046474 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto de indeferimento de regularização extraordinária de residência (Lei 17/96, de 24/5) está suficiente e congruentemente fundamentado, quando no relatório para onde remete se explicita que o interessado deu entrada em território nacional em 14-10-96, e para o pedido ser deferido era exigível a entrada em território nacional até 31-12-95.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., de nacionalidade Angolana, solteira, residente na Rua ..., lote ...., Miratejo, Almada, interpôs o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Ex.mo Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA que lhe indeferiu o recurso hierárquico da decisão da Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária de 3-3-99, que lhe indeferira o pedido de regularização extraordinária, apresentado ao abrigo da Lei 17/96, de 24 de Maio.

Entende que o acto recorrido é anulável, porquanto:

a) no respectivo procedimento não foi efectuada a audiência final da ora recorrente antes de proferida a decisão final, violando-se assim o disposto nos artigos 100º, 135º e 136º do Cód. Procedimento Administrativo;

b) a fundamentação do acto recorrido é obscura e insuficiente, violando-se em consequência o disposto no art. 124º, e 125, n.º 2 do Cód. Processo Administrativo.

Respondeu a entidade recorrida, defendendo a legalidade do acto impugnado, concluindo:

a) não ocorreu violação do art. 100º do C. P. Adm., pelas razões apresentadas nos artigos 2º e 3º da resposta da autoridade recorrida;

b) não ocorreu vício de forma, por falta de fundamentação, pelas razões apresentadas nos artigos 10º e 15º da resposta;

c) não foi violada a Lei n.º 17/96, de 24 de Maio.

Deu-se cumprimento ao disposto no art. 67º do Reg. do Supremo Tribunal Administrativo, tendo alegado recorrente e recorrido, mantendo as posições antes assumidas.

O M.P. emitiu parecer onde se pronuncia pela improcedência dos vícios imputados ao acto pela recorrente, mas arguiu, ao abrigo do art. 27º, al. d) da LPTA um novo vício de violação de lei (violação do art. 56º do Dec. Lei 244/98, de 8/8). Para tanto, entende, que constava no processo administrativo um requerimento dos filhos da ora recorrente pedindo a fixação da residência de sua mãe “uma vez que perdeu recentemente o filho que a sustentava em Angola”. Assim, e atendo o disposto no art. 56º do Dec. Lei 244/98, de 8/8, impunha-se que “a autoridade recorrida, no uso dos poderes conferidos pelos n.ºs 1 e 2 (do art. 174º do CPA) e em ordem à apreciação da situação concreta em análise, à luz do art. 56º do citado Dec.Lei n.º 244/98, de 8/8, revogasse o acto hierarquicamente recorrido e remetesse o processo para a entidade competente, com vista ao prosseguimento da instrução e decisão administrativa nesse âmbito” - cfr. fls. 90.

Perante o novo vício arguido pelo M.P. foi ouvida a entidade recorrida.

Colhidos os vistos legais, foi o processo à conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para a decisão consideram-se provados os seguintes factos:

a) a recorrente apresentou na Comissão Nacional para Regularização Extraordinária o requerimento 083388, ao abrigo da Lei 17/97, de 24 de Maio – fls. 2 do processo instrutor;

b) ..., ... e ... juntaram ao referido pedido um requerimento onde pediam a autorização para a fixação de residência de sua mãe, A..., viúva de 56 anos de idade uma vez que a mesma perdeu recentemente o filho que a sustentava em Angola” – fls. 14 do processo instrutor;

c) Em 11-2-98 pelo instrutor do processo administrativo foi elaborado o relatório complementar, nos seguintes termos:

“1. Da análise e instrução do presente processo verifica-se que a requerente entrou em Portugal a 14-10-96 pelo PF001 (vg. Fotocópia passaporte fls. 07).

2. Diz a Lei 17/96, de 24 de Maio, no seu art. 2º, n.º 1,al. a) que os cidadãos PALOP, para requerer a Regularização Extraordinária nos termos da presente lei, teriam que ter entrado em T.N. até ao dia 31-12-95.

3. Do exposto verifica-se que o mesmo não se enquadra no âmbito de aplicação da lei referenciada em epígrafe, uma vez que entrou depois da data por esta exigida, indo contra o disposto no art. 2º, n.º 1 al. a), pelo que proponho o indeferimento do pedido de acordo com o preceituado no art. 12º,n.º 1 da Lei 17/96, de 24 de Maio (...)”– fls. 20 do processo instrutor;

d) O Inspector do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras formulou a proposta de decisão no sentido do indeferimento do pedido, “de acordo com o preceituado no n.º 1 do art. 12º do mesmo diploma legal”. Mais ordenou a notificação ao interessado “da presente proposta de decisão, para no prazo de 10 dias, se pronunciar sobre a mesma, bem como de que o processo pode ser consultado na Direcção Regional de Lisboa – NRL, de segunda a sexta feira das 09H00 às 17H30 (cfrr. n.º 3 do art. 12º da Lei n.º 17/96 conjugado com o n.º 2 do art. 102º do Cód.Proc. Administrativo” – fls. 21 do processo instrutor;

e) O referido processo é informado novamente, fazendo-se constar que “foi o requerente notificado por edital a 18-11-98 da proposta de indeferimento do seu pedido de autorização de residência ao abrigo da Lei 17/98, de 24/5. Dispunha o requerente de 10 dias para alegar o que tivesse por conveniente, relativamente à proposta. Serve a presente para informar que não foram deduzidas quaisquer alegações nos termos do n.º 3 do art. 12º, pelo que confirmo o constante na proposta anterior” – fls. 21-A do processo instrutor;

f) Em 3-3-99, a Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária delibera indeferir o pedido formulado “uma vez que se verifica a causa de exclusão prevista no art. 2º,n.º 1 alínea a), na sequência de idêntica proposta do S.E.F.” – fls. 22 do processo instrutor;

g) A interessada interpõe recurso hierárquico desta deliberação para o Ex.mo Senhor Ministro da Administração Interna em 9-6-99 – fls. 27 do processo instrutor;

h) Esse recurso foi indeferido por despacho de 13-12-00 – cfr. fls. 19 a 22 dos presentes autos (após substituição do objecto inicial do recurso - indeferimento tácito - é este o acto contenciosamente impugnado).

2.2. Matéria de direito

A recorrente imputa ao acto impugnado os vícios de falta de fundamentação e preterição do direito de audiência (art. 100º do Cód. Proc. Adm.) e o MINISTÉRIO PÚBLICO, imputa-lhe o vício de violação dos artigos “174º do C. P. Adm. e 56º do Dec. Lei 244/98, de 8/8”. Apreciaremos os vícios pela seguinte ordem: falta de audiência, falta de fundamentação e violação do art. 174º do C. P. Adm.

Quanto à violação do direito de audiência deve referir-se que, como se salientou na matéria de facto dada como provada, a requerente foi notificada por edital de 18-11-98 da proposta de indeferimento do pedido – cfr. fls. 21-A do apenso. Portanto, a questão, é a de saber se, o direito de audiência, a que se refere o art. 100º do C. P. Adm. se mostra cumprido apesar da notificação da interessada ter sido efectuada através de editais.

Sobre este aspecto rege o art. 12, n.º 3 da Lei 17/96, de 24/5, com o seguinte teor:

“Artigo 12.º

Admissão do pedido

1- Os pedidos de regularização extraordinária admitidos devem ser remetidos à Comissão Nacional acompanhados de propostas de decisão.

2- O recibo comprovativo da admissão do pedido de regularização extraordinária vale como autorização de residência até à respectiva decisão.

3- Sendo de indeferimento, a proposta de decisão é notificada, através de edital, ao interessado, para no prazo de 10 dias se pronunciar sobre a proposta”.

Como se vê é a própria lei, que, para os casos como o presente, indica expressamente a forma do acto de notificação para o exercício do direito de audiência. É, assim, evidente que foi cumprido, através da forma especialmente prevista no art.º 12º n.º. 3 da referida Lei 17/96.

Quanto à falta de fundamentação a recorrente diz que o “ (...) acto recorrido apenas faz referência ao fundamento legal invocado para o indeferimento, omitindo qualquer outra motivação de facto que permita subsumir na lei a situação da recorrente. E não obstante se referir a existência de uma proposta do S.E.F. de sentido idêntico, não foi desta dado conhecimento à recorrente, nem em rigor se depreende se a aludida proposta constitui fundamento da decisão. Acresce que o fundamento de direito invocado é obscuro, contraditório e insuficiente. Na verdade, refere-se na notificação que o pedido formulado foi indeferido uma vez que se verifica a causa de exclusão previstas no art. 2º,n.º 1 al. a) da Lei 17/96. As únicas causas de exclusão previstas na referida lei encontram-se tipificadas no seu art. 3º e neste não existe qualquer n.º 1, al. a) (...) ” – cfr. alegações da recorrente a fls. 82/83.

A fundamentação consiste na exposição, de forma racionalmente entendível (comunicável intersubjectivamente), dos motivos de facto e de direito justificativos do conteúdo decisório do acto. É admitida a fundamentação por remissão, ficando, nestes casos, os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, a fazer parte integrante do respectivo acto – cfr. art. 125º, 1 do Cód. Proc. Adm.

No caso dos autos, a fundamentação do parecer incorporado na decisão recorrida (através da concordância do autor do acto) é congruente, clara e suficiente. Na verdade, como se transcreveu na matéria de facto, o indeferimento do pedido de regularização extraordinária teve a seguinte fundamentação:

“(...)

1) Da análise e instrução do presente processo verifica-se que a requerente entrou em Portugal a 14-10-96 pelo PF001 (vg. Fotocópia passaporte fls. 07).

2) Diz a Lei 17/96, de 24 de Maio, no seu art. 2º, n.º 1,al. a) que os cidadãos PALOP, para requerer a Regularização Extraordinária nos termos da presente lei, teriam que ter entrado em T.N. até ao dia 31-12-95.

3) Do exposto verifica-se que o mesmo não se enquadra no âmbito de aplicação da lei referenciada em epígrafe, uma vez que entrou depois da data por esta exigida, indo contra o disposto no art. 2º, n.º 1 al. a), pelo que proponho o indeferimento do pedido de acordo com o preceituado no art. 12º,n.º 1 da Lei 17/96, de 24 de Maio (...)”

A simplicidade das razões acolhidas na fundamentação dispensa qualquer demonstração: se para o deferimento do pedido era exigível a entrada em território nacional até ao dia 31-12-95; e se a requerente tinha entrado em território nacional em 14 de Outubro de 1996, era evidente que faltava a condição de deferimento.

Outra questão é a de saber quais os reflexos da recorrente não ter sido notificada do parecer para onde remetia o acto, e, desse modo, não ter ficado ciente, desde logo, da fundamentação integral do acto. É este aspecto que é realçado pela recorrente quando invoca o vício de falta de fundamentação e diz não ter tido conhecimento da informação dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras

Todavia, esta circunstância não se reconduz ao vício de falta de fundamentação, traduzindo, sim, uma irregularidade da notificação. Se é certo que o art. 68º, 1, al. a) do Cód. Proc. Adm. impõe a notificação de todo o conteúdo do acto, também é verdade que é entendimento uniforme da doutrina e da jurisprudência que o seu incumprimento se projecta apenas sobre a eficácia e não sobre a validade do acto- cfr. neste sentido os Acórdãos deste Supremo Tribunal de 4-2-92, rec. 12074; 16-6-93, rec. 30725; 4-11-93, rec. 32072; Drs. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo anotado, pág. 358 e Prof. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 369/370.

Para esta concepção, com a qual se concorda inteiramente, o acto está perfeito, mas apesar disso não produz as suas consequências, ou pelo menos todas elas, até à notificação completa. Uma das consequências que se não produz é, precisamente, o inicio do termo do recurso contencioso – cfr. Prof. ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pág. 174 –; também pressupõem uma prévia notificação os actos que impõem deveres ou encargo, pelo que sem ela a Administração não pode executar tais actos – cfr. art.os 132º, 152 do Cód. Proc. Adm. e Prof. FREITAS DO AMARAL, ob. cit. pág. 372. Ou seja, a falta dos requisitos de eficácia, determina a ineficácia do acto, que será, ou não, válido se estiverem, ou não, verificadas as respectivas condições de validade. Não é, assim, possível reconduzir ou equiparar a deficiente notificação (por não conter toda a fundamentação) à deficiente fundamentação, uma vez que aquela é um requisito da eficácia e esta uma condição de validade.

Assim, improcede também o alegado vício de falta de fundamentação invocado pela requerente.

Quanto ao vício invocado pelo M.P. no seu parecer final, pensamos que o mesmo não existe.

É certo que o M.P. tem razão quando diz que o recurso hierárquico é de reexame, e que, nessa medida, o âmbito de cognição do superior não se limita aos argumentos aduzidos pela recorrente, nem está vinculado à fundamentação do acto impugnado (art. 174º do Cód. Proc. Adm.). Também é certo que, com o pedido de regularização extraordinária, a ora recorrente juntou um “requerimento” datado de 96-12-11 pedindo autorização para a fixação de residência de sua mãe (ora recorrente). Finalmente, também é verdade que, posteriormente a este requerimento e antes de ser proferido o despacho final, surgiu um diploma legal (Dec. Lei 244/98, de 8/8) que poderia vir a permitir (ainda que carecesse de instrução) o reconhecimento à requerente do “direito ao reagrupamento familiar”.

Mas, apesar destes pressupostos estarem certos, dos mesmos decorre tão só que, relativamente a um pedido de reagrupamento familiar da ora recorrente não seria lícito, sem mais instrução, o seu indeferimento. Contudo, este pedido não foi indeferido, nem tinha que o ser, pois não foi formulado, o processo não era o próprio e a entidade com poder de decidir em 1º grau o pedido que foi formulado (autorização extraordinária de residência), não tinha competência para apreciar o pedido de reagrupamento familiar.

O pedido que foi formulado, apreciado e indeferido, foi o da “regularização extraordinária da situação de cidadãos originários de países de língua oficial portuguesa que se encontrem a residir em território nacional sem a necessária autorização legal”, pois era apenas este o âmbito do art. 1º, al. a) da Lei 17/76, ao abrigo do qual foi formulado, através de impresso próprio. Quando este pedido foi formulado e quando o requerimento de fls.14 do apenso foi junto (na mesma data em 11-12-96, pois o requerimento era um dos documentos juntos com o pedido) não estava em vigor o Dec. Lei 244/98, de 8/8 permitindo o reagrupamaneto familiar a que se refere o M.P. Não é possível, portanto, interpretar esse requerimento como um requerimento formulado ao abrigo de um diploma legal que ainda não existia.

Por outro lado, o art. 56º, 1 do Dec. Lei 244/98, de 8/8 reconhecia aos estrangeiros membros da família de um cidadão residente o “direito ao reagrupamento familiar” e o n.º 2 esclarecia que tal pedido deveria ser apresentado junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. O pedido de Regularização Extraordinário de Residência era decidido por uma comissão especialmente criada pela Lei 17/6, com uma composição diversificada (art. 6º) a “Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária” com competência decisória específica e limitada aos pedidos de regularização extraordinária, sendo, portanto, incompetente para decidir qualquer outro, designadamente o “direito ao reagrupamento familiar”.

Podemos concluir que o pedido de reagrupamento familiar (i) não foi feito (o requerimento junto a fls. 14 do apenso não tem essa qualidade), (ii) a Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária não tinha competência para o decidir e (iii) o procedimento onde o mesmo há-de ser apurado não é o previsto na Lei 17/97. Logo, parece-nos claro, que o recurso hierárquico da decisão da Comissão Nacional para a Regularização Extraordinária não permitia ao superior hierárquico apreciar esse recurso tendo em vista o regime do “direito ao reagrupamento familiar”. Daí que improceda, também, o vício arguido pelo Ministério Público.

3. Decisão

Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 250 Euros. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2003

São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior