Acordam no Pleno Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., Lda., vem recorrer, por oposição de acórdãos, do aresto da Secção que negou provimento ao recurso que interpusera da sentença que, por sua vez, julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra a liquidação, pela Câmara Municipal de Lisboa, de taxa urbanística no montante de Esc. 22.648.391$00.
Fundamentou-se a decisão, ora recorrida, na extemporaneidade da petição impugnatória, por o acto impugnado ser meramente anulável, que não nulo, como é jurisprudência deste Tribunal, que enuncia.
A recorrente formulou as seguintes conclusões:
1.ª – No caso sub judice foram consagradas soluções jurídicas opostas, pois no douto acórdão recorrido decidiu-se que a imposição do pagamento de tributos não previstos na lei determina apenas a anulabilidade dos actos impugnados e no douto acórdão fundamento considerou-se que tais actos são nulos, podendo ser impugnados a todo o tempo (v. art. 1.º/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e art. 88.º do DL 100/84, de 29 de Março) – cfr. texto n.º 1;
2.ª – Conforme se decidiu no douto acórdão fundamento, os actos sub judice são nulos, pois os órgãos e agentes das autarquias locais não podem criar impostos que não se encontrem previstos na lei, traduzindo-se na criação de obrigações tributárias sem base ou causa legal (v. arts. 103.º e 165.º/1/i) da CRP; cfr. art. 88.º/1/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março e art. 1.º/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e art. 2.º/4 da lei 42/98, de 6 de Agosto) – cfr. texto n.ºs 2, 3 e 6;
3.ª – Os actos sub judice são nulos por falta de atribuições e usurpação de poderes (v. art. 133.º/2/b) do CPA) – cfr. texto n.ºs 4 e 6;
4.ª – Os actos sub judice são ainda nulos por natureza, por violarem o princípio reforçado da legalidade tributária (v. art. 103.º da CRP e art. 133.º/2/d) do CPA) e o direito fundamental de propriedade privada (v. art. 62.º da CRP) – cfr. texto n.ºs 5 e 6;
5.ª – A presente impugnação é claramente tempestiva, pois está em causa a nulidade de actos de liquidação e cobrança de contribuições especiais não previstas na lei, que podem ser sindicados a todo o tempo (v. arts. 103.º/2, 112.º, 165.º/1/i), 239.º e 266.º da CRP; cfr. art. 28.º da LPTA, art. 88.º/1/a) e c) e 2 do DL 100/84, de 29 de Março e art. 134.º do CPA) – cfr. texto n.ºs 7 a 9.
E contra-alegou o recorrido Município de Lisboa, concluindo, por sua vez:
I – Qualificação do tributo
- A)A TRIU no Município de Lisboa corresponde a uma contrapartida específica devida ao município como compensação das despesas efectuadas, ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras sobre que incide esse tributo, cujo valor determinado caso a caso respeita a proporcionalidade entre o seu montante, o fim proposto e os meios utilizados na realização da contraprestação tendo natureza de taxa e não de imposto.
- B)Esta taxa de realização de infraestruturas urbanísticas criada por deliberação da assembleia municipal encontra-se prevista na Lei das Finanças Locais, não consubstanciando, assim, qualquer imposto ilegalmente criado, conforme é confirmado pela jurisprudência dominante e conforme foi já também apreciado pelo próprio Tribunal Constitucional.
II – Consequências jurídicas da imposição, liquidação e cobrança por órgãos municipais de impostos não previstos na lei, para efeitos de determinação do prazo de impugnação judicial desses tributos
- A)A liquidação de um tributo no cumprimento de deliberação da assembleia municipal não se enquadra na previsão legal da Lei das Finanças Locais que apenas determina a nulidade das deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de impostos, taxas, derramas ou mais-valias não previstas na lei.
- B)O direito de impugnação do acto de liquidação que aplique eventual deliberação que determine o lançamento de imposto ilegal caduca se não for exercido dentro do prazo do n.º 1 do artigo 102.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.
O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, “devendo dar-se acolhimento à jurisprudência tirada do (…) acórdão recorrido, a qual, aliás, segue a linha de pensamento considerada maioritariamente pela secção (…) no sentido de que, no domínio do contencioso tributário, a nulidade ou mesmo a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta da liquidação”, já que “uma coisa é o vício da norma [e] outra, diversa, é o vício do acto”.
E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.
Em sede factual, vem apurado que:
- 1)A impugnante requereu e obteve aprovação do projecto e o licenciamento de uma construção que pretendia efectuar nos n.ºs ... a ... da Rua de ..., freguesia de Santo Condestável, em Lisboa, cuja emissão da respectiva licença ficou, contudo, condicionada do seguinte modo:
- a)Pagamento da Taxa Urbanística art. 4.º no valor de esc. 22.648.391$00.
- b)Licenciamento em simultâneo com o processo 3764/OB/93 alteração ao processo 5102/OB/89 (…) – conforme documentos de fls. 17 a 23 e 67 a 70, que se dão por reproduzidos;
- 2)A impugnante requereu, em 21-12-1994, que, sendo devida “qualquer mais valia, compensação, comparticipação ou taxa urbanística, o seu pagamento seja feito em três prestações semestrais”, o que foi concedido por despacho de 10/1/1995, conforme documento de fls. 62 a 62-v, que se dá por reproduzido;
- 3)A impugnante procedeu ao pagamento, em 23 de Março de 1995, da primeira prestação, no montante de 7.549.463$00, e prestou garantia quanto às duas restantes prestações, conforme documentos de fls. 14/63, 15 e 64, que se dão por reproduzidos;
- 4)Nesse mesmo dia, 23 de Março de 1995, foi emitida e paga Licença de Obras de Construção do respectivo edifício, conforme documentos de fls. 94 a 96, que se dá por reproduzido;
- 5)As restantes prestações foram pagas no dia 25 de Setembro de 1995 e em 22 de Março de 1996, respectivamente, conforme documento de fls. 94 a 96, que se dão por reproduzidos;
- 6)A garantia bancária foi cancelada em 28 de Março de 1996, conforme alegado no art. 7.º da douta contestação;
- 7)A impugnação foi apresentada no dia 4 de Julho de 2001, conforme carimbo aposto a fls. 1, que se dá por reproduzido;
- 8)A impugnante apresentou, em 21 de Setembro de 1995, impugnação judicial da taxa objecto destes autos, no referido montante de 22.648.391$00, pedindo que se anulassem ou declarassem nulos os actos de liquidação e cobrança impugnados, conforme documentos de fls. 102 a 116, que se dão por reproduzidos;
- 9)A referida impugnação foi julgada improcedente, por intempestiva, de cuja douta sentença foi interposto recurso para o STA, que se declarou incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso por douto acórdão de 7 de Junho de 2000, transitado em julgado, conforme documentos de fls. 117 a 121 e 133 a 168, que se dão por reproduzidos;
- 10)Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 88 a 93 (edital n.º 22/94) e de fls. 97 (comunicação da CML à impugnante de que se encontra a pagamento a licença e a 1.ª prestação).
Vejamos, pois:
Verifica-se, efectivamente, a oposição de acórdãos.
Trata-se, nos dois arestos, de saber se os actos de liquidação em causa são nulos ou meramente anuláveis, para efeitos de determinação do prazo da respectiva impugnação judicial sendo que o acórdão fundamento se decidiu pelo primeiro termo da alternativa e o recorrido pela segunda.
Isto no mesmo quadro legal e com identidade essencial das respectivas situações de facto.
Certo que, como observa o recorrido Município de Lisboa, no acórdão recorrido, está em causa tributo referente à realização de infra-estruturas urbanísticas (TRIU) - caracterizadamente uma taxa (cfr. os acórdãos do STA de 19/01/2005 rec. 1086/04, 12/11/2003 rec. 598/03, 22/10/2003 rec. 1210/02, 14/05/2003 rec. 30/03, 15/05/2002 rec. 25.750 e do TC de 05/05/2004, DR, II Série, de 20/07/2004, 20/04/2004 ibidem 19/07/2004) - e, no fundamento , a denominada “compensação por aumento de área” - caracterizadamente um imposto ou contribuição especial (cfr. os acórdãos do TC de 20/10/1999 n.º 582/99, 07/05/1994 n.º 236/94 in BMJ 435-384, 25/10/1994 in DR, II Série, de 26/07/1995, 16/03/1994 ibidem 07/05/1994).
Tal não altera, todavia, os dados da questão pois, como refere o recorrente, e o STA vem decidindo, “existe identidade de situações de facto quando são constituídas por elementos essencialmente idênticos que devem merecer, por concretizarem uma mesma hipótese normativa, tratamento jurídico igual” - AD 359-1277 e 313-101.
Ora, a norma em causa - artigo 1.º, n.º 4 da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro - vigente ao tempo, trata, para o efeito, do mesmo modo, os “impostos, taxas, derramas e mais-valias”: “são nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de imposto, taxas, derramas ou mais-valias não previstas na lei” (cfr., aliás, o artigo 2.º, n.º 4 da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto).
Quanto ao mais:
Importa começar por sublinhar que o recurso em causa é, como se disse, por oposição de acórdãos, cuja finalidade primacial, no âmbito do contencioso administrativo e fiscal, “é a de assegurar a igualdade de tratamento de situações iguais, contribuindo também “para a uniformização da jurisprudência pela persuasão que a decisão, proferida por um tribunal e formação do mais alto nível, poderá ter sobre os tribunais inferiores”.
Cfr. Jorge de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado, 4.ª edição, p. 1143.
Temos, assim, que o objecto do recurso é unicamente constituído pela questão já enunciada: a da nulidade ou anulabilidade das liquidações em causa, que não das deliberações, normativas ou não, de que resultam e que não foram objecto de qualquer apreciação concreta e específica, no acórdão recorrido.
E, no ponto, segue-se aqui de perto o acórdão do Plenário do STA, de 7 de Abril de 2005 – processo n.º 01108/03, para que aliás se remete, em que o ora relator interveio como adjunto, dado o modo exaustivo como a questão ali foi tratada.
Na verdade, nem o artigo 88.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, nem o n.º 4 do artigo 1.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, aplicável ao caso, estabelecem a nulidade dos actos de liquidação dos tributos aí referidos mas, antes, a nulidade das deliberações que determinaram o seu lançamento.
No domínio do contencioso tributário, a nulidade ou mesmo a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta da liquidação, com o regime que resulta da alínea a) do n.º 1 do artigo 286.º do Código de Processo Tributário (aplicável ao caso).
Assim, a serem nulas as deliberações camarárias que prevêem o lançamento dos tributos liquidados pelos actos impugnados, estes enfermarão de ilegalidade abstracta que poderia ser invocada até ao termo do prazo de oposição, se tivesse tido lugar a cobrança coerciva.
Tendo havido pagamento voluntário, a impugnação dos actos referidos apenas poderia ter lugar de acordo com o regime legal de impugnação de actos anuláveis.
E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação a acto que aplique norma inconstitucional, salvo se ofenderem o conteúdo essencial de um direito fundamental - alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do Código de Processo Administrativo - o que não é o caso do princípio da legalidade ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como o Tribunal Constitucional vem acentuando.
As imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias.
Cfr. os acórdãos do STA de 30/05/2001 rec. 22.251 (Plenário) e de 29/06/2005 rec. 117/05, 22/06/2005 rec. 1259/04 (Pleno), 25/05/2004 rec. 208/04, 25/05/2004 rec. 1708/03, 12/01/2005 rec. 19/04, 28/01/2004 rec. 1709/03, 14/01/2004 rec. 1678/03, 15/12/2004 rec. 1920/03; do TC n.º 67/91 in BMJ 406-190 e o Parecer da Procuradoria Geral da República de 30/06/2005, in DR, II Série, de 26/09/2005.
Refira-se, finalmente, quanto à arguição de falta de atribuições e usurpação de poder - cfr. conclusão 3.ª - que, como acima se referiu, não estão em causa deliberações dos órgãos autárquicos que violem normas legais respeitantes ao lançamento de tributos mas, antes, a liquidação ao abrigo delas praticada para que valem, ainda, mutatis mutandis, as considerações acima expendidas.
Improcedem assim todas as conclusões de recurso. Cfr. ainda, desenvolvidamente, quanto à doutrina sustentada por Vieira de Andrade, in “Nulidade e anulabilidade do acto administrativo”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 43, pp. 41-48, amplamente reproduzido nas alegações, o acórdão do STA de 25 de Maio de 2004, recurso n.º 208/04: a chamada invalidade mista dos actos em causa recebe naturalmente características do regime geral da nulidade e da anulabilidade.
E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em idênticos termos, dos votos de vencido apostos ao dito acórdão do Plenário, que de todo desconsideram tal forma de invalidade amplamente consagrada no contencioso tributário.
Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se o aresto recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 400,00 e a procuradoria em 60%.
Lisboa, 05 de Julho de 2007. Brandão de Pinho (relator) – Baeta de Queiroz – Jorge Lino – Lúcio Barbosa – Pimenta do Vale – António Calhau.
