1. Os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio dos actos de gestão pública, rege-se pelo disposto no Decreto-Lei n.º 48.051, de 21.11.1967.
Determina o seu art.º 2º, nº1, que “O Estado e demais pessoas colectivas públicas, respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas aos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.
São assim pressupostos deste tipo de responsabilidade civil: a) o facto, comportamento activo ou omissivo voluntário; b) a ilicitude, traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger interesses alheios; c) a culpa, nexo de imputação ético - jurídica do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida de um homem médio ou de um funcionário ou agente típico; d) a existência de um dano, ou seja, a lesão de ordem patrimonial ou moral, esta quando relevante; e) o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.01.1987, de 12.12.1989 e de 29.01.1991, in Ac. Dout. n.º 311, p. 1384, n.º 363, p. 323 e n.º 359, p. 1231).
Este tipo de responsabilidade corresponde, no essencial, ao conceito civilístico de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos que tem consagração legal no artigo 483º, nº1, do Código Civil (acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.10.2000, recurso n.º 40576, de 12.12.2002, recurso n.º 1226/02 e de 06.11.2002, recurso n.º 1311/02).
Há no entanto de ter em atenção o disposto no artigo 6º do mesmo diploma que nos dá neste domínio particular uma definição de ilicitude: é ilícito o acto que viole normas legais e regulamentares ou princípios gerais aplicáveis, bem como aquele que viole as regras de ordem técnica e de prudência comum”.
O conceito de ilicitude consagrado neste preceito é, pois, mais amplo que o consagrado na lei civil (vd. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10º ed., vol. II, p. 1125; ac. Supremo Tribunal Administrativo de 10.05.1987, in Ac. Dout. 310, p. 1243 e segs.).
A propósito do requisito da ilicitude refere aquele Professor na citada obra: “É necessário, em primeiro lugar, que tenha sido praticado um facto ilícito. Este facto tanto pode ter consistido num acto jurídico, nomeadamente um acto administrativo, como num facto material, simples conduta despida do carácter de acto jurídico. O acto jurídico provém por via de regra de um órgão que exprime a vontade imputável à pessoa colectiva de que é elemento essencial. O facto material é normalmente obra dos agentes que executam ordens ou fazem trabalhos ao serviço da Administração. O artigo 6º do Decreto-lei n.º 48 051 contém, para os efeitos de que trata o diploma, uma noção de ilicitude. Quanto aos actos jurídicos, incluindo portanto os actos administrativos, consideram-se ilícitos “os que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis”: quer dizer, a ilicitude coincide com a ilegalidade do acto e apura-se nos termos gerais em que se analisam os respectivos vícios. Quanto aos factos materiais, por isso mesmo que correspondem tantas vezes ao desempenho de funções técnicas, que escapam às malhas da ilegalidade estrita e se exercem de acordo com as regras de certa ciência ou arte, dispõe a lei que serão ilícitos, não apenas quando infrinjam as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis, mas ainda quando violem as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.
No mesmo sentido Jean Rivero, Direito Administrativo, pág. 320, e Margarida Cortez, Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado, página 96.
No que toca à culpa "Agir com culpa significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo" – Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 6ª edição, p. 531).
Da decisão recorrida extrai-se nesta parte, de essencial o seguinte:
“O artigo 27.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), consagra o direito de todos à liberdade e que significa o “direito de não ser detido, aprisionado ou, de qualquer modo fisicamente confinado a um determinado espaço, ou impedido de se movimentar” (cf. J.J.Gomes Canotilho e Vital Moreira, in CRP Anotada – Volume I, p.478). A garantia constitucional abrange expressamente a privação total ou parcial da liberdade, ou seja a privação ou a mera restrição da liberdade, entendendo-se a primeira como confinamento coactivo a um espaço relativamente limitado (como um estabelecimento prisional, o edifício de um tribunal ou de entidade policial ou de um hospital), de modo que a liberdade de movimento lhe é subtraída, e a segunda qualquer outra forma de impedimento à deslocação da pessoa de ou para lugar que lhe seria jurídica e facticamente acessível ou de permanecer num certo espaço.
“A privação da liberdade traduz-se numa perturbação do âmago do direito à liberdade física, à liberdade de alguém se movimentar e circular sem estar confinado a um determinado local, sendo a essência do direito atingida por um determinado tempo (que pode ser, aliás, de duração muito reduzida). A limitação ou restrição da liberdade (que não implique a sua privação) concretiza-se através de uma perturbação periférica daquele direito mantendo-se no entanto a possibilidade de exercício das faculdades fundamentais que o integram”. (cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada – Tomo I, pp. 303 e 304).
