1. A sequência factual é a que vem referida no requerimento transcrito. Há um primeiro despacho do relator a suspender a instância, e um segundo, o despacho reclamado, proferido um ano depois, a declarar a sua interrupção nos termos do art.º 285 do CPC ("A instância interrompe-se, quando o processo estiver parado durante mais de um ano por negligência das partes em promover os seus termos ou os de algum incidente do qual dependa o seu andamento"). Pretende, todavia, o reclamante que, no âmbito do contencioso administrativo, as normas aplicáveis seriam os n.ºs 2 ou 3 do art.º 291 do CPC, aplicáveis aos recursos jurisdicionais, a determinarem a deserção imediata ("os recursos são julgados desertos ... quando ... estejam parados durante mais de um ano" ou "o recurso é julgado deserto se decorrer mais de um ano sem que se promovam os termos do incidente.").
2. Naquele requerimento, em abono da tese proposta, foi identificada diversa jurisprudência deste STA, emitida no âmbito do quadro legislativo da LPTA e de anteriores redacções dos preceitos aplicáveis do CPC, designadamente os acórdãos STA de 1 de Março de 1988, 27 de Setembro de 1988, 14 de Março de 1989, 22 de Junho de 1989, 31 de Janeiro de 1991, 28 de Maio de 1991 e 20 de Fevereiro de 1992, proferidos nos recursos 24085, 18857, 22498, 19697, 20018, 26886 e 19697, respectivamente (Podem ver-se ainda os acórdãos STA, 1.ª Secção, de 22.6.93 no recurso 31569 e do seu Pleno de 28.3.96 no recurso 13306.).
Por ser o primeiro, e por evidenciar um discurso simples e claro, transcreve-se o segmento relevante do aresto de 1 de Março de 1988: "A questão a decidir é a seguinte: Quando um recurso contencioso de anulação se encontra parado por negligência ou inércia das partes em promover o seu andamento durante mais de um ano, deve ser declarada interrompida a instância, nos termos do artigo 285.º do Código de Processo Civil (redacção que se mantém actualmente) ou julgada extinta a instância por deserção, nos termos da 2.ª parte do n.º 1 do artigo 292.º do mesmo diploma (no essencial, este preceito corresponde aos actuais n.ºs 2, 3 e 4 do art.º 291)? Para decidir esta questão importa atentar no seguinte: A extinção da instância terá como consequência que a instância acaba e que só através de um novo recurso se pode vir a atacar o acto administrativo. Por sua vez a interrupção da instância terá como consequência que a instância se suspende até o recorrente requerer algum acto no processo de que dependa o seu andamento. Sendo assim, e tendo em atenção que hoje os prazos de interposição dos recursos contenciosos de anulação são indiscutivelmente prazos de caducidade, importa ver quais as consequências sobre estes duma decisão que extinga a instância e duma que decrete a sua interrupção, sempre pelo motivo processual imputável ao recorrente da sua inércia por mais de um ano. Decretada a extinção da instância, como «o prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine» - artigo 328.º do Código Civil - e porque não há nenhuma norma a decretar neste caso a sua suspensão ou interrupção, o administrado só pode voltar a renovar a impugnação contenciosa em novo recurso, se desde a notificação do acto administrativo ainda não decorreu o prazo que a lei lhe faculta para isso, o que, sendo tão breves como efectivamente o são - vide artigo 28.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - nunca se pode verificar , tendo estado o processo parado durante mais de um ano por inércia das partes. Decretada a interrupção da instância, por força do n.º 2 do artigo 332.º do Código Civil «não se conta para efeitos de caducidade o prazo decorrido entre a proposição da acção e a interrupção da instância» e, consequentemente, se quando transitada em julgado a decisão que decretou a interrupção da instância o recorrente ainda não esgotara o prazo dentro do qual pode interpor o recurso contencioso onde foi decretada a interrupção, ainda pode até ao termo deste prazo fazê-la cessar «requerendo algum acto do processo ... de que dependa o andamento dele» - artigo 286.º do Código de Processo Civil (redacção que se mantém). Só que neste caso a instância fica suspensa - se o recorrente não vier até ao decurso do prazo dentro do qual o seu direito caducava requerer algum acto no processo de que dependa o seu andamento - durante mais cinco anos, até se dar a deserção da instância, nos termos do artigo 291.º do Código de Processo Civil (prazo alterado para dois anos, nos termos do actual n.º 1 do art.º 291). Será esta situação compatível com os princípios que regem o direito administrativo? Entendemos que não. Admitir-se a interrupção da instância quando por inércia das partes um recurso directo de anulação está parado durante mais de um ano, implicaria admitir, naqueles casos em que foi decretada a suspensão da eficácia do acto contenciosamente impugnado, a qual pode subsistir «até ao trânsito em julgado do recurso contencioso» - n.º 2 do artigo 79.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos -, a paralisação durante ainda mais cinco anos (actualmente dois, como se viu) - até à extinção da instância por deserção, nos termos do artigo 291.