088/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um dos elementos essenciais do acto administrativo é a identificação do seu destinatário ou destinatários (artigo 123, n.º 1, al. b), do CPA).

II- Um acto administrativo que contenha uma ordem relativa à realização de obras em bem integrante da herança, para produzir o seu efeito útil e normal, tem, necessariamente, que ser dirigido a todos os herdeiros, que, como tal, nele devem ser identificados, constituindo a ausência de identificação a falta um elemento essencial do acto administrativo para que este atinja o seu fim, gerador de nulidade (artigo 133, n.º1, do CPA).

III- Assim, não constando da deliberação camarária impugnada a identificação dos herdeiros do arrendatário, já falecido, tal acto é nulo, não produzindo quaisquer efeitos nem em relação ao recorrente nem em a ninguém.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A Câmara Municipal de Sintra recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A…, identificada nos autos, anulou a sua deliberação de 23-08-2000 que determinou que a ora recorrida procedesse às “obras previstas no auto de vistoria de 10-07-2000, respeitante ao prédio urbano/fracção Rua … — Viv. …, Serra da Silveira-Belas, ao abrigo do art.° l0 do REGEU”.

I. A recorrente formula as seguintes conclusões:

A) Em causa no presente recurso está o acto administrativo - no caso a deliberação de Câmara Municipal de 23.08.2000- que ordena à recorrente, aqui recorrida, a execução das obras elencadas num auto de vistoria de 0.07.2000 relativo a um prédio sito na Av. …, Serra da Silveira em Belas, ao abrigo do art.° 10.º do RGEU.

B) Entende-se em sentença que a notificação para a execução das obras naquele prédio, porque dirigida apenas à Recorrente, a qual não é a única proprietária, porquanto aquele pertence a herança indivisa, consubstanciaria uma notificação errónea e assim verificar-se-ia o imputado vício de violação de lei.

C) Tratando-se de obras de conservação ordinária e extraordinária no imóvel arrendado a sua execução é da responsabilidade do proprietário senhorio e foi nessa medida que a Recorrente foi notificada no âmbito do procedimento administrativo.

D) Actuando ao abrigo das suas competências e atribuições, e precedida de deliberação de Câmara, foi ordenado à recorrente, responsável pelo recebimento das rendas e considerada cabeça de casal, a execução de obras no arrendado.

E) A referência no processo administrativo e a identificação da recorrente surge sempre na sequência da menção a “herdeiros de B…” e da sua indicação como comproprietária mas entendida como cabeça de casal.

F) Nesta medida sempre se entendeu que a recorrente não é parte ilegítima nesta acção e a sentença também não conclui de outro modo, tendo aquela entendido perfeitamente todos os elementos da notificação de modo a alcançar o acto administrativo de modo a que lhe fosse possível cumpri-lo ou opor-se, opção que tomou.

G) A sentença acolhe o entendimento de que a notificação atinge apenas a esfera jurídica da Recorrente e como tal não foi respeitado o disposto no art.° 2091º do CC., considerando ainda que “... para que o acto impugnado fosse válido, teria este que identificar correctamente os seus destinatários e a notificação teria que ser feita na pessoa do cabeça de casal, ou não tendo sido nomeada na pessoa de todos os herdeiros”.

H) Esta conclusão não assenta em nenhum dos factos considerados provados, inexistindo a indicação de factos não provados.

I) Não tem o Tribunal facto donde possa concluir que inexiste cabeça de casal e concluir que a notificação deveria dirigir-se a todos os herdeiros.

J) A recorrente sempre se apresentou a exercer actos próprios do cargo de cabeça de casal e sempre foi considerada como tal pela aqui recorrente, sempre se assumindo como senhoria, recebendo rendas e subscrevendo pedidos, nomeadamente de orçamento para remodelação do imóvel em questão.

K) A falta de referencia à existência de cabeça de casal na herança da qual o imóvel aqui em referencia faz parte, torna incompleto o julgado em presença, porque só se considerasse como facto - a inexistência de nomeação de cabeça de casal - poderia o Tribunal ter concluído como fez.

L) A sentença em apreço não especifica todos os fundamentos de facto da decisão que contém, sendo a sua motivação insuficiente, sendo essencial para que o Tribunal pudesse decidir como fez, a consideração da existência ou inexistência, no caso, de cabeça de casal.

M) Entende-se que a recorrente é cabeça de casal daquela herança e como tal incorrecta e sem fundamentação de facto, está a conclusão que a notificação deveria ser para todos os herdeiros, medida em que se entende que o acto recorrido não padece de vício de violação de lei.

N) A insuficiência da matéria de facto da sentença equivale a erro de julgamento e conduz necessariamente