01937/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto camarário que licenciou uma obra desconforme ao PUCS é, «eo ipso», impotente para o alterar.

II- O DL n.º 37.251, de 28/12/48, que aprovou o PUCS, ao conferir às câmaras de Oeiras e de Cascais a competência para licenciarem obras realizáveis na área geográfica do Plano, reconheceu que os respectivos municípios detinham atribuições em matéria de urbanismo e de construção.

III- Aliás, a existência dessas atribuições tornou-se inquestionável ante a edição do RGEU, do DL n.º 166/70, de 15/4 ou do DL n.º 100/84, de 29/3 – diplomas vigentes em 12/9/90.

IV- Assim, o despacho de um vereador da CM Cascais, que em 12/9/90 licenciou uma obra proibida pelo PUCS, não sofre da nulidade que derivaria de ser estranho às atribuições do respectivo município.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ministério Público interpôs recurso do acórdão da 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo deste STA, constante de fls. 251 e ss. dos autos – aresto esse confirmativo da sentença do TAC de Lisboa que, por sua vez, negara provimento ao recurso contencioso dos autos – dizendo-o em oposição, quanto à mesma questão fundamental de direito, com o acórdão da mesma Secção, proferido em 28/11/2000, no processo n.º 46.445.

Pelo acórdão de fls. 288 e ss., este Pleno reconheceu a existência da denunciada oposição e determinou o prosseguimento do recurso.

O MºPº recorrente veio então alegar, oferecendo as conclusões seguintes:

1- O MºPº intentou recurso contencioso da declaração de nulidade do despacho do vereador do pelouro do urbanismo, da CM Cascais, de 12/9/90, que aprovou o projecto de obras de alteração numa moradia particular.

2- Esta alteração tinha em vista a adaptação desta para estabelecimento de clínica médica.

3- A referida moradia insere-se na determinada zona residencial HD do Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), aprovado pelo DL n.º 27.251, publicado no Diário do Governo de 28/12/48.

4- Este projecto representa alteração das prescrições decorrentes do PUCS.

5- Na verdade, afecta ao uso como estabelecimento de clínica médica aquela moradia cuja utilização o Plano prevê para habitação, autoriza números de pisos e índice de ocupação superiores aos limites máximos prescritos e elimina o afastamento ao limite poente.

6- Por esse motivo, e atento o disposto no art. 1º, § 1º, do DL n.º 37.251, de 28/12/48, a aprovação deveria ter sido precedida de acto do Ministro das Obras Públicas, que alterasse as especificações do referido Plano de Urbanização para aquela zona, o que não se verificou.

7- Deve considerar-se em vigor o PUCS a partir de 1953 e na data da prolação do acto recorrido, como implicitamente decorre da aprovação do seu regulamento e posterior alteração, por despachos do Ministro das Obras Públicas de 17/2/1959 e 14/2/1962, respectivamente. 8 – Não cabe nas atribuições da CM Cascais ou do presidente e vereadores respectivos o poder de alterar as prescrições do PUCS.

9- O vereador da CM Cascais, ora recorrido, praticou, pois, acto fora da esfera de atribuições, gerador de nulidade – art. 88º, n.º 1, al. a), do DL n.º 100/84, de 29/3.

10- Em consequência, o acto recorrido enferma de vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, geradora de nulidade (art. 88º, n.º 1, al. c), do DL 100/84, de 29/3).

11- Deste modo, deve revogar-se o acórdão recorrido.

Não houve contra-alegação.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui se dá por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC (cfr. os artigos 726º e 749º do mesmo diploma).

Passemos ao direito.

A primeira tarefa a empreender consiste em apurar se os dois acórdãos em confronto reciprocamente se opõem, como denuncia o aqui recorrente, já que o aresto de fls. 288 e ss., assertivo da existência de tal oposição, não resolveu definitivamente o assunto (cfr. o art. 766º, n.º 3, do CPC – pois é jurisprudência constante deste STA que o regime desta espécie de recursos continua a ser o previsto nos arts. 763º e ss. do referido diploma).

O nuclear e decisivo problema de direito que os dois acórdãos teriam solucionado em sentidos díspares consiste em saber se, no domínio da vigência do PUCS (e, simultaneamente, do DL n.º 166/70, de 15/4, e do DL n.º 100/84, de 29/3), os Municípios de Cascais ou de Oeiras dispunham de atribuições que permitissem aos seus órgãos camarários licenciar obras repugnantes àquele Plano na área municipal por ele geograficamente abrangida; ou se, ao invés, tais licenciamentos incumbiam, «ex lege», ao Ministro das Obras Públicas. Ora, é flagrante que os arestos em confronto proferiram, sobre essa fundamental «quaestio juris», decisões opostas: pois o acórdão fundamento asseverou que todo o licenciamento de obras violadoras do PUCS implicava uma alteração («em pormenor») dele e que daí advinha que, nos termos dos arts. 1º, § único, 4º e 5º do DL n.º 37.251, de 28/12/48 (que aprovou o PUCS), competisse ao referido Ministro autorizá-las – sendo nulo, por falta de atribuições o acto dos órgãos camarários que licenciasse tais obras; enquanto o acórdão recorrido decidiu que o licenciamento de obras ofensivas do PUCS, por não acarretar «eo ipso» uma alteração do Plano, continuava a integrar as atribuições municipais – ainda que fosse um acto ilegal e, por isso, anulável. Portanto, um dos acórdãos afirmou, e o outro negou, que os actos do género coubessem nas atribuições do município – o que mostra que eles realmente emitiram juízos contrários sobre o mesmo problema fundamental de direito. E, adquirido que existe, «in casu», a oposição justificativa da admissibilidade do presente recurso, estamos em condições de passar ao seu conhecimento.

O acto contenciosamente impugnado foi o despacho de um vereador da CM Cascais, datado de 12/9/90, que licenciou as obras de alteração de uma moradia, situada na área abrangida pelo PUCS, com vista a adaptá-la a uma clínica médica. Nenhuma dúvida há nos autos quanto à ilegalidade desse despacho, enquanto permissivo de que se construísse por forma a ofender as prescrições do PUCS. Mas, porque interpôs o recurso contencioso mais de quatro anos depois da prolação do acto, o MºPº acometeu-o pela única via apta a evitar um imediato juízo de extemporaneidade – asseverando a nulidade do despacho, que filiou na falta de atribuições do Município de Cascais para alterar o PUCS mediante o licenciamento de obras por ele não admitidas.

A 1.ª instância entendeu que o despacho impugnado não consubstanciava uma qualquer alteração do PUCS, mas apenas um acto que lhe era pontualmente desconforme e cuja ilegalidade, aliás, entretanto se sanara pelo decurso do tempo – razão por que negou provimento ao recurso contencioso. Como vimos já, o acórdão recorrido manteve-se dentro dessa linha decisória, confirmando a sentença por inteiro. E, no presente recurso, o MºPº ataca o aresto da Subsecção, insistindo na caracterização do despacho recorrido como alterador do PUCS e, portanto, na falta de atribuições do município para a prática de actos desse preciso tipo.

Para um melhor ordenamento da decisão a proferir, convém que distingamos desde já as duas únicas causas (ditas ou sugeridas no recurso) que, operando independentemente uma da outra, poderiam levar à revogação do acórdão «sub censura»: por um lado, o município de Cascais podia carecer das atribuições indispensáveis à validade do despacho porque este configurava uma genuína alteração do PUCS; por outro lado, podia carecer delas porque o DL n.º 37.251 simplesmente lhas negara ou retirara (sendo então desnecessário qualificar o acto como alterador do Plano). Ou seja: na primeira hipótese, o município manteria atribuições gerais em matéria de licenciamento urbano na área do PUCS, mas não as deteria para praticar o acto contenciosamente impugnado porque este constituía uma alteração ao Plano – e tudo indica ser esta a tese defendida no presente recurso; na segunda hipótese, o município estaria legalmente privado de tais atribuições sempre que os licenciamentos pretendidos se afastassem das prescrições do Plano – e, então, o problema já não radicaria tanto na aptidão do licenciamento para alterar o PUCS, mas, sobretudo, na sua potencialidade para o ofender.