º do Código de Processo Civil -, e sem qualquer razão válida para isso, da actividade administrativa, esquecendo que com esta «o Estado e outras entidades públicas procuram, dentro das orientações gerais traçadas pela Política e directamente ou mediante estímulo, coordenação e orientação das actividades privadas assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados», como escreveu Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.ª edição, pág. 5; esquecendo que esta é «a actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes», na expressão de Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1986, pág. 39; esquecendo que o fim desta «c'est la poursuite de l'intérêt général, ou encore de l'utilité publique, ou, dans une perspective plus philosophique, du bien commun», Jean Rivero, Droit Administratij, 1977, pág. 10; esquecendo, enfim, que com a actividade administrativa as pessoas colectivas de direito público procuram satisfazer os interesses públicos, os interesses comuns e essenciais dos administrados na subsistência e progresso da sociedade em que se integram. A interrupção da instância prevista no artigo 285.º do Código de Processo Civil tem como causa única a negligência das partes em promover o andamento do processo e se se compreende, no âmbito da aplicação directa do Código de Processo Civil, que a vontade das partes possa conduzir a uma paragem do processo que só cessa se elas o quiserem, atentos os interesses que no direito processual civil - ramo de direito cuja função é a realização em concreto, através dos tribunais, do direito civil (conjunto de normas que disciplinam as relações jurídicas entre particulares ou entre estes e pessoas colectivas públicas, desde que estas actuem despidas do ius imperii) - estão em jogo, já o mesmo não sucede no contencioso administrativo directo de anulação, concebido este como o conjunto de normas a que se pode lançar mão para solucionar, através dos tribunais, os conflitos que surgem quando a Administração actua com poder na prossecução do interesse público, por meio de actos administrativos definitivos e executórios. Tendo havido o cuidado de estabelecer prazos curtos - vide artigo 28.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - para a impugnação contenciosa destes actos, com a finalidade de a breve prazo os mesmos se poderem considerar como casos decididos ou resolvidos, pois de outro modo corria-se o risco de paralisar a prossecução do interesse público que está na sua base; já o mesmo se sustaria sempre que tendo sido decretada a suspensão da sua eficácia, fosse declarada interrompida a instância e isto durante um longo período - mais de seis anos (actualmente três) - pois os mesmos durante ele não seriam executados e isto simplesmente porque aquele que recorreu ao tribunal para defender o seu «interesse directo, pessoal e legítimo» - artigo 46.º, n.º 1, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo - não se interessou pelo seu andamento, indo a sua negligência ou inércia ao ponto de deixar o processo parado por tempo superior àquele que a lei lhe concedeu para a interposição do recurso. Nestes casos, o interesse público, que está na base da actuação da Administração, prevalece obviamente sobre o interesse que fundamenta o instituto da interrupção da instância. Sendo assim, temos de concluir que, ao contrário do que pretende a Ex.ma magistrada recorrente, aos recursos directos de anulação, tendo em atenção os princípios que regem o direito administrativo e, portanto, o «espírito do sistema», é aplicável, não o artigo 285.º, mas a 2.ª parte do n.º 1 do artigo 292.º (actualmente art.º 291), ambos do Código do Processo Civil, quando por força do artigo 1.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos se tem de aplicar a lei de processo civil, com as necessárias aplicações."
3. Vejamos, agora, uma vez que estamos perante uma acção administrativa especial, se a alteração do quadro legal, da LPTA para o CPTA, introduziu alguma alteração na doutrina explanada. O recurso contencioso da LPTA corresponde à acção administrativa especial do CPTA, prevista no art.º 46 e ss. A motivação que esteve subjacente ao despacho reclamado teve esta sequência legal: suspensão da instância, interrupção da instância (art.º 285), a que se seguiria, finalmente, a deserção da instância (n.º 1 do art.º 291), uma das formas da extinção da instância (alínea c) do art.º 287); a que subjaz à doutrina acima exposta, e que a reclamante pretende ver agora aplicada, passa directamente da suspensão da instância para a deserção (n.ºs 2 ou 3 do art.º 291), sem passar pela interrupção, eliminando, assim, os dois anos previstos no n.º 1 desse preceito.
De acordo com o disposto no artigo 291.º, epigrafado de "Deserção da instância e dos recursos":
1- Considera-se deserta a instância, independentemente de qualquer decisão judicial, quando esteja interrompida durante dois anos.
2- Os recursos são julgados desertos pela falta de alegação do recorrente ou quando, por inércia deste, estejam parados durante mais de um ano.
3- Tendo surgido algum incidente com efeito suspensivo, o recurso é julgado deserto se decorrer mais de um ano sem que se promovam os termos do incidente.
4- A deserção é julgada no tribunal onde se verifique a falta, por simples despacho do juiz ou do relator.
