0722/03 - Supremo Tribunal Administrativo

A tentativa de conciliação imposta pelo artigo 260 do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março, constitui um pressuposto processual objectivo do procedimento judicial, cuja não realização consubstancia uma excepção dilatória inominada, de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento do pedido e implica a absolvição da instância.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) 1. A Região Autónoma da Madeira (RAM) , representada pelo Presidente do respectivo Governo, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado do Funchal acção contra - ..., Limitada , com sede na Rua ..., em Lisboa, - A..., SA , com sede na Avenida ... em Lisboa, - B..., com sede na Rua ..., no Funchal, na qual pediu a condenação solidária das RR no pagamento à Autora de Esc. 650.082.650$00 a título de indemnização pelos prejuízos causados pelo acidente de 7.12.1999, na Estação de Tratamento de resíduos Sólidos Urbanos (ETRSU) da Meia Serra, na Madeira. Nas contestações que apresentaram, as RR defenderam-se por impugnação e invocaram ilegitimidade da A., caducidade do respectivo direito à pretendida indemnização e falta de realização prévia de tentativa de conciliação prevista no art. 231 do DL 405/93 , de 10.12, e no art. 260 , do DL 59/99 , de 2.3. Por despacho, de 20.5.02 (fls. 869, dos autos), proferido ao abrigo do disposto no art. 510-A do CPCivil, julgou-se procedente a arguida excepção da falta de tentativa prévia de conciliação e, em consequência, absolvidas as RR da instância. Inconformada com tal decisão absolutória, dela interpôs recurso a RAM, que apresentou alegação (fls. 898, ss.), com as seguintes conclusões : A propositura da nova acção, nos trinta dias a contar do trânsito em julgado da decisão de absolvição da instância, tem como resultado que se mantenham os efeitos civis derivados da proposição da primeira causa ( art. 289 , nº 2, do Código de Processo Civil ). A manutenção desses efeitos, reportando-os à data em que a presente acção foi proposta, teria como consequência que se tivesse que entender que, nessa data, não havia ainda sido realizada a tentativa de conciliação, o que levaria a nova absolvição da instância, e assim por diante. As posições explicitamente assumidas pelas ora Rés, em reunião com a Autora, mostravam que qualquer tentativa de conciliação seria um acto inútil, contrário às exigências de desburocratização, de celeridade, de economia e de eficiência, postulados pelo art. 10 do Código do Procedimento Administrativo , reflexo de um princípio geral, também incidente no art. 137 do Código de Processo Civil , que proíbe a prática de actos inúteis. IV) A falta de realização da tentativa de conciliação constitui uma excepção dilatória e as excepções dilatórias devem ser supridas, inclusivamente por iniciativa do Juiz; V) no presente caso, a excepção dilatória já estava suprida quando chegou o momento processual referido no art. 508 , nº 1, alínea a), do Código de Processo Civil , visto que, então, já a tentativa de conciliação se havia realizado. Assim sendo, a decisão ora jurisdicionalmente recorrida violou o art. 10 do Código do Procedimento Administrativo , bem como os arts. 137; 265, nº 2; e 508, nº 1, todos do Código do Processo Civil. Deve, pois, ser substituída por outra que julgue inexistente ou sanada a referida excepção dilatória, como é de JUSTIÇA. Contra-alegaram, no sentido da improcedência desse recurso, as RR ... (fls. 956, ss.), A ... (fls. 958, ss.) e B... (fls. 985, ss.) e, ainda, a Companhia de Seguros Fidelidade-Mundial, SA (fls. 949, ss.), na qual está incorporada a Companhia de Seguros Mundial-Confiança, SA , cuja intervenção fora admitida por despacho de fls. 783, dos autos. Do mesmo despacho de 20.5.02, foi ainda interposto recurso subordinado pelas RR A ... e ... , constando as respectivas alegações, respectivamente, a fls. 926, ss., e 110, ss., dos autos. A R. A ... termina a respectiva alegação com as seguintes conclusões : 1ª . A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação o disposto nos artigos 226° do DL 405/93 e 71° da LPTA, ao julgar improcedente a excepção da caducidade da acção com fundamento em que o prazo de caducidade previsto no artigo 226° do DL 405/93 só se aplica às acções a interpor pelo empreiteiro contra o dono da obra e não às acções interpostas por este contra aquele. 2ª. De acordo com a lei que regula o processo nos tribunais administrativos, têm legitimidade para propor acções sobre contratos administrativos qualquer uma das partes contraentes, podendo tais acções ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial (cfr. arts. 825° do Cód. Adm. e 71° da LPTA). 3ª. O artigo 226° do DL 405/93 , de 10 de Dez., sob a epígrafe "prazo de caducidade ", estabelece para o contencioso dos contratos de empreitada de obras públicas – em termos especiais relativamente ao contencioso dos demais contratos administrativos – um prazo de caducidade para a interposição das acções sobre contratos administrativos de empreitada de obras públicas. 4ª. A circunstância da especialidade do regime fixado no DL 405/93 para o contencioso dos contratos de empreitada de obras públicas não ter sido ditada em função dos sujeitos de direito, mas sim em função do objecto dessas acções, bem como a redacção do artigo 226° do DL 405/93 e a sua inserção sistemática, permitem concluir que o prazo de caducidade estabelecido nessa norma se aplica a todas as acções sobre contratos de empreitada de obras públicas, independentemente de quem se apresente como sujeito activo. 5ª. Visando o artigo 226° do DL 405/93 estabelecer um prazo de caducidade das acções e aludindo o legislador indistintamente às acções (“as acções deverão ser propostas... dentro do prazo...” ) sem diferenciar entre as acções a propor pelo empreiteiro ou a propor pelo dono da obra, deverá entender-se que a norma dispõe para todas as acções a propor, não tendo acolhimento na letra da 1ei a interpretação feita na sentença recorrida segundo a qual o prazo de caducidade aí estabelecido não se aplicaria às acções intentadas pelo dono de obra. 6ª. A circunstância da redacção da segunda parte do artigo 226° ser insuficiente ou pouco clara quanto à definição do “dies a quo” da contagem do prazo de caducidade para as acções a interpor pelo dono da obra, só impõe o recurso às regras legais de interpretação e aplicação da lei para se determinar qual é o momento relevante para a contagem do prazo nessa hipótese, em nada prejudicando que esse prazo de caducidade exista e esteja claramente consagrado na primeira parte do mesmo artigo. 7ª. O interesse público da segurança jurídica e da paz social, e a salvaguarda de interesses económicos e financeiros do contraente, justificam o estabelecimento de um prazo de caducidade para a interposição da acção, quer no caso das acções a interpor pelo empreiteiro quer, na mesma medida, no caso das acções a interpor pelo dono da obra. 8ª Numa interpretação conforme à Constituição, sempre o prazo de caducidade previsto no art. 226° do DL 405/93 se deveria de interpretar como sendo aplicável às acções a propor pelo empreiteiro ou pelo dono da obra, pois o princípio constitucional da igualdade (art° 13° CRP), na sua vertente de proibição do arbítrio, proíbe o estabelecimento de diferenciações não objectivamente justificáveis e constitucionalmente insustentadas. 9ª. Independentemente do curso do prazo de caducidade para a interposição da acção, no caso dos autos o dono da obra encontrava-se sujeito ao dever jurídico de denunciar os defeitos da obra dentro do prazo de um ano a contar do seu conhecimento, por força do disposto no artigo 1225° /2 do Código Civil , normativo que, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, é aplicável às empreitadas de obras públicas por força do estipulado no art. 236° do DL 405/93 . A R. ... terminou a respectiva alegação com as seguintes conclusões : A Recorrida, relativamente aos prejuízos que alegou nos artigos 43º e 45º da p. i., peticiona uma indemnização por danos reflexos, sofridos por terceiros. O Direito Português restringe a indemnização a danos directos. Carece, portanto, de legitimidade relativamente a essa parte do pedido. Assim, ao ter-se considerado que é parte legítima, a sentença recorrida viola o artigo 26º do Código de Processo Civil , designadamente o nº 3 deste preceito. A RAM respondeu (fls. 1014,ss.) ao recurso interposto pela ... , defendendo que o mesmo não merece provimento. Neste Supremo Tribunal, o Exma Magistrada do Ministério Público emitiu parecer (fls. 1098), no sentido de que a decisão recorrida deve ser mantida, na parte que em julgou procedente a excepção dilatória inominada consubstanciada na falta de realização de tentativa prévia de conciliação, por corresponder à jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal. Assim, conclui que deve ser negado provimento ao recurso da RAM, com prejuízo do conhecimento dos restantes recursos interpostos. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 9. Começaremos, naturalmente, por conhecer do recurso interposto pela A. RAM, cuja eventual procedência prejudicará a apreciação dos recursos subordinadamente interpostos pelas RR A ... e ... . A decisão recorrida, de 20.5.02, julgou pela absolvição das RR da instância, por se verificar a falta de tentativa prévia de conciliação, desenvolvendo, para o efeito, a seguinte argumentação: «As 3 rés arguíram a falta de tentativa prévia de conciliação, falta essa que se verifica efectivamente. Esta acção entrou em 27-9-2000. A tentativa prévia de conciliação no CSOP, conforme os arts 231 do Decreto-Lei 405/93 e hoje 260 do Decreto-Lei 59/99 , realizou-se em 6-12-01. A tentativa de conciliação prevista no art.º 231º do Decreto-Lei 405/93 (a que as partes sujeitaram o contrato administrativo invocado na petição inicial) e hoje no art.º 260º do Decreto-Lei 59/99 (RJEOP) constitui um pressuposto processual objectivo deste procedimento judicial , cuja não realização anterior à instauração da acção judicial consubstancia, nos termos do corpo do artº 494 do Código do Processo Civil uma excepção dilatória inominada de conhecimento oficioso , que obsta ao conhecimento do pedido, dando lugar à absolvição da instância – nº 2 do art.º 493º, art.º 495º e alínea e) do nº 1 do art.º 288º, todos do C. P. Civil. Irreleva nesta acção tentativa de conciliação feita após a acção judicial ter início. Pelo exposto, julgo procedente tal excepção e absolvo as rés da instância .» Na respectiva alegação, a recorrente expressamente refere que aceita a correcção do entendimento da decisão impugnada, no sentido de «que a não realização da tentativa de conciliação, no momento procedimental estabelecido na lei, aplicável, sobre empreitadas de obras públicas (relacionada com a interposição do processo judicial) constitui uma excepção dilatória ». Porém, contesta que, com base na procedência da arguição de tal excepção, se tenha concluído, naquela decisão, pela absolvição da instância. Baseia essa contestação, desde logo, na consideração de que esta decisão absolutória conduziria a um círculo vicioso: propositura de uma nova acção, cujos efeitos, nos termos do art. 289 CPCivil, se reportariam à data da propositura da primeira, quando não havia sido realizada a tentativa de conciliação. O que implicaria, de novo, absolvição da instância. Depois, sustenta que a realização da tentativa de conciliação corresponderia, no caso, a uma formalidade inútil, uma vez que, em reunião com a A., as RR teriam recusado assumir qualquer responsabilidade pelo evento em questão. Para além disso, defende que a excepção dilatória em causa deveria ter sido suprida pelo juiz. Finalmente, alega que no momento processual previsto no art. 508, nº 1, al. a) do CPCivil, ao abrigo do qual foi proferida a decisão recorrida, estava já suprida a excepção dilatória em causa, por ter sido já realizada a tentativa de conciliação. Vejamos, pois. Com a acção proposta, a ora recorrente visou, como expressamente refere na petição inicial, efectivar a responsabilidade das RR, ora recorridas, por incumprimento dos contratos de empreitada com estas celebrados. Na data da propositura da acção (27.9.00), estava já em vigor, desde 3 de Junho de 1999, o DL 59/99 , de 2.3 (art. 278), que estabeleceu o novo regime jurídico das empreitadas de obras públicas e revogou o DL 405/93 , de 10.12. E, embora o art. 278 deste novo diploma legal disponha que só é aplicável às obras postas a concurso após a respectiva entrada em vigor, dispõe esse mesmo preceito que assim será “sem prejuízo da aplicação às empreitadas em curso das disposições do título IX sobre contencioso dos contratos”. Integrado neste Titulo IX, dispõe o art. 254 que «1 – Revestirão a forma de acção as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato». E estabelece, depois, o Artigo 260º (Tentativa de conciliação) 1 – As acções a que se refere o artigo 254º deverão ser precedidas de tentativa de conciliação extrajudicial perante uma comissão composta por um representante de cada uma das partes e presidida pelo presidente do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes ou pelo membro qualificado do mesmo Conselho que aquele, para o efeito, designar. 2 – Os representantes das partes deverão ter qualificação técnica ou experiência profissional adequada no domínio das questões relativas às empreitadas de obras públicas. Perante este preceito legal, de conteúdo idêntico, aliás, ao do art. 231 do anterior DL 405/93 , deve concluir-se, como na decisão recorrida, que a tentativa prévia de conciliação, no âmbito do contencioso da empreitadas de obras públicas, constitui um pressuposto processual objectivo, isto é, um daqueles “requisitos de que depende dever o juiz proferir decisão sobre o mérito da causa, concedendo ou negando a providência judiciária requerida pelo demandante” (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil , Coimbra Editora, 1967, 74). A falta de pressupostos constitui uma excepção dilatória (art. 493, nº 2 do CPCivil), sendo meramente exemplificativa a enumeração que das excepções dilatórias é feita no art. 494 do mesmo CPCivil. E, nos termos do art. 288, nº 1, al. e), do mesmo diploma, o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando julgue procedente alguma outra excepção dilatória para além das referidas nas alíneas precedentes (incompetência absoluta do tribunal, nulidade de todo o processo, falta de personalidade ou capacidade judiciárias ou ilegitimidade de alguma das partes). Artur Anselmo de Castro ( Direito Processual Civil Declaratório , volt. II, Livraria Almedina, Coimbra, 1982, 250/1), ao tratar dos pressupostos processuais inominados, expressamente refere, segundo o acórdão de 8.11.95 (Rº 36503), que “há situações litigiosas, sobretudo questões em que entram em jogo interesses do Estado, em que se impõe como necessário o recurso a outras vias, antes da propositura de qualquer acção, isto é, antes de se proceder à solução jurisdicional do conflito”, consignando que “também aqui o recurso a essas outras vias funcionará como pressuposto especial da acção”. Conclui-se, pois, que “sendo imposta por lei, numa fase prévia, a tentativa de conciliação constitui, assim, um pressuposto processual objectivo do procedimento judicial, pelo que a sua não realização consubstancia, nos termos do nº 1 do artigo 494 do Código do Processo Civil (hoje, corpo do art. 494), uma excepção dilatória, de conhecimento oficioso – artigo 495 deste diploma –, cuja existência obsta ao conhecimento do pedido, dando lugar à absolvição da instância – nº 2 do artigo 403 e alínea e) do artigo 288, ambos do citado Código” (ac. de 12.12.89 – Rº 26816). Neste sentido tem sido, aliás, o entendimento uniforme da jurisprudência deste Supremo Tribunal, reiterada no recente acórdão de 8.7.03, proferido no Rº 2057/02. Assim, tendo a ora recorrente proposto a acção em causa sem que previamente tivesse requerido, como lhe cabia, a realização da tentativa de conciliação, terá de conformar-se com a consequência processual do incumprimento desse ónus, ou seja, a absolvição das RR da instância, como bem decidiu o despacho sob impugnação. Pelo que não colhe a invocação que, a propósito, faz do disposto no art. 289, nº 2 do CPCivil, sobre a possibilidade de propositura de nova acção. E também não colhe a alegação de que a tentativa de conciliação seria, no caso concreto, uma diligência inútil, cuja realização violaria, por isso, os arts 137 do CPCivil e 10 do CPA . Pois que, sendo a tentativa de conciliação prévia à acção judicial uma exigência expressamente estabelecida no citado art. 260 do DL 59/99 , esta disposição prevalece sobre aqueles preceitos do CPCivil e do CPA, por força do que dispõe o art. 273 do mesmo DL 59/99 : “Em tudo o que não esteja especialmente previsto no presente diploma recorrer-se-á às leis e regulamentos administrativos que prevejam casos análogos, aos princípios gerais de direito administrativo, na sua falta ou insuficiência, às disposições da lei civil”. Por outro lado, aquela expressa exigência legal torna irrelevante o juízo que antecipadamente se formule sobre a utilidade dessa diligência, com a qual a lei não visou apenas antecipar, no interesse particular das partes, a actividade do tribunal na resolução dos conflitos, mas antes propiciar a satisfação do interesse público numa adequada e esclarecida composição deles, pela intervenção de pessoas com a necessária competência técnica e experiência profissional no domínio das questões relativas à empreitadas de obras públicas. Veja-se, neste sentido, o acórdão de 9.5.01, proferido no recurso 46079. Para além disso, impondo a lei que a acção deva ser precedida de tentativa de conciliação extrajudicial, a falta desta nunca poderia ser suprida na pendência daquela, pelas partes ou pelo próprio juiz como pretende a recorrente na respectiva alegação. Por aquele mesmo motivo, e tal como bem considerou a decisão impugnada, não releva a tentativa de conciliação realizada posteriormente à propositura da acção. Em suma: A alegação da A., ora recorrente, RAM é totalmente improcedente, sendo de confirmar o despacho recorrido, que julgou pela absolvição da instância. Com o que fica prejudicado o conhecimento dos recursos interpostos pelas RR A... e ... . 10. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 30 de Outubro de 2003 Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Vítor Gomes –