0757/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A imposição de prévia impugnação hierárquica para abertura da via contenciosa não contraria o disposto no art.º 268.º n.º 4 da C.R.P.

II- Os actos do Director Regional de Economia praticados ao abrigo do decreto-lei 109/91, de 15 de Março (com as alterações que lhe foram introduzidas pelo D.L. 282/93, de 17-8), entre os quais se conta a determinação da suspensão de laboração de estabelecimento industrial, não são imediatamente recorríveis na via contenciosa.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A..., com sede na Rua ..., ..., ..., em Lisboa, interpôs, no T.A.C. de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Director Regional da Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo, de 2001.07.10, que ordenou a suspensão imediata da laboração do estabelecimento industrial de fabrico de estruturas metálicas e tratamento e revestimento de metais da recorrente, sito na EN 249-3k1,1 Alto da Bela Vista Cacém, nos termos do artº 13º do Decreto-Lei nº 282/93, de 17 de Agosto.

1.2. Por sentença do TAC de Lisboa (1º juízo liquidatário) proferida a fls. 114 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso, com fundamento na irrecorribilidade do acto impugnado, por falta de lesividade imediata.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a EIP recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls. 124 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1.ª O presente recurso circunscreve-se à questão de determinar se o acto do qual a recte. interpôs o recurso contencioso de anulação era recorrível directamente (o que se defende e ainda defende) ou se, ao invés, e como considerou o Tribunal “a quo”, era obrigatório esgotar a via hierárquica dentro do órgão recorrido.

2.ª O despacho do Director Regional da Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo administrativo revelou-se ilegal por erro nos seus pressupostos de facto e de direito.

3.ª No acto recorrido verificou-se o vício da incompetência, a preterição de formalidades essenciais, falta de fundamentação, violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito e violação de lei por preterição dos princípios da proporcionalidade e da justiça, pelo que deve o mesmo ser anulado.

4.ª Todos os vícios supra-invocados constituem fundamento para a anulação do acto recdo., nos termos do preceituado no art. 135° do CPA.

5.ª Da execução daquele acto resultam prejuízos gravíssimos e de impossível reparação para o recte.

6.ª E da sua suspensão não resultam lesões graves para o interesse público.

7.ª Por via do disposto no art.° 268, n.° 4 da CRP, após a revisão constitucional de 1989, para poder existir recurso contencioso de anulação passou a ser suficiente, a lesividade do acto administrativo, dado que o critério para averiguar se o mesmo se deve considerar contenciosamente impugnável deixou de assentar nas características da sua definitividade e executoriedade, passando a determinar-se pela capacidade de o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

8.ª O teor do oficio n.° 019106 de 18 de Julho de 2001, que integra o acto recdo. revela, indubitavelmente, que o mesmo integra um acto administrativo constitutivo de deveres para o particular — a obrigação de suspender imediatamente a laboração do estabelecimento industrial do ora recte -, e lesivo dos seus interesses.

9.ª O acto recdo. encerra em si uma ordem que, a ser executada, assumiria consequências gravíssimas e irreparáveis na esfera jurídica da recte. dado que esta fora objecto de um processo judicial de recuperação de empresa, tendo sido proferida sentença de homologação, transitada em julgado, da deliberação da assembleia de credores que aprovou uma medida de restruturação financeira

10.ª empregava cerca de cem trabalhadores.

11.ª E a suspensão imediata do estabelecimento sem a sua audição prévia implica, inevitavelmente, a «morte» da empresa e do emprego daqueles trabalhadores, que desta forma, perderiam os seus meios de subsistência e da sua família.

12.ª Aquele acto administrativo assume um conteúdo imediatamente lesivo na esfera jurídica da recte., dado que encerra em si a potencialidade prática de produzir imediatamente os efeitos pretendidos, pelo que deve ser susceptível de recurso contencioso de anulação.

13.ª Não se concebe, igualmente, a argumentação de que a possibilidade de se considerar o acto praticado lesivo é afastada no caso sub judice pelo facto de o art.° 22 do Dec.-Lei n.° 109/91 atribuir, regra geral, efeito suspensivo ao recurso hierárquico necessário das decisões proferidas ao abrigo daquele Dec-Lei.

14.ª Salvo o devido respeito, esta “teoria” da não definitividade vertical do acto, suportada naquele artigo 22° parte de uma errónea interpretação dessa disposição legal.

15.ª O disposto no citado artigo não impõe o recurso hierárquico para todas as decisões administrativas tomadas ao abrigo do citado diploma legal estipulando, apenas, que nos casos em que haja recurso hierárquico necessário o efeito é suspensivo, salvo se a entidade recorrida considerar que a não execução causa grave prejuízo ao interesse público.

16.ª E as normas fundamento da decisão recorrida não mencionam o recurso hierárquico necessário da decisão de suspensão, pelo que, nos termos legais, este é facultativo (Cfr. art.° 13° do citado Diploma)

17.ª Tal basta para afastar a antiga ideia da necessidade do acto definitivo vertical como condição necessária para o recurso contencioso e a que o Tribunal “a quo” se refere.

18.ª Em face do exposto, resulta bem explicito que seja por uma deficiente interpretação do artigo 22° do DL 109/91 de 15 de Março, seja por se encontrarem preenchidos todos os requisitos do art.° 76°1 da LEPTA, seja pela solução legal do art.° 268°, n.° 4 ca CRP, o acto em causa é recorrível directamente em termos contenciosos, sem necessidade de prévia interposição de recurso hierárquico, com o que violou a douta sentença recorrida o disposto naquele preceito constitucional.

19.ª A aplicação do art.° 25.° da LPTA deve ser afastada, pois que nos termos do artigo 268°, n.° 4 da CRP, o que releva para se aferir da recorribilidade de um acto administrativo é, já não a sua definitividade e executoriedade, mas sim a sua lesividade pelo que, o acto em questão poderia ser objecto de imediata sindicância visto o mesmo ser lesivo dos seus direitos e interesses legítimos.”

1.4. Não houve contra-alegações e, neste STA, o Exmº Magistrado do Mº Público emitiu o seguinte parecer:

“Face ao disposto no art. 22º do D.L. nº 109/91, de 15/03, com as alterações introduzidas pelo D.L. nº 282/93, de 17/08, qualquer decisão tomada pelo Director Regional do Ministério da Economia, no quadro dos seus poderes de fiscalização de actividade industrial, mas fora do âmbito de um processo de contra-ordenação, está sujeita a recurso hierárquico necessário para o respectivo Ministro (cfr. ac. do S.T.A. no rec. nº 993/04 de 21-04-2005 – 1ª Sub).

Assim, bem andou a sentença recorrida em rejeitar o recurso contencioso, face à irrecorribilidade do acto (art. nº 57º§ 4º do R.S.T.A.).

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assente a seguinte matéria de facto:

“a) Por requerimento de 07.07.2000 a requerente solicitou à Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo do Ministério da Economia, o licenciamento da instalação de estabelecimento industrial existente na E.N. n.° 249-3, Km 1,1 - Alto da Bela Vista, Agualva, Cacém, Sintra, destinada ao fabrico de estruturas metálicas e tratamento revestimento de metais;

b) Por oficio datado de 20.6.2001, enviado pelo serviço de saúde pública à Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo do Ministério da Economia, e que consta de fls. 89 a 95 dos autos de suspensão (e cujo teor se dá por reproduzido), a autoridade de saúde emitiu parecer no sentido do imediato encerramento da recorrente, “até serem concluídas as correcções necessárias”;

c) Pelo ofício n.° 019106 de 18.7.2001, da Direcção Regional de Lisboa Vale do Tejo do Ministério da Economia, foi a requerente notificada do seguinte:

“tendo sido verificado que o estabelecimento industrial de fabrico de estruturas metálicas e tratamento e revestimento de metais, sito na EN 249-3-Km 1,1- Alto da Bela Vista - Cacém, se encontra a laborar sem ter previamente sido licenciado nesta Direcção Regional e em condições tecnicamente deficientes, pondo em risco a saúde e segurança dos trabalhadores, fica V Exa. notificado do meu despacho de 01.07.10 sobre o assunto:

“Visto.

Concordo, determinando a suspensão imediata da laboração, nos termos do art. 13 do Decreto-Lei n.° 282/93 do l7 de Agosto, considerando a situação identificada de perigo grave para a saúde.

Ass ... - Director Regional”

Oportunamente será realizada uma acção de fiscalização para verificação do cumprimento desta decisão, podendo se tal se tornar necessário proceder-se à apreensão dos equipamentos mediante selagem, conforme prevê o art. 13 do Decreto-Lei n°282/93.

Com os melhores cumprimentos

O Director Regional, (..)”

d) Por requerimento fotocopiado de fls. 96 a 98 dos autos de suspensão, dirigido à DRLUT do Ministério da Economia, que deu entrada nesta em 20.7.2001, a recorrente peticionou um prazo máximo de seis meses de suspensão da decisão de suspensão da sua actividade, com vista à conclusão dos trabalhos pendentes, findos os quais encerraria definitivamente;”

2.2. O Direito.

2.2. 1 A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto pela Recorrente do despacho do Director Regional da Direcção Regional do Ministério da Economia de Lisboa e Vale do Tejo, pelo qual foi ordenada a suspensão imediata da laboração de um seu estabelecimento industrial de fabrico de estruturas metálicas e tratamento e revestimento de metais, considerando, em síntese:

- Da decisão da entidade recorrida cabia recurso hierárquico necessário, não só porque a lei o estabelece, mas também face à disciplina do art.º 167.º, n.º 1, do C.P.A., e ainda porque a DRLVT, não obstante gozar de autonomia administrativa, tem por finalidade a representação e a actuação do Ministério da Economia na área a que respeita (art.º 22º do DL 222/96, de 25/11). Assim, do respectivo Director cabe recurso hierárquico necessário, para atingir a via contenciosa, nos termos do citado preceito e do art.º 182.º da C.R.P.

- O acto recorrido não é imediatamente lesivo, pois, em regra, o recurso hierárquico previsto no art.º 22.º do Dec. Lei 109/91 tem efeito suspensivo. E só perante a decisão da entidade a quem fosse dirigido, fixando o efeito devolutivo, é que se poderia falar em lesividade imediata justificativa da interposição do recurso contencioso, situação que não se verificou no caso sub judicio.

A Recorrente diverge desta decisão, sustentando, em síntese útil, o seguinte:

- Por via do disposto no art.º 268.º, n.º 4 da CRP, após a revisão constitucional de 1989, para poder existir recurso contencioso de anulação passou a ser suficiente a lesividade do acto administrativo, dado que o critério para averiguar se o mesmo se deve considerar contenciosamente impugnável deixou de assentar nas características da sua definitividade e executoriedade, passando a determinar-se pela capacidade de o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

- O despacho do Director-Geral, que impugnou contenciosamente, integra um acto administrativo constitutivo de deveres para o particular – a obrigação de suspender imediatamente a laboração do estabelecimento industrial do ora recorrente – e lesivo dos seus interesses.

- O recurso hierárquico da decisão de suspensão não é necessário e, o despacho do Director-Geral em causa é recorrível directamente em termos contenciosos, sem necessidade de prévia interposição de recurso hierárquico, ao invés do decidido pela sentença recorrida, que interpretou erradamente o art.º 22.º do D.L. 109/91, de 15 de Março.

Não tem, todavia, razão.

Vejamos:

2.2. 2 Em primeiro lugar, cabe referir que, a tese sustentada pela Rte da dispensabilidade do recurso hierárquico necessário para accionar a via contenciosa, em face da redacção do art.º 268.º, n.º 4 da C.R.P., não procede, como, de resto, é de há muito, posição consolidada na jurisprudência administrativa e do T. Constitucional (v. quanto a este último entre outros os acos 603/95 e 425/99).

A título ilustrativo desta posição, transcreve-se o seguinte excerto do ac. do Pleno da 1ª Secção de 19/6/01, no rec. 43.961, a cujo entendimento inteiramente se adere:

“Na verdade, quer da Revisão Constitucional pela Lei 1/89 de 8 de Junho, quer da operada pela Lei 1/97 de 20 de Setembro, a garantia de recurso contra actos lesivos, em vez de recurso contra actos definitivos e executórios, não afastou a possibilidade de o legislador impor, previamente, através do recurso hierárquico necessário, a accionabilidade do acto lesivo. A lesividade (definitiva) aparece agora com forma de accionar qualquer acto administrativo e não exclui o recurso hierárquico necessário como forma de alcançar a sua impugnação contenciosa, pelo que, nessa perspectiva, o artº 25º da LPTA não é inconstitucional.

Como se refere no Acórdão proferido no Recurso 45 398, citando as palavras do Prof. Rogério Soares, “É que, repare-se, o princípio não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, apenas determina que não pode recusar-se a garantia contenciosa quando há um acto administrativo. Não nos diz que voltas é que esse recurso contencioso pode ser obrigado a dar para defesa de outros valores, caso não se ponha em perigo a garantia da accionabilidade. Sendo assim, não há nada que impeça que, por boas razões (...) o interessado tenha, antes de exercitar a defesa jurisdicional, de vir esgotar a via administrativa, não é seguramente o artigo 268º nº 4 que o impede”.

Na mesma linha desse entendimento pronunciou-se o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 495/96, Processo 383/93 de 20/3/1996 e Prof. Vieira de Andrade (Justiça Administrativa nº 0, pág. 13 e segs.), bem como outros Acórdãos posteriores do Tribunal Constitucional, todos no mesmo sentido da utilidade e necessidade do recurso hierárquico necessário, como meio de accionabilidade do recurso contencioso. E o Prof. Vieira de Andrade na referida revista, em jeito de balanço, depois de sublinhar a importância e a necessidade do recurso hierárquico necessário, não deixa de referir que só quando não for garantida, nos casos concretos, uma tutela judicial efectiva, é que poderá admitir-se o recurso contencioso imediato, quando de outro modo ficasse afectado em medida intolerável ou desrazoável o direito ao recurso contencioso.”