Portanto, a conclusão de que o acto é nulo por falta de atribuições pode fundar-se em qualquer uma das duas possibilidades que acima distinguimos. E começaremos por atentar naquela que o ora recorrente mostrou preferir.

Como constatámos, toda a argumentação do MºPº, aqui recorrente, assenta na ideia de que o licenciamento de uma obra repugnante ao PUCS traduz uma alteração deste – e, nessa exacta medida, constitui um acto nulo, por falta de atribuições do município. Mas esse raciocínio não é convincente nem persuasivo. Decerto que, entre as múltiplas atribuições do Município de Cascais, não se inseria nem insere a de alterar o PUCS; e, como o poder para alterar segue o poder para criar, logo se vê que incumbia à Administração central, donde o PUCS emanou, alterá-lo, se acaso lhe aprouvesse. É, pois, exacto que nenhum órgão da CM Cascais podia agir sobre o PUCS, alterando-o. Contudo, importa não esquecer que o PUCS era, por natureza, um regulamento administrativo. Sendo assim, qualquer alteração que se lhe introduzisse havia de ter igual natureza (ou, então, uma força normativa superior), sem a qual a conduta, ainda que intencional, tendente a alterar o PUCS não produziria minimamente o seu efeito, por falta de uma medida comum entre a coisa alterável e a acção alteradora.

E assim se percebe que há, mesmo, uma impossibilidade lógica de se atribuir ao acto contenciosamente recorrido qualquer aptidão para alterar o PUCS. Tal acto constituiu a decisão individual e concreta de um pedido de licenciamento individualizado. Mas, enquanto pronúncia apenas singular, ele era impotente para incidir sobre normas gerais e abstractas, alterando-as – já que esse efeito pressuporia que, «contra naturam», o acto administrativo trouxesse em si uma tendência para a generalidade e a abstracção.

Aliás, é fácil mostrar que a tese perfilhada pelo recorrente, se transposta em termos universais, conduziria ao resultado absurdo de todos os actos administrativos ilegais serem nulos. Com efeito, se em cada acto ilegal víssemos, não a mera desconformidade à lei, mas antes uma pulsão de sobrevivência capaz de alterar a lei violada e de a acomodar à pronúncia emitida, forçoso seria que todos eles fossem nulos por usurpação da função legislativa. E, como esta consequência é absolutamente inaceitável, é necessário negar o seu antecedente, ou seja, que os actos administrativos ilegais veiculem alterações às normas que ofendam.

É agora inequívoco que a almejada nulidade do acto não pode provir de uma sua imaginária aptidão para alterar o PUCS. Portanto, resta-nos ver se tal forma de invalidade não advirá da outra hipótese que acima colocámos – a de o próprio DL n.º 37.251 excluir que os órgãos do Município de Cascais praticassem actos dessa espécie.

Foi basicamente nesta linha que se manteve o acórdão fundamento, que interpretou vários preceitos do diploma por forma a concluir que ele remetia para a Administração central o licenciamento das obras que desobedecessem às disposições do PUCS; e, segundo o aresto, essa solução legal dever-se-ia ao facto de tais obras serem encaradas pelo legislador como implicando uma «alteração de pormenor dos interesses públicos previamente definidos pelo Governo».

Mas não podemos seguir o acórdão fundamento – nem no seu percurso argumentativo, nem nos seus resultados. Surgido ainda antes do RGEU (aprovado pelo DL n.º 38.382, de 7/8/51), o DL n.º 37.251 veio sujeitar a um prévio controle administrativo os projectos de obras a realizar na área abrangida pelo PUCS. No seu art. 4º, o diploma dispôs que as câmaras de Oeiras e de Cascais poderiam «autorizar» a realização de qualquer obra que obedecesse às disposições do Plano, ainda que os projectos assim «aprovados» fossem alvo de uma fiscalização «a posteriori», por parte da Administração central – pois, nos termos do § único do artigo, as câmaras deveriam remeter mensalmente à Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização (DGSU) «duplicados dos projectos aprovados no mês anterior, acompanhados de cópias dos pareceres que obtiveram e dos termos em que foram concedidas as respectivas licenças».

Portanto, este art. 4º estabelecia duas regras claras – a de que, na área abrangida pelo PUCS, não se podia edificar sem prévia licença camarária e a de que as câmaras de Oeiras e Cascais dispunham de competência para imediatamente licenciarem quaisquer projectos de obras que considerassem respeitadores do PUCS.

Quanto às obras desconformes ao PUCS, o DL n.º 37.251 veio, muito naturalmente, proibi-las. Assim, a 1.ª parte do art. 5º do diploma dispôs que «a licença para realização» de tais obras «só» poderia «ser concedida mediante prévia autorização dada nos termos do § único do art. 1º». Ora, isto significava duas imediatas coisas: «a contrario», que as câmaras não podiam licenciar obras desrespeitadoras do PUCS; «recte», que ainda se entreabria a possibilidade – e veremos «infra» o seu «quomodo» – de se licenciarem projectos que, ao tempo da sua apreciação pelos serviços camarários, não obedecessem às disposições do Plano. E o preceito continuava, descrevendo o procedimento a seguir nos casos em que as câmaras se abstivessem imediatamente de licenciar por acharem que as obras projectadas desobedeciam às prescrições do Plano: as câmaras enviariam à DGSU os projectos das obras, acompanhadas dos pareceres técnicos dos serviços camarários, e aquela Direcção-Geral daria sobre eles o seu «parecer» num certo prazo, cujo singelo decurso significaria que o «parecer» era de aprovação.

Afirmámos que a 1.ª parte do art. 5º consentia um licenciamento excepcional de obras desconformes ao Plano e que, para se atingir esse desiderato, remetia para a «autorização dada nos termos do § único do art. 1º». Este preceito tinha a redacção seguinte: «em casos especiais, sobre propostas fundamentadas dos municípios interessados, favoravelmente informadas pela Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, poderá o Ministro das Obras Públicas autorizar, por despacho, alterações de pormenor que não contrariem as normas gerais a que obedeceu a elaboração do plano». Ora, foi nesta norma que o acórdão fundamento se baseou para discernir a falta de atribuições dos municípios em sede de licenciamento de tais projectos. Mas o § único do art. 1º exige uma outra interpretação, que perfeitamente o conjugue com o procedimento previsto no art. 5º, que atrás ficou descrito.

Para harmonizarmos as duas normas, figuraremos algumas das possibilidades subsequentes aos pedidos de licenciamento, formulados por particulares. Assim, se a câmara não tivesse a absoluta certeza de que o projecto de obras obedecia às prescrições do PUCS, abster-se-ia de imediatamente o licenciar, nos termos do art. 4º, e remetê-lo-ia à DGSU. Iniciava-se, deste modo, o procedimento previsto no art. 5º, que acima descrevemos. Se a DGSU considerasse que, afinal, o projecto era conforme ao PUCS, emitiria parecer em que lhe daria aprovação; e, se a DGSU nada dissesse, o seu silêncio valeria também como aprovação – ficando aberta, em ambos os casos, a via para o licenciamento. Ao invés, se a DGSU, concordando com a posição (mais ou menos convicta) da câmara, concluísse que o projecto não obedecia às disposições do PUCS, emitiria parecer em que o desaprovaria. Ora, e «ex vi» da 1.ª parte do art. 5º, «a contrario sensu», esse parecer negativo vincularia a câmara a indeferir o pedido de licenciamento da obra – pois, sendo a obra desconforme ao Plano e faltando a «prévia autorização dada nos termos do § único do artigo 1º», a licença não podia ser concedida.

Resta perceber a outra função do § único do art. 1º. Como esta última norma não concernia a licenciamentos de obras, mas antes se relacionava com «alterações de pormenor» do PUCS, ademais precedidas de um procedimento próprio, é cristalino que a intervenção do Ministro das Obras Públicas se situava fora, e eventualmente a jusante, do processo tendente a licenciar construções determinadas. Assim, ante a impossibilidade legal de licenciamento de um projecto reprovado pela DGSU, os arts. 1º, § único e 5º abriam a hipótese de, pela via extraordinária das «alterações de pormenor» ao PUCS, esse projecto ainda ser realizável no futuro; mas isso de modo algum significava que o ulterior despacho do Ministro das Obras Públicas – autorizando as «alterações de pormenor» que tornariam admissível o projecto – fizesse parte do procedimento de licenciamento da construção.

Portanto, não tem qualquer apoio na «ratio» do DL n.º 37.251 a ideia de que o Ministro das Obras Públicas era a entidade competente para se pronunciar sobre pedidos de licenciamento de obras desconformes ao PUCS. Aliás, a extravagância de uma tal solução diz tudo sobre o seu valor. E a interpretação do diploma, feita pelo acórdão fundamento, é até decisivamente afastada pela própria letra do art. 5º, a qual – ao dizer que «a licença para realização de obras não abrangidas pelo artigo anterior só poderá ser concedida mediante prévia autorização» – evidencia que o legislador quis distinguir a «licença» da «autorização» (para se introduzirem «alterações de pormenor» no PUCS), atribuindo aquela às câmaras e esta ao Ministro. Ademais, seria fonte da maior perplexidade que as atribuições municipais – interesses genéricos que constituem as derradeiras finalidades a realizar por esses entes – existissem ou se desvanecessem consoante os licenciamentos camarários observassem ou ofendessem o PUCS. É que os actos são conformes ou estranhos às atribuições das pessoas colectivas de direito público consoante se ajustam, ou não, aos fins últimos por elas prosseguidos; e já atrás demonstrámos que esse ajustamento dos actos aos fins é independente do valor intrínseco dos actos – pois trata-se de saber se os actos são meios que se relacionam objectivamente com o fim (questão ontológica, que se resolve através de um juízo de realidade), o que é assaz diferente de se apurar se eles são válidos em si mesmos (questão axiológica, que supõe um juízo de valor). Ora, não pode duvidar-se que o DL n.º 37.251 cometeu às câmaras de Oeiras e Cascais a tarefa de licenciar as obras a fazer na área do PUCS – ainda que se tratasse de uma actividade controlada, «ex ante» ou «ex post», pela Administração central. Consequentemente, o próprio diploma de 1948 já incluíra esse fim urbanístico entre as atribuições daqueles municípios, sendo inusitado que se diga que tais atribuições só persistiam relativamente a actos legais.

E, sobretudo, surpreende que isso seja afirmado relativamente a um despacho emitido em 1990. Nessa altura, e ante o que se dispunha no RGEU, no DL n.º 166/70 e no DL n.º 100/84, era absolutamente certo que todos os municípios tinham atribuições – e os órgãos camarários competências – em matéria de urbanismo e de edificação. E esta firme realidade normativa tornava ainda mais cristalino aquilo que já resultava do DL n.º 37.251 – que o despacho contenciosamente impugnado, como acto licenciador de uma obra, se incluía nas atribuições do Município de Cascais, independentemente da ilegalidade (fautora, à época, de mera anulabilidade) de que o despacho enfermava enquanto ofensivo do PUCS.

Ante o exposto, temos agora por adquirido que o acto impugnado no recurso contencioso dos autos não era estranho às atribuições do Município de Cascais – fosse por implicar uma alteração do PUCS, fosse em virtude de o DL n.º 37.251 expressamente recusar que tal município detivesse as atribuições que seriam prosseguidas pelo licenciamento de certas obras na área geográfica do Plano. Sendo assim, a decisão ora recorrida mostra-se exacta e merece ser inteiramente confirmada.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso por oposição de julgados e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Novembro de 2006. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis – Rosendo José (vencido nos termos da declaração no Acórdão da Subsecção que agora renovo) – Angelina Domingues (vencido nos termos da declaração de voto do Consº Rosendo José).