1. A Recorrente, herdeira de B…, é com os demais herdeiros C… e D… titular do direito de propriedade sobre o prédio urbano sito na Rua … — Vivenda … —, em Sintra.
2. O prédio descrito supra encontra-se arrendado a E… e F…, desde 7.08.1959.
3. Por requerimento do arrendatário, a C.M. de Sintra efectuou ao referido prédio uma vistoria de salubridade, a qual consta do doc. de fls. 18 e s., aqui dado por reproduzido.
4. A C.M. Sintra, em 23.08.2000, aprovou proposta que ordenou a execução “(...) de obras previstas no auto de vistoria de 10.07.00, respeitante ao prédio urbano/ fracção Rua … - Viv. …, Serra da Silveira- Belas, ao abrigo do art. 10º do REGEU (...). O prazo de execução de obras deverá ser de 30 dias (...).“, como constante do doc. de fls. 4,o qual se dá por reproduzido.
5. A ora Recorrente, pelo mandado de notificação n.° 425 de 2000, foi notificada da deliberação anteriormente identificada.
6. A Herança deixada por óbito de B…, do qual o locado faz parte, não foi ainda partilhada.
7. Da deliberação em causa não existe qualquer menção à identificação dos destinatários do, acto, tendo o mesmo sido notificado, como constante do processo administrativo apenso, ao arrendatário e à ora Recorrente.
III. A sentença recorrida, considerando que a deliberação contenciosamente impugnada que ordenou a execução das “... obras previstas no auto de vistoria de 10.07.00, respeitante ao prédio urbano/ fracção Rua … - Viv. …, Serra da Silveira- Belas ...”, que faz parte da herança indivisa de B…, o qual deixou como herdeiros a aqui recorrida, A…, C… e D…, não identifica os seus destinatários, julgou procedente o recurso contencioso e anulou tal acto administrativo com o fundamento em violação de lei por ofensa ao disposto no artigo.123, n.°1, al. b), do CPA.
A recorrente discorda do decidido alegando que a recorrente contenciosa é cabeça de casal da herança do pai já que em relação ao prédio em questão se apresentou a exercer actos próprios do cargo de cabeça de casal e sempre foi considerada como tal pela recorrente, tendo sido notificada da deliberação em causa nessa qualidade, razão porque a decisão recorrida fez errada interpretação e aplicação dos artigos 123 e 135, do CPA; alega, ainda, que o Tribunal partiu do princípio de que a recorrida não era cabeça de casal da herança, o que não está demonstrado, pelo que ao considerar que a notificação do acto recorrido deveria ter sido efectuada a todos os herdeiros, assentou em matéria de facto insuficiente, o que viola o artigos 2091, do CCivil, e 653 e 659, do CPCiviI.
Vejamos.
Dispõe o artigo 123, n.° 1, al. b), do CPA, que do acto administrativo deve constar “a identificação adequada” do seu destinatário ou destinatários, estipulando o n.° 2, da mesma disposição legal que “todas as menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, precisa e completa, de modo a poderem determinar-se inequivocamente o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do acto administrativo.”
No caso em apreço acontece que a entidade aqui recorrente, conhecedora do facto do prédio em questão pertencer à herança de B…, e da qualidade da recorrida como um dos herdeiros deste, ao proferir a deliberação contenciosamente impugnada, transcrita no ponto 4. da matéria de facto, limitou-se a aprovar a proposta constante da informação n.° V-93/00, de 8-08-2000 do DAF/DHAB, que apenas indica como pessoa a notificar acto a recorrida A…, não especificando sequer a sua qualidade de herdeira de B….
O facto de esta receber as rendas do inquilino a quem o dono do prédio o deu de arrendamento, e até do facto eventual de ela ter sido designada cabeça de casal da herança daquele - qualidade nem sequer invocada no acto recorrido e que lhe conferiria poderes de mera administração da herança (artigo 2079 CCivil) -, é totalmente irrelevante para os efeitos que aqui vimos tratando - saber se a deliberação que determina a realização das obras na fracção arrendada contém ou não a identificação adequada dos seus destinatários: os herdeiros de B….
Na verdade, um acto administrativo que contenha uma ordem relativa à realização de obras em bem integrante da herança, para produzir o seu efeito útil e normal, tem, necessariamente, que ser dirigido e levado ao conhecimento de todos os herdeiros. É o que determina o artigo 2091 CCivil, nos termos do qual os direitos e poderes, públicos ou privados, relativos à herança só podem ser exercidos por todos ou contra todos os herdeiros.
A herança, constituída por uma universalidade de bens, não é uma pessoa singular ou colectiva, mas um património autónomo detentor de personalidade judiciária — artigos 5°, n.° 1, e 6, al. a), do CPCivil — não sendo, porém, de considerar interessado para efeitos de procedimento administrativo já que existem pessoas singulares titulares dos direitos sobre o bem em causa, devidamente identificadas, como é o caso dos autos — ver escritura de habilitação notarial de fls. 22 a 24.
Assim, sendo os herdeiros os reais interessados no procedimento administrativo, na medida em que são as pessoas que directamente podem ser lesadas pela decisão final (cfr. acórdão de 23-09-2004, Proc.° n.° 1607/02 ) e os destinatários do acto final — pessoas a quem é dirigida a estatuição autoritária contida no acto administrativo (artº 120, do CPA) -, que, como tal, devem ser identificados adequadamente, constituindo a ausência de identificação a falta um elemento essencial do acto administrativo para que este atinja o seu fim (artigo 123, n.° 1, al. b), do CPA) uma omissão que a lei comina com nulidade (art.° 133, n.° 1, do CPA), há que concluir que a mesma se verifica.
Como se escreve no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 28-11-2007, proferido no Proc.° n.° 177/07, “Se geralmente o acto é apto para decidir uma certa relação jurídica entre a Administração e um particular — desconsiderando por agora os casos em que de cada lado dessa relação está um ente administrativo — é bom de ver que a funcionalidade do acto carece da clara identificação subjectiva de cada um dos pólos do respectivo binómio. É por tal razão que o art. 123°, n° 1, al. b), do CPA impõe que entre os elementos do acto administrativo figure a “identificação adequada do destinatário ou destinatários”.
Ora, no caso em apreço, a deliberação contenciosamente impugnada não contém “qualquer menção à identificação dos destinatários do acto” — cfr. ponto 7. da matéria de facto — pelo que faltando toda e qualquer identificação daqueles nem sequer se coloca a questão da “adequação” da mesma, sendo o acto nulo por falta de um elemento essencial, não produzindo quaisquer efeitos jurídicos (artigos 123, n.° 1, al. d) e 133, n.° 1, e 134, n.° 1, do CPA) — cfr. supracitado acórdão de 28-11-2007.
Na verdade, como aí se escreve, “o legislador não se ficou por estabelecer que só a “identificação do destinatário” era menção obrigatória e essencial. Aquela expressão somou um qualificativo que o intérprete não pode fazer de conta que não viu, que não existe ou que não tem valor nenhum (cfr. art. 9, n°3, do CC.). A “identificação” tem ainda que ser “adequada” com o sentido que atrás definimos( - O sentido definido no acórdão é o seguinte: “quando se obriga que a identificação seja “adequada” isso não significa somente uma exigência de identificação processada de modo útil e eficaz - que permita reconhecer a pessoa a quem o acto se dirige — mas também uma exigência de identificação com correctura — que permita que o acto se dirija á pessoa certa. Em suma, porque não basta identificar o destinatário, é preciso concomitantemente que essa identificação seja adequada, no sentido da sua suficiência (os elementos fornecidos hão-de bastar para se lograr o objectivo), e no sentido da sua exactidão (os elementos indicados terão que ser apropriados e correctos em vista da produção efectiva dos desejados efeitos), de modo a que os efeitos do acto se externem em relação a ele.”). Ou seja, não havendo “identificação do destinatário” no conteúdo do acto, estaremos perante uma violação ostensiva do requisito e nesse caso não faz falta a “adequação” para o acto ser obviamente nulo (o “plus” não carece do “minus”); mas se a “identificação” estiver lá, o acto só se imporá validamente a alguém se essa identificação for precisa e correcta, enfim, “adequada” ao objectivo que o acto tem a cumprir (“identificação” e “adequação” estão agora no mesmo plano porque fazem parte do mesmo requisito, unificado e indivisível).
Quis portanto, o legislador que a menção obrigatória da “identificação adequada do destinatário” do acto representasse um elemento essencial, cuja falta conduzisse à sanção de nulidade (neste sentido, Diogo Freitas do Amaral e outros, in Código do Procedimento Administrativo anotado, 3ª ed, pág. 227; ainda F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, II, pág. 252).”
A decisão recorrida assentou nos factos provados, base mais que suficiente para concluir como concluiu pela invalidade do acto administrativo em causa por violação do artigo 123, n.° 1, al. b), do CPA, resultante da falta de identificação dos seus destinatários que decorre de se estar perante uma situação jurídica de uma herança indivisa que, nos termos do artigo 2091, exige a intervenção de todos os herdeiros, pelo inexiste qualquer erro de interpretação e aplicação das citadas normas, ou, muito menos, insuficiência da matéria de facto.
A questão da existência ou não de cabeça de casal é irrelevante para o efeito que aqui estamos a tratar — validade do acto administrativo — podendo colocar-se, eventualmente, apenas em sede de notificação do mesmo, questão que se situa porém a jusante daquela e que face à constatação da nulidade se encontra prejudicada.
Poder-se-ia contrapor que o acto recorrido notificado ao recorrente, um dos herdeiros seus destinatários, não será eficaz pois para atingir o seu fim útil teria apenas que ser dirigido e notificado a todos os co-herdeiros, seus destinatários, pelo que a consequência da omissão constatada seria a sua ineficácia e não a nulidade.
Estaríamos, nessa hipótese, face, não a um vício do acto — que permanece válido e perfeito - mas a uma simples inaptidão do mesmo para produzir os seus efeitos próprios — cfr. Santos Botelho e Outros, “CPA Anotado e Comentado”, anotações ao artigo 127, pág. 670 e seg.s.
O problema é que acto em causa, que não contem identificação dos seus destinatários não produz efeitos nem em relação ao recorrente nem em relação aos nem a ninguém, nada justificando, assim, que permaneça na ordem jurídica, não se reconduzindo, pois, a questão à ineficácia pura.
Na verdade, como se escreve no acórdão de 28-11-2007, Proc.° n.° 177/07, a propósito de situação idêntica, “afinal de contas, aquele acto concreto - isso o podemos assegurar - não valeria para ninguém, nem para o inadequadamente identificado destinatário, nem para aquele de que se venha posteriormente a conhecer a exacta identidade. Com efeito, para este administrado sofrer os efeitos ablativos da decisão, será sempre necessário que a Administração profira um novo acto, concreta e expressamente a si dirigido.
Por conseguinte nenhuma razão existe para que se mantenha na ordem jurídica uma decisão administrativa que não externe nenhuns efeitos em relação quem quer que seja. O que quer dizer que a ineficácia neste caso não resolve a forma de dar destino a um acto inútil como este.”
Conclui-se, assim, como na decisão recorrida, pela invalidade da deliberação contenciosamente impugnada por violação do disposto no artigo 123, n.°1, al. d), do CPA, o que inquina tal acto, porém, de nulidade, por força do disposto no artigo 133, n.° 1, do CPA, razão por que improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente.
IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida com a nota de que o acto contenciosamente impugnado é nulo por violação das disposições conjugadas dos artigos 123, n.° l al. b) e 133, n.°1, ambos do CPA, o que se declara.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Maio de 2010. - José António de Freitas Carvalho (relator) – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.