Prevendo o artigo 27.º, n.º 2 da CRP que “ninguém pode ser total ou parcialmente privado da liberdade, a não ser em consequência de sentença judicial condenatória pela prática de acto punido por lei com pena de prisão ou de aplicação de medida de segurança”, compreende-se que as restantes privações ou restrições sejam de entender como verdadeiramente excepcionais, marcando-se o seu regime por uma exigência de justificação própria – que se exprime na exigência dos requisitos materiais da necessidade, da adequação e da proporcionalidade - e sujeição a um conjunto de garantias, designadamente, a tipicidade das medidas privativas da liberdade, a reserva de lei (qualquer privação da liberdade só é lícita desde que esteja prevista na lei) e a reserva de decisão judicial.
Não sendo a liberdade um direito absoluto, n.º 2 do artigo 27.º admite a privação da liberdade em consequência de sentença judicial condenatória pela prática de acto punido por lei com pena de prisão e o n.º 3 deste dispositivo vem elencar um conjunto de excepções, admitindo, entre outras, a detenção por decisão judicial em virtude de desobediência a decisão tomada por um tribunal ou para assegurar a comparência perante autoridade judiciária competente. Quanto a esta alínea f) do artigo 27.º, n.º 3, referem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in CRP Anotada – Volume I, p.483) que “pressupõe, implicitamente, não apenas um dever de acatamento das decisões judiciais, mas também um dever de comparência (condução sob custódia) perante as autoridades judiciárias (...).
Evidente é que a detenção só pode ocorrer nos casos e para os efeitos previstos na lei (proémio do n.º 3)”.
Em face do exposto, importa agora apurar se a conduta do R. é, ou não, ilícita.
Demonstrou-se que os mandados haviam sido emitidos com vista à detenção do A. e sua condução a estabelecimento prisional para cumprimento da pena de prisão subsidiária em alternativa à pena de multa em que tinha sido condenado.
Nos termos do artigo 49.º, n.ºs 1 e 2 do Código Penal (CP), o condenado a pena de multa que não efectue o pagamento, pode a todo o tempo evitar, total ou parcialmente, a execução da prisão subsidiária, pagando, no todo ou em parte, a multa a que foi condenado. Podendo esse pagamento ser efectuado perante a entidade policial que efectuou a detenção em execução do mandado (cf. artigo 491.º-A, n.ºs 1, 3 e 4 do CPP).
Tendo o A. já pago a totalidade da multa em que foi condenado, mostra-se executada e extinta a respectiva pena e, consequentemente, extinguem-se, igualmente, os mandados de detenção.
Assim, tem que se considerar que cumpridos os mandados de detenção e extintas as penas, a retenção do A. nos serviços do SEF no Aeroporto Francisco Sá Carneiro no dia 7 de Julho de 2007, impedindo-o de embarcar, traduz-se num acto ilícito – por violação das normas legais que proíbem as restrições à liberdade fora dos casos previstos na Constituição e na lei e por violação do direito à liberdade do A..
É que, de facto, por um lado, a sentença condenatória restritiva da liberdade, porque cumprida pelo pagamento da multa, deixou de produzir efeitos (não existindo, assim, decisão condenatória que sustentasse aquela retenção) e, por outro lado, não subsistindo o incumprimento da decisão judicial que condenou o A. ao pagamento das multas, os mandados de detenção esgotaram-se com e aquando desse cumprimento (inexistindo, igualmente, a decisão judicial, em virtude de desobediência a decisão tomada por um tribunal, em que se ancorasse a restrição à liberdade do A.).
Constatada que está a ilicitude, importa agora determinar se o acto ilícito é, também, culposo.
A culpa consiste no nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente, exprimindo uma ligação reprovável ou censurável da pessoa com esse facto, aferida nos termos do artigo 487.º do CC (ex vi artigo 4.º, n.º 1 do citado DL 48.051).
Nos termos do artigo 2.º e 4.º do DL 48051 se o titular do órgão ou agente do facto ilícito agiu no exercício das suas funções e, por causa delas, com mera negligência, há lugar a responsabilidade exclusiva da Administração (embora caiba acção de regresso se houver procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados).
«Agir com culpa significa, pois, actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta é reprovável quando pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo» (cf. A. Varela, in RLJ, ano 102º, p.58 e segs.).
O apelo do legislador ao conceito de bom pai de família, vertido no n.º 2 daquele artigo 487.º do CC, implica, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual de entes públicos, a comparação do comportamento ilícito apurado com o que seria exigível a um funcionário ou agente zeloso e cumpridor (cf. neste sentido, por ex., o Ac. STA de 13.05.99, P. 38081).
Como se disse no Ac. do TCA Norte de 25.03.2010 (P. 00341/05.0BEPNF) “afirmar a existência de culpa numa conduta ilícita - seja por violação das prescrições legais estabelecidas, seja por violação das regras de ordem técnica ou de prudência comum que deveriam ter sido adoptadas - implica a formulação dum juízo de reprovação por se reputar que o funcionário/agente, naquele circunstancialismo concreto, tinha obrigação de conformar o seu comportamento de modo a não violar aquelas regras e que o não fez”.
Frise-se que a culpa de uma pessoa colectiva, como a em presença, não se esgota na imputação de uma culpa psicológica aos funcionários/agentes que actuaram em seu nome, pois, o facto ilícito gerador dos danos pode resultar de um conjunto, ainda que imperfeitamente definido, de factores, próprios da deficiente organização ou falta de controlo, de cuidados construtivos, de vigilância e/ou de fiscalização exigíveis, ou de outras falhas que se reportam ao serviço como um todo, casos em que se verifica uma culpa do serviço.
Ainda no âmbito do DL 48051 observou-se no Ac. do STA de 7.12.1999 (P. 44836), “a responsabilização da Administração por ilícitos (acções ou omissões no âmbito da gestão pública não depende necessariamente da individualização, pelo lesado, dos representantes ou agentes da Administração a quem sejam imputáveis factos ilícitos concretos, podendo também resultar da chamada falta do serviço, naquelas situações em que os danos verificados não são susceptíveis de serem imputados a este ou àquele comportamento em concreto de um qualquer agente administrativo, antes são consequência do mau funcionamento generalizado do serviço administrativo em causa”.
A este respeito importa considerar o que Carlos Alberto Fernandes Cadilha (in Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, pp. 132 e 133) refere quanto ao artigo 7.º, n.º 3 e 4 do Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, e totalmente transponível para o caso dos autos (porquanto o regime anterior, apesar de não consagrar expressamente a culpa de serviço sempre a admitia, vd. Maria José Rangel de Mesquita, Da Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração no ordenamento jurídico-constitucional vigente, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração pública, 2.ª edição, coord. Fausto de Quadros, Almedina, p. 112).
Este autor refere que a culpa de serviço assume duas modalidades: “a culpa colectiva, atribuível a um deficiente funcionamento do serviço, e a culpa anónima, resultante de um concreto comportamento de um agente cuja autoria não seja possível determinar. A culpa colectiva abrange os casos em que os danos não possam ser directamente imputados a um comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente, mas resultem de uma actuação global que envolva uma responsabilidade dispersa por diversos sectores ou intervenientes. A culpa anónima engloba as situações em que o dano é imputável à acção de um determinado titular de órgão, funcionário ou agente, mas não é possível apurar a autoria pessoal do facto lesivo. A produção dos danos revela, em qualquer dessas circunstâncias, um funcionamento anormal do serviço, ou porque a lesão resulta de falhas imputáveis ao serviço globalmente considerado, ou porque foi um dos seus funcionários ou agentes que incorreu na violação de regras técnicas ou de um dever geral de cuidado, apesar de não ter sido possível identificar o responsável”.
No caso dos autos apurou-se que o A. foi conduzido por um funcionário do SEF para as instalações do SEF no Aeroporto Francisco Sá Carneiro por constar do sistema uma informação a seu respeito relativa a “medidas cautelares”. Verificando-se que o sistema informático que permitiria averiguar a referida informação não estava operacional, não constando a informação referente ao pagamento das multas, o A. ficou retido enquanto os funcionários do SEF procediam a diligências junto de outras entidades no sentido de esclarecer a sua situação. E só na posse dos elementos que o A. entregou, é que puderam confirmar a informação em causa.
Assim, tem que se considerar que o acto ilícito não é um comportamento concreto e individualizado de um dos funcionários do R., antes decorreu de uma conduta dos serviços envolvidos globalmente considerados. Isto é, a responsabilidade dilui-se na actividade operativa do SEF considerado no seu conjunto.
Mas importa apurar o que se entende por funcionamento anormal do serviço. Um serviço administrativo funcionou mal se “não funcionou como seria legítimo esperar de um serviço administrativo moderno que se pretende justo e eficiente”, “o mau funcionamento do serviço público considerado no seu todo – pode traduzir-se quer numa má organização quer num funcionamento defeituoso, aferindo-se ambas as noções relativamente ao “comportamento normal” que se pode legitimamente esperar de um serviço administrativo moderno” (cf. Maria José Rangel de Mesquita, Da Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração no ordenamento jurídico-constitucional vigente, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração pública, 2.ª edição, coord. Fausto de Quadros, Almedina, p. 51 e 112).
“A culpa do serviço deve ser apreciada em abstracto, atendendo-se ao standard de rendimento médio que seria exigível nas circunstâncias do caso concreto. Para definir o padrão de comportamento exigível poderão considerar-se as normas internas do serviço, os relatórios relativos a índices de produtividades quaisquer outros elementos de aferição, não sendo de excluir que se atendam a dados comparativos com serviços congéneres. [...] faz depender a responsabilidade por funcionamento anormal do facto de não ter sido adoptado o comportamento que era razoavelmente de exigir, face às circunstâncias do caso e aos padrões médios de resultado; isto é, tem-se em consideração, como ponto de referência, o que normalmente poderia ter sido realizado, para efeito de evitar a produção dos danos, em função dos meios e o modelo de organização de que o serviço dispunha no momento em que ocorreu o facto lesivo.” (Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, pp. 132 e 133).
Resulta do probatório que os Serviços do SEF no Aeroporto de Lisboa, registaram e comunicaram o pagamento das multas pelo A., tendo elaborado “Relatório de Ocorrências”. E que no dia do seu regresso à Suíça constava uma informação acerca de “medidas cautelares” em relação ao A., mas não constava a informação referente ao pagamento das multas porquanto o sistema informático que permitiria fazer a pesquisa encontrava-se inoperante.
Demonstrou-se que após as 16 horas o inspector de turno do SEF em serviço no aeroporto, explicou ao A. o motivo das diligências que tinha de efectuar, tendo solicitado a sua colaboração para esclarecer a que diziam respeito as “medidas cautelares” e que, novamente pelas 16h45m, o A. foi abordado no sentido de ajudar a esclarecer a sua situação, não o tendo feito.
E, igualmente, apurou-se que entre as 16 horas e as 16h35m, os serviços do SEF contactaram o centro de informática do SEF em Lisboa, o Departamento de Imigração, Registo e Difusão do SEF e a Unidade de Apoio do Aeroporto de Lisboa do SEF, a Delegação da Policia Judiciária de Braga, o serviço de piquete da Policia Judiciária do Porto e a PSP de Braga, tudo no sentido de esclarecer a situação do A..”
Até aqui concorda-se com o decidido.
Mas, conclui-se depois desta forma na decisão recorrida:
Em face do exposto, resultou demonstrado que não existiu funcionamento anormal do serviço. De facto, perante a inoperabilidade do sistema informático os serviços do R. diligenciaram no sentido de esclarecer a razão pela qual constava uma informação referente a medidas cautelares em relação ao A. e tentaram fazê-lo por diversas vezes quer junto do A., quer junto dos restantes serviços do SEF, quer junto das entidades policiais.
Daí que, em consonância com o circunstancialismo factual apurado e quadro legal referido, não se vislumbra que o R. não tivesse adoptado o comportamento que era razoavelmente de exigir, face às circunstâncias do caso e aos padrões médios de resultado. Isto é, em face do problema informático, os serviços do R. realizaram as diligências necessárias a evitar a produção dos danos, em função dos meios de que dispunham no momento em que ocorreu o facto lesivo.”
A decisão recorrida centrando-se no comportamento dos funcionários do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras perante uma anomalia do sistema informático, acaba por passar ao largo de deste facto essencial que lhe é anterior, precisamente a inoperacionalidade do sistema informático.
Trata-se evidentemente de uma deficiência do sistema, no caso o sistema informático, e numa área, a que se prende com a liberdade das pessoas, em que maior deve ser a exigência de bom funcionamento e de controle da operacionalidade desse sistema.
Conforme constava do sistema informático a existência de mandados de detenção – a que os funcionários do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras tiveram acesso - devia constar a informação actualizada do pagamento das multas alternativas às penas de prisão aplicadas ao autor.
Informação que não estava disponível nos serviços consultados às 16 horas – ver factos provados sob a alínea N). Mas estava disponível nos serviços de turno da directoria do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, consultados depois de o autor ter mostrado documento comprovativo do pagamento das multas – ver factos provados sob a alínea U).