Ora, no caso em apreço, nada impedia que a Recorrente impugnasse hierarquicamente o despacho do Director-Regional em causa, nem foram criadas dificuldades ou colocados limites à interpelação da entidade máxima que superintendia sobre a competência exercida por aquele Director-Regional, pelo que se impunha a interposição de recurso hierárquico para obter a última palavra da Administração.

2.2. 3 E também não merece reparo a decisão impugnada, na parte em que, interpretando o art.º 22.º do Decreto-Lei 222/96, de 25.11, considerou que, não obstante a DRLVT gozar de autonomia administrativa, tendo por finalidade a representação e a actuação do Ministério da Economia na área a que respeita, está sujeita à necessidade de impugnação hierárquica dos actos do respectivo(s) dirigente(s) – no caso, o Director Regional – para se poder aceder à via contenciosa.

Efectivamente:

O n.º 2 do citado art.º 22.º do DL 222/96, de 25.11. – diploma que aprovou a lei orgânica do Ministério da Economia – dispõe:

“As delegações regionais são serviços desconcentrados, dotados de autonomia administrativa, que têm por finalidade a representação e a actuação do Ministério da Economia a nível regional”.

Por seu turno, o n.º 6 do mesmo artigo dispõe:

“As delegações regionais serão dirigidas por directores de delegação, equiparados, para todos os efeitos legais, a sub. director-geral”.

Ora, conforme tem sido reconhecido pela doutrina administrativa mais autorizada e pela jurisprudência, a competência das entidades e órgãos não colocados no topo da hierarquia administrativa, é, em princípio, uma competência própria mas não exclusiva.

Para recorrer contenciosamente dos respectivos actos – a não ser nos casos de delegação e subdelegação de poderes do superior hierárquico – é necessário impugná-los hierarquicamente.

No caso em análise, a intervenção do Director-Regional teve lugar ao abrigo do art.º 13.º do D. Lei 109/91, de 15 de Março (republicado pelo D. Lei 282/93, de 17 de Agosto) e não se provou existir delegação de competência do Ministro da Economia no Director Regional, entidade situada num escalão inferior ao de Director-Geral.

Por outro lado, o art.º 22.º do D.L. 109/91, de 15 de Março, sob a epígrafe Recurso hierárquico, é inequívoco quanto à qualificação desse recurso como necessário. É o próprio texto do preceito que assim o designa.

Ora, se a lei tão claramente assim denomina o recurso em causa, sem exceptuar nenhuma das decisões tomadas ao abrigo do diploma legal em que se insere o preceito, é de todo insustentável que ele possa ter outra natureza (ou seja, de recurso facultativo) sendo despiciendo tecer aqui quaisquer outras considerações suplementares, em reforço do que já foi dito, nomeadamente quanto ao efeito normalmente suspensivo desse recurso.

Cabe porém, referir, que nem sequer é compreensível o argumento que a Rte pretende extrair com a invocação a seu favor do art.º 76.º, nº 1 da LPTA, sabido como é que tal preceito se reporta ao processo acessório de suspensão de eficácia de actos recorridos, sendo, aliás, certo que, também nessa sede, é de indeferir o pedido mesmo havendo prejuízos de difícil reparação para a Requerente, se a suspensão determinar grave lesão do interesse público.

De resto, no sentido da necessidade de impugnação hierárquica dos actos do Director-Regional de Economia para abertura da via contenciosa, pronunciaram-se também, entre outros, os acos deste S.T.A de 6.11.2001, rec. 47829 e de 21.4.05, rec. 993/04.

Decidindo como decidiu pela rejeição do recurso contencioso, face à sua ilegal interposição, a sentença recorrida não merece qualquer censura.

3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente, fixando-se:

Taxa de Justiça: € 300

Procuradoria: € 150

Lisboa, 23 de Novembro de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Cândido de Pinho. Não acompanho a fundamentação do acórdão no que concerne ao carácter impugnável do acto do Director, pois como noutras ocasiões tenho dito, não é a simples natureza subalterna do seu autor que necessariamente retira a possibilidade de impugnação directa e indirecta das suas decisões.

Voto, porém, a decisão porque o acto em apreço (de determinar a suspensão de laboração), além de fazer parte da competência do Director Regional (art.º 13.º DL 101/91, 15/03), está sujeito por imposição legal a recurso hierárquico, nos termos do art.º 22.º do cit. diploma.