Este artigo trata tanto da deserção da instância como da deserção dos recursos jurisdicionais, que estão sujeitas, como se vê, a disciplinas jurídicas diferentes. (e que a versão anterior do Código tratava nos art.ºs 291 e 292). No fundo, o que a jurisprudência deste STA fez, pelas razões ali enunciadas, foi fazer aplicar aos recursos contenciosos as normas previstas para os recursos jurisdicionais. Para além do mais, porque, em muitos aspectos, a própria disciplina dos recursos contenciosos remetia para a dos recursos jurisdicionais (veja-se, por exemplo, o art.º 67 do RSTA).
Vejamos então se as razões apontadas se mantêm face ao quadro legislativo actual. A primeira diferença é de carácter essencialmente terminológico, o recurso contencioso foi substituído pela acção administrativa especial. A sua estrutura é muito idêntica, passando o prazo de propositura de 2 para 3 meses (art.º 28, n.º 1, da LPTA e art.º 58, n.º 1, do CPTA) para os particulares, mantendo-se o de 1 ano para o Ministério Publico. De todo o modo, o CPTA introduziu um processo de cariz muito mais civilístico, em muitos aspectos, de verdadeiras partes processuais. Depois, o prazo para ser declarada a deserção da instância foi reduzido de 5 para 2 anos (anterior art.º 191 do CPC e actual n.º 1 desse mesmo artigo); finalmente, a possibilidade de a suspensão de eficácia de um acto administrativo poder subsistir, em todos os casos, "até ao trânsito em julgado do recurso contencioso" (n.º 2 do art.º 79 da LPTA) foi eliminada no CPTA, caducando a suspensão se o processo principal "estiver parado durante mais de três meses por negligência sua em promover os respectivos termos ou de algum incidente de que dependa o andamento do processo" (alínea b) do n.º 1 do art.º 123 do CPTA). Estas alterações, deveras significativas, deixam perceber que a situação actual é substancialmente diferente daquela que existia anteriormente deixando de subsistir os mais relevantes argumentos invocados nos arestos apontados pelo reclamante.
Em primeiro lugar, a acção administrativa especial perdeu os pontos de contacto que o recurso contencioso tinha com o recurso jurisdicional não subsistindo nenhuma razão para lhe aplicar, nem existindo qualquer norma a mandar aplicar-lhe as disposições próprias destes. Em segundo lugar, a paragem da acção administrativa por mais de 3 meses, por facto imputável ao autor, faz caducar a respectiva suspensão de eficácia que tenha sido deferida, o que não acontecia anteriormente, aí assentando um dos argumentos basilares - provavelmente o argumento fundamental - da orientação defendida pelo reclamante e sustentada na referida corrente jurisprudencial. Finalmente, o prazo de interrupção da instância foi reduzido de 5 para 2 anos, o que também não deixa de ser significativo, no sentido de retirar um outro argumento dessa tese ligado ao período excessivo de interrupção por 5 anos.
Portanto, no quadro legal em vigor, não existe qualquer possibilidade de prolongar artificialmente uma acção administrativa especial, no âmbito do contencioso administrativo, em termos de aumentar inadmissivelmente a insegurança e incerteza na actividade administrativa que aconselhe ou imponha que se lhe apliquem as regras próprias dos recursos jurisdicionais, sendo certo que aquela doutrina foi erigida para afastar esse perigo. Assim sendo, se, por exemplo, uma acção administrativa especial, cujo prazo de interposição é de 3 meses (art.º 58, n.º 2, c) do CPTA) for intentada 2 meses após a prática do acto administrativo lesivo e se o respectivo processo tiver a instância suspensa durante um ano por facto imputável ao autor, a instância será interrompida nos termos do art.º 285 do CPC. Essa interrupção só cessará, nos termos do art.º 286, "sem prejuízo do disposto na lei civil quanto à caducidade dos direitos", sendo que, nos termos do n.º 2 do art.º 332 do CC, "não se conta para efeitos de caducidade o prazo decorrido entre a proposição da acção e a interrupção da instância" de modo que logo que transite este despacho decorrerá o mês em falta para se operar a caducidade do direito do autor, o único período em que o autor pode "requerer algum acto do processo ou incidente de que dependa o andamento dele" (art.º 286 do CPC). Nesta conformidade, não pode falar-se em qualquer bloqueamento ou retardamento inadmissível na acção da Administração, que determine que ao contencioso administrativo não sejam aplicáveis, nesta matéria, as regras próprias do processo civil. De resto, no caso dos autos, o acto impugnado é de 14.12.04 e acção apenas deu entrada neste tribunal em 4.4.05, sem que lhe seja imputado qualquer vício gerador de nulidade, sendo de sublinhar que o pedido de suspensão de eficácia até foi indeferido, não se vendo, assim, qualquer obstáculo que possa entorpecer ou condicionar a acção do reclamante.
Em face do exposto, acordam em desatender a reclamação deduzida, assim se confirmando o despacho reclamado.
Custas a cargo do reclamante.
Lisboa. 12 de Dezembro de 2006. Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Pais Borges.