Verifica-se pois, o pressuposto culpa, no caso, culpa de serviço, não pessoalmente imputável a qualquer funcionário mas aos serviços no seu todo, na verificação do facto ilícito, a ilegal detenção do autor no aeroporto, impedindo-o de viajar.
Assim como se verifica o pressuposto dano, no caso os danos apurados que a seguir melhor se irão descriminar, bem como o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano: não fora a detenção ilegal do autor, este não teria sofrido os danos cujo ressarcimento aqui se pede e que ficaram provados.
Como danos patrimoniais, de todos os prejuízos invocados pelo autor apenas se provou um dano patrimonial: a importância que o autor teve de despender, pedindo emprestado à irmã, para aquisição do segundo bilhete que lhe permitiu regressar à Suíça para trabalhar (ver respostas aos artigos da base instrutória).
Apenas, portanto, procede o pedido de indemnização por danos patrimoniais quanto a este custo.
Temos no entanto no caso concreto de atender ao disposto no artigo 570º do Código Civil, sob a epígrafe, “Culpa do lesado”, n.º1:
“Quando um facto culposo do lesado tiver concorrido para a produção ou agravamento dos danos, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas resultaram, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída.”
Dos factos provados resultou que o autor só apresentou os comprovativos do pagamento das multas às 17h40m, quando o embarque para o seu voo já estava encerrado – ver factos provados sob as alíneas S) e V).
Este comportamento do autor não foi de todo indiferente, antes causal, dos anos sofridos, o tempo que esteve detido e a perda do voo, com a consequente necessidade de comprar bilhete de avião para outro voo.
Não se trata aqui da obrigação de o autor ter consigo o comprovativo do pagamento das multas mas ter a obrigação, sob pena de venire contra factum proprium, de obviar à sua detenção e perda do voo apresentando em tempo os documentos de que dispunha.
A par do contributo objectivo dos serviços públicos que mantiveram o autor detido numa situação em que tal não se justificava devido a uma avaria do sistema informático e apesar de terem a informação acessível directoria do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, como acima vimos.
Poderemos dizer que bastava ter sido diferente a conduta do autor, fornecendo atempadamente os documentos de que dispunha, e dos serviços, providenciando para que o serviço informático estivesse operacional e actualizada a informação do autor bem como solicitando atempadamente a informação à directoria do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras para que não se verificasse o evento danoso.
Tendo em conta que o contributo dos serviços e do autor para o evento danoso se equiparam, justifica-se reduzir a indemnização a metade, ou seja, ao valor arredondado de 49,75 € (quarenta e nove euros e setenta e cinco cêntimos).
Sobre esta importância recaem os juros de mora, às sucessivas taxas legais, contados desde a citação – artigo 805º, n.º1, do Código Civil.
2.2. Danos morais.
São susceptíveis de indemnização, nos termos do disposto no artigo 496º, n.º1 do Código Civil, os danos morais que pela sua gravidade mereçam a tutela do direito.
O montante da indemnização será fixado equitativamente pelo tribunal, tendo em atenção, em qualquer caso, as circunstâncias referidas no artigo 494º - n.º3 do mesmo preceito.
No caso concreto, a humilhação sentida pelo autor por ter de pedir cerca de 100 euros à sua irmã para adquirir novo bilhete de avião (facto provado sob a alínea FF), não apresenta gravidade suficiente para merecer a tutela do direito: em tempos de crise generalizada acaba por ser normal, embora possa ser humilhante, pedir dinheiro emprestado, sobretudo a familiares e amigos, para os mais variados fins.
Já a privação da liberdade, em espaço público e, portanto, à vista de toda a gente, representa uma humilhação e uma ofensa à integridade moral do lesado que, pela sua evidente relevância, merece a tutela do direito.
Tendo em conta o disposto no n.º 3 do artigo 566º do Código Civil e as circunstâncias do caso concreto, em particular, a concorrência de culpas, dos serviços e do lesado, para a ocorrência do dano, mostra-se justo e equitativo fixar a este título a importância, actualizada, de 1.500 € (mil e quinhentos euros).
Sobre esta importância recaem os juros de mora, às sucessivas taxas legais, contados desde a presente data até ao efectivo e integral pagamento, dado que se procede a um cálculo actualizado deste valor - neste sentido ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 13.01.2005, no processo 04B3378.
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PARCIAL PROVIMENTO PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que:
- A)Revogam a decisão recorrida.
- B)Julgam a acção parcialmente procedente e:
