0847/04 - Supremo Tribunal Administrativo

O dever de fundamentar o acto administrativo não obriga a uma fundamentação assente em razões de facto e de direito correctas, sendo que a questão de saber se os pressupostos em que radicou o acto são ou não válidos e verídicos não releva o vicio de forma por falta de fundamentação, antes tendo a ver com o vicio de violação da lei por erro nos pressupostos de facto ou por erro de interpretação ou/e aplicação de uma norma.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1 O Ministro da Saúde recorre do Acórdão do TCA, de 19-02-2004, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., anulou o despacho, de 22-11-00, que lhe aplicou a pena de inactividade por um ano e determinou a cessação da sua comissão de serviço, assim como a reposição da importância de 18.388.200$00. Nas suas alegações formula as seguintes conclusões: Foram devidamente consideradas as circunstâncias dirimentes ou atenuantes da responsabilidade disciplinar da então arguida, conforme consta dos pontos 7.1.3., 7.1.4, 7.1.5 e 7.2c do relatório final do processo disciplinar, razão pela qual lhe foi aplicada uma sanção disciplinar (inactividade) de escalão inferior à prevista na acusação (demissão), conforme resulta das fls. 90, 329 e 354 a 358 do processo disciplinar, pelo que não se verificou a violação ao artigo 28º do ED. A fundamentação da determinação de a recorrente proceder à reposição da importância de 18.388.200$00, decorre directamente da ilegalidade da deliberação do Conselho de Administração do Hospital de S. Gonçalo de 18 de Julho de 1997, reconhecida no âmbito do processo disciplinar, a qual consubstancia a infracção que deu origem à aplicação da pena de inactividade graduada em 1 ano. O montante cuja reposição foi exigida tem como fundamento a soma das quantias que foram indevidamente processadas e abonadas à deliberação, correspondentes a retroactivos referentes ao período de tempo decorrido entre 1 de Outubro de 1989 a Agosto de 1997 e, posteriormente, relativas à actualização dos vencimentos dos meses de Setembro de 1997 a Fevereiro de 1998. O facto de a recorrente se ter disponibilizado para repor voluntariamente 10.176.965$00 não obriga a diferente fundamentação, embora tenha sido tomado em consideração na determinação da pena. O acto recorrido não violou, assim, os artigos 28º do ED, nem padece de falta de fundamentação. Ao decidir em sentido contrário, o douto acórdão recorrido viola a lei por erro de julgamento do artigo 28º do ED e dos artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo , pelo que deve ser revogado.” – cfr. fls. 214/215. 1.2 Por sua vez a agora Recorrida, tendo contra-alegado, apresenta as seguintes conclusões: “Do que atrás se deixa sumariamente alegado, conclui-se que o douto Acórdão do T.C.A. de 19/02/2004, aqui recorrido, fez correcta interpretação e aplicação da lei, designadamente, do artigo 28º do “E.D.”, devendo, em consequência, ser o mesmo confirmado por esse Venerando Tribunal e negado provimento ao presente recurso jurisdicional, dele interposto, com as inerentes consequências legais, na medida em que, ao contrário do que alega o Recorrente: Não foram tomadas em consideração no despacho ministerial punitivo nem as circunstâncias dirimentes nem as circunstâncias – especiais e gerais – de atenuação da responsabilidade da arguida, aqui Alegante, nem os depoimentos das testemunhas de defesa por esta arroladas, falta de consideração essa que constitui violação do disposto no artigo 28º do “E.D.”, conforme decidiu o douto Acórdão recorrido, em consonância, de resto, com a Jurisprudência e a Doutrina, pacíficas a tal respeito, improcedendo, por outro lado, o argumento da entidade aqui recorrente (nº 1 das respectivas “Alegações”) de que tal tomada em consideração se infere da mera circunstância de a sanção aplicada (inactividade) ser inferior à prevista na acusação ou nota de culpa; Os invocados (alínea a) das “Alegações” do Recorrente) nºs 7.1.3, 7.1.4, 7.1.5 e 7.2 do Relatório Final do processo disciplinar, correspondentes às fls. 354 a 358 do mesmo processo, reduzem-se a expressões demasiado vagas, genéricas e de conteúdo indeterminado e reportam-se mesmo (nº 7.2) à “ocorrência de outras circunstâncias que diminuem, substancialmente a culpa” (sic) (as quais, portanto, não só não foram por ela invocadas, mas nem sequer são do conhecimento da arguida), o que, além do mais, constitui vício de forma, por falta de adequada fundamentação (Ac. STA de 81-05-07, Ap. DR de 85-07-14, 2174); Não se encontra minimamente fundamentado no despacho ministerial punitivo por que é que, não obstante a arguida ter-se proposto repor apenas a importância por ela efectivamente recebida (10.176.965$00), se indica como importância a repor a de 18.388.200$00, limitando-se aquele mesmo despacho, ao assumir o dito Relatório Final, a referir que as importâncias abonadas foram-no neste último montante e que em 14/9/98 a arguida requereu a reposição da quantia por ela efectivamente recebida (10.176.965$00), não tendo assim qualquer procedência a alegação do Recorrente (alínea b) das “Alegações”) de que a fundamentação da determinação da importância a repor (18.388.200$00), “decorre directamente da ilegalidade da deliberação do Conselho de Administração do Hospital de S. Gonçalo de 18 de Junho de 199” (sic); Foi no decurso do recurso contencioso interposto do despacho ministerial punitivo que a entidade recorrida, aqui contra-alegada, procurou fundamentar a reposição da quantia de 18.388.200$00, quando não era esse o momento adequado para o fazer, na medida em que, como bem se acentua no douto Acórdão recorrido, os actos valem por si, devendo, portanto, conter a sua própria fundamentação, a qual não pode ser feita “a posteriori” e, designadamente, em tribunal, fundamentação essa, de resto, procurada fazer também “a posteriori”, como decorre dos nºs 15 e 16 e da alínea c) das respectivas “Alegações”; No despacho punitivo recorrido (que absorveu o Relatório Final do processo disciplinar e, portanto, em consonância com o teor do nº 7.1.5 do mesmo Relatório), refere-se que foi acolhida “com a devida ponderação (sic), o interesse manifestado pela arguida em devolver parte das quantias que lhe foram processadas e pagas” (sic), quando, como consta da carta de fls. 79 do processo disciplinar a que se reporta a “Conclusão” da alínea d) das Alegações do Recorrente, aqui dada como reproduzida, o que a arguida se propôs foi repor toda a quantia efectivamente recebida de 10.176.965$00, como igualmente bem se acentua no douto Acórdão recorrido, não obstante a mesma “se arvorar a esta quantia, o aqui Recorrente continuou a determinar, sem qualquer fundamentação, a reposição daquela outra de 18.388.200$00, fundamentação essa que só cuidou de apresentar “a posteriori”, ou seja, em tribunal, violando assim o então recorrido não apenas o disposto no artigo 28º do “E.D.”, mas também os próprios artigos 1245º e 125º do Código do Procedimento Administrativo , invocados agora pelo Recorrente nas respectivas “Alegações”; Resulta assim do que atrás se deixa sumariamente alegado que, ao decidir, como decidiu, a concessão de provimento ao recurso interposto do despacho ministerial punitivo atrás identificado e a concomitante anulação do mesmo, o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 19/02/2004, aqui recorrido, não só não violou a lei, designadamente o artigo 28º do “E.D.” e os artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo , como pretende o Recorrente, mas, pelo contrário, fez correcta interpretação e aplicação desses mesmos preceitos legais. Termos em que (…) confirmando o douto Acórdão recorrido e, em consequência, negando provimento ao presente recurso jurisdicional, dele interposto, cumprirão a Lei (…)” – cfr. fls. 224.226 1.3 No seu Parecer de fls. 231, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo provimento do recurso jurisdicional. FUNDAMENTAÇÃO 2 – A MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC . O DIREITO Como decorre do Acórdão do TCA o acto objecto de impugnação contenciosa foi anulado com base na violação do disposto no artigo 28º do ED e também por estar inquinado do vício de forma por falta de fundamentação. Outra é, porém, a posição defendida pelo agora Recorrente, que, sustenta ter o dito aresto incorrido em erro de julgamento, tendo inobservado o disposto nos artigos 28º do ED e 124º e 125º do CPA . Ora, efectivamente, assiste razão ao Recorrente, como se irá demonstrar de seguida. Em primeiro lugar vejamos a questão da violação do artigo 28º do ED. A este propósito, se bem julgamos compreender o Acórdão do TCA, a inobservância do citado preceito legal foi entendida como resultante da alegada não tomada em consideração por parte da Entidade Recorrida das vertentes que se enunciam no questionado aresto. Importa aqui realçar, desde já, que a análise desenvolvida, a este nível, pelo referenciado Acórdão se não apresenta como particularmente clara. Com efeito, não se indicam expressamente as vertentes porventura não contempladas no acto, ao mesmo tempo que a única alusão que é feita no dito aresto sobre esta questão da violação do aludido preceito se reporta a uma situação onde, ao que tudo indica, o Acórdão teve por efectuada a ponderação, só assim se compreendendo o seguinte passo do mencionado aresto: “Ora, desde logo, no acto recorrido ponderou-se a intenção manifestada pela arguida de devolver parte das quantias que lhe foram processadas. E isto na pressuposição de que a mesma tinha que repor as quantias que a própria entidade reconhece que se referem a quantias brutas e não às líquidas que efectivamente foram recebidas pela recorrente.” – cfr. fls. 129. De qualquer maneira, o que é certo é, contra o que defende a agora Recorrida, o acto impugnado não deixou de considerar os elementos em causa. Na verdade, o despacho do Ministra da Saúde, de 22-11-00, apropriou-se e fez seu o conteúdo do Relatório Final elaborado pela Inspecção-Geral de Saúde (cfr. o doc. de fls. 53-81). Sucede, precisamente, que no aludido Relatório é feita expressa menção e análise às circunstâncias dirimentes e atenuantes da responsabilidade da arguida (cfr. os pontos 4.6 a 4.7.4, 5.5 a 5.5.4 e 7.1.4 do Relatório). O mesmo acontecendo quanto à questão da devolução dos montantes pagos à aqui Recorrida, objecto de análise nos pontos 6 a 6.2 e 7.1.5, do dito Relatório. Por outro lado, também não deixou de ser apreciada e ponderada a prova testamental, como se pode retirar, designadamente, dos pontos, 5.2.2.1, 5.5.4, 7.1.1, 7.1.3, do Relatório. Em suma, temos que, diversamente, do que se entendeu no Acórdão recorrido, não foi violado o artigo 28º do ED, tendo o acto recorrido analisado os elementos em questão. Finalmente, cumpre enfrentar a outra fonte de invalidade tida por verificada no Acórdão do TCA, a saber: o vício de forma por falta de fundamentação. A este nível, o questionado aresto circunscreveu a sua análise à parte do acto relacionada com a ordenada reposição da quantia de 18.388.20$00, tendo sido em relação a esta específica determinação que o acto foi tido como não fundamentado. Concretamente, decidiu-se não existir fundamentação no concernente à dita ordem de reposição, não se explicando a razão pelo qual se optou por indicar tal quantia e não a que, alegadamente, teria sido recebida pela aqui Recorrida (10.176.965$00). Só que, mais uma vez, não é de subscrever a pronúncia contida no Acórdão recorrido quanto a esta questão do vício de forma. De facto, cumpre começar por assinalar que, como é sabido, o dever de fundamentar o acto administrativo não obriga a uma fundamentação assente em razões de facto e de direito correctas, sendo que a questão de saber se os pressupostos em que assentou o acto são ou não válidos e verídicos não releva do vício de forma por falta de fundamentação, antes tendo a ver com o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto ou por erro de interpretação ou/e aplicação de uma norma. É o que tem sido afirmado reiteradamente por este STA. Vide, a título meramente exemplificativo, os Acs. 8-6-93 – Rec. 31832, de 11-4-91 – Rec. 28046, de 13-10-92 – Rec. 29596, de 13-7-93 – Rec. 31085, de 5-6-96 – Rec. 39740, de 14-10-98 – Rec. 39178 e de 13-1-99 – Rec. 43615. Acontece que, no caso em apreço, o acto objecto de impugnação contenciosa externou, por forma clara e suficiente, as razões que levaram a Administração a ordenar a reposição da quantia em causa, o que, como resulta do anteriormente exposto, apenas significa que se procedeu à explicitação do itinerário cognoscitivo e valorativo que conduziu à decisão tomada, não estando aqui, obviamente, envolvido um qualquer juízo de valor quanto à existência do dever de repor tal quantia, tudo se situando em sede de um vício atinente com a legalidade externa do acto. Com efeito, o já atrás aludido Relatório refere-se, por várias vezes, à questão da reposição da dita quantia, por se tratar, alegadamente, de processamentos indevidos, sendo que no mencionado Relatório não só se referenciam as verbas em questão como também se indicam as razões que justificam, na óptica da Administração, a obrigação de repor (cfr. os pontos 3.1.3, 3.1.4, 6 a 6.2 e 8.4), tudo isto possibilitando a um destinatário normal a real percepção dos motivos que levaram o agora Recorrente a decidir como decidiu. Temos, assim, que, diversamente da conclusão a que se chegou no Acórdão do TCA, o acto recorrido não enferma do vício de forma por falta de fundamentação no concernente à ordem de reposição da quantia de 18.388.200$00. 3.4 Temos, assim, que, como sustenta o Recorrente na sua alegação, o Acórdão do Tribunal “a quo” inobservou o disposto nos artigos 28º do ED e 124º e 125º do CPA . DECISÃO Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o Acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA para conhecimento dos vícios ainda não apreciados. Custas pela agora Recorrida, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 150 €. Lisboa, 25 de Janeiro de 2005. – Santos Botelho (relator) – Adérito Santos – Cândido Pinho.