta que só incide sobre a contribuição do FSE.

46. Portanto, a decisão final de aprovação do saldo tomada pela Comissão condiciona o montante do saldo da contribuição nacional.

47. Esta interpretação é corroborada, por um lado, pelo artigo 7º, nº 2, in fine, do Regulamento nº 2950/83, segundo o qual a redução efectuada pela Comissão, quando procede a uma verificação, é aplicado proporcionalmente ao total do montante do pedido cujo pagamento é solicitado e, por outro, pelo artigo 5º, nº 5, da Decisão 83/516, segundo o qual a contribuição do FSE não pode resultar num sobrefinanciamento das despesas elegíveis”.

E mais adiante:

“51. A Comissão alega que só a partir da sua decisão final é que as autoridades nacionais competentes podem, a título definitivo, reclamar a restituição dos montantes indevidamente recebidos. Porém, até à adopção dessa decisão, o direito comunitário não impediria essa restituição a título cautelar.

Este aspecto seria um problema de direito interno de cada Estado-membro.

52. Esta última interpretação merece acolhimento.

53. Com efeito, como já foi referido no nº 44 do presente acórdão, a decisão de suspender, reduzir ou suprimir uma contribuição do FSE, é da competência exclusiva da Comissão.

54. No que diz respeito à restituição, a título puramente cautelar, de uma parte ou da totalidade da contribuição financeira concedida, nenhuma disposição de direito comunitário impede que as autoridades competentes nacionais a exijam.

55. Pelo contrário, uma vez que o artigo 6º, nº 2, do Regulamento nº 2950/83 estabelece que o Estado-membro é subsidiariamente responsável pela restituição das somas indevidamente recebidas, este pode ter um interesse legítimo, designadamente em caso de risco de falência do beneficiário da contribuição financeira, em exigir a restituição, a título cautelar, para evitar ter que suportar eventualmente o encargo na sequência da decisão final da Comissão”.

56. Nestas condições, a possibilidade, para as autoridades nacionais competentes, de reclamarem a título puramente cautelar, a restituição dos montantes que considerem indevidamente pagos, resolve-se á luz do direito nacional ( ... )”.

Assim, em primeira linha, o que interessa averiguar é se estamos, ou não, perante uma restituição processada em termos cautelares.

A resposta é negativa.

Com efeito, o acto em questão não foi praticado a tal título, mas antes assumido como uma apreciação final no competente procedimento, por parte do Estado Português, através do respectivo órgão interlocutor, o DAFSE, como decorre, de certa forma, da fundamentação por remissão do acto e das sempre repetidas afirmações da Directora-Geral daquele.

É certo que se ressalva a ulterior decisão da Comissão. Porém, essa possível modificabilidade, segundo o DAFSE, apenas poderia operar num sentido, o de se verificar se ainda haveria lugar a uma maior redução das comparticipações, por virtude da Comissão poder vir a ter como inelegíveis outras despesas mais. O que está fora de causa, de acordo com este organismo, é a possibilidade da Comissão poder aprovar despesas não certificadas por si.

Sendo assim, a ordem de devolução, pelo tempo e modo como se processou, assumiu, objectiva e subjectivamente, o cariz de uma decisão final e não apenas cautelar. E a verdade é que, como se viu já, a Comissão é o único órgão que pode definir se as despesas tem, ou não, cobertura legal, e se se verifica a obrigação de reposição e em que medida. Por outras palavras: só ela é que pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição do Fundo (cfr. artigo 6º, nº 1, do Regulamento 2950/83) o que, como acima se expressou, se há-de repercutir necessariamente e na respectiva proporção, no montante da comparticipação nacional.

Assim, não podendo aqui falar-se em reposição a título cautelar ou provisório, resolvida está a questão, pois a Directora-Geral do DAFSE agiu mesmo fora das suas atribuições, com a consequente nulidade do despacho contenciosamente recorrido, tanto quanto não podia ordenar a reposição a título definitivo, não devendo, a este propósito, quaisquer normas de direito interno que se tenham por aplicáveis ser interpretadas a esta luz, dada a primazia do direito comunitário (…)”.

2.2.2. Reportando-nos, de seguida, à certificação, haveremos de ter presente, antes de mais, que a excepção de irrecorribilidade deste acto, em face da sua natureza instrumental e preparatória, suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público no tribunal a quo, foi julgada improcedente na sentença recorrida. Essa decisão não foi impugnada no presente recurso jurisdicional, pelo que sobre ela se constituiu caso julgado formal, circunstância que, por força do disposto no art. 110º/b) da LPTA, veda a este Supremo Tribunal a reapreciação da questão.

Neste quadro, também nesta parte, merece a nossa concordância a solução do aresto supra referido, no sentido de que certificação faz parte da esfera de competências do seu autor e que foi assim fundamentada:

“(…) Estamos no domínio das acções de formação profissional sujeitas ao Regulamento CEE nº 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro, que aplica a Decisão deste nº 83/516/CEE e, bem assim, ao direito interno dos Estados membros.

Segundo o DL 37/91, de 18 de Janeiro, o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE ) “é o interlocutor nacional, face às instâncias comunitárias, das entidades gestoras das intervenções operacionais na parte correspondente ao apoio do Fundo Social Europeu ( FSE ), bem como dos promotores públicos e provados de acções apoiadas por este Fundo” ( artigo 1º, nº 1 ), competindo-lhe, entre o mais, “Proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo FSE, por si ou por interposta entidade, e certificar, designadamente no plano factual e contabilístico, os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos no âmbito daquele Fundo”- artigo 2º, nº 1, alínea d).

O Excelentíssimo Juiz recorrido decidiu que o autor do acto contenciosamente recorrido, ao considerar como não elegíveis determinadas verbas, agiu fora das suas atribuições, uma vez que tal análise apenas cabia à Comissão Europeia.

Daí o ter concluído pela nulidade daquele, por vício de incompetência absoluta, nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 133º do CPA.

Porém, face ao referido acórdão do TJCE, de 25 de Janeiro de 2001, (…) não pode colher tal tese.

Lê-se, com efeito, no mesmo e transcreve-se:

“20. Na quarta e quinta questões, que devem ser analisadas em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o facto de o Estado-membro em causa certificar a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo, nos termos do nº 4 do artigo 5º do Regulamento nº 2950/83, deve ser entendido como incluindo uma apreciação sobre a adequação das despesas efectuadas ou sobre a justificação destas.

21. Segundo o Governo português, esta operação de certificação não se reduz a uma mera verificação contabilística, antes implicando necessariamente um juízo sobre a elegibilidade ou não elegibilidade das despesas contidas no pedido de pagamento, para efeitos de poder ser atestada a veracidade e legalidade dos elementos nele constantes perante a Comissão, de modo a que os custos reais da acção realizada coincidam com os custos certificados.

22. A Comissão está de acordo com esta análise e recorda que os beneficiários de uma contribuição do FSE subscrevem um termo de aceitação, pelo qual declaram que se comprometem a utilizar os apoios de acordo com as normas nacionais e comunitárias aplicáveis, e bem assim com respeito de todos os elementos determinantes da decisão de aprovação dos seus dossiers.

23. A Comissão precisa, no entanto, que a decisão de certificação tomada pelas autoridades nacionais competentes não a vincula nem prejudica a sua decisão final.

24. A este propósito, saliente-se que as autoridades competentes dos Estados-membros, devido à sua proximidade em relação aos operadores económicos beneficiários das ajudas, devem executar os programas de auxílio comunitário sob o controlo da Comissão.

25. Quanto a este aspecto, há que recordar, em primeiro lugar, que o artº 5º, nº 4, do Regulamento nº 2950/83 prevê que os pedidos de pagamento de saldo incluam um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. Acresce que, segundo o disposto no artigo 2º, nº 2, da Decisão 83/156, os Estados-membros envolvidos devem garantir a boa execução das acções. Finalmente, segundo dispõe o artigo 7º, nº 1, do Regulamento nº 2950/83, tanto os Estados-membros como a Comissão podem controlar a utilização da contribuição financeira concedida.

26. Além disso, o artigo 2º do Regulamento financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias ( JOL 356, p.1; E01 F2 p. 90 ), precisa que “a(s)dotações orçamentais devem ser utilizadas de acordo com os princípios de economia e de boa gestão financeira”.

27. De onde decorre que, tendo em conta o sistema de verificação da atribuição dos fundos públicos comunitários, o Estado-membro, quando certifica contas que lhe são apresentadas pelo beneficiário de uma contribuição financeira do FSE, não pode contentar-se com uma pura verificação técnica das despesas efectuadas, devendo, antes pelo contrário, verificar a adequação das despesas à realidade da acção desenvolvida, aos preços dos bens e serviços no mercado nacional, à razoabilidade de imputação de custos numa estrutura complexa. Deve, pois, verificar, por um lado, que as despesas efectuadas pelo beneficiário da contribuição têm um carácter “razoável” e, por outro, que este fez prova de uma “boa gestão financeira”.

Ora, no ordenamento jurídico interno não existem normas que vedem a certificação com tal amplitude e, se existissem, sempre haveriam de ceder perante o princípio da primazia do direito comunitário.

De concluir é, portanto, que a Directora-Geral do DAFSE agiu dentro das suas competências, não podendo, por aí, o acto ser considerado inválido”

A mais do exposto diremos apenas que a reapreciação de uma primeira decisão de certificação cabe ainda nos poderes da autoridade recorrida de verificar a razoabilidade das despesas e que, por consequência, o suposto exercício dessa competência para além do prazo legal eventualmente previsto para o efeito se ilegal, não está ferido de nulidade por incompetência absoluta.

Nesta parte, assiste, pois, razão à recorrente.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam em:

a) negar provimento ao recurso no que respeita à ordem de devolução;

b) conceder provimento ao recurso em relação à decisão de certificação, nessa parte se revogando a sentença recorrida;

c) ordenar a baixa dos autos ao TAC de Lisboa para conhecer dos demais vícios imputados à certificação.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Abril de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José (Vencido quanto à nulidade do acto que ordenou a devolução por entender que se trata da competência das autoridades nacionais para assegurar as condições necessárias à reposição das quantias indevidamente entregues aos particulares, cf. votos anteriores.) – António Madureira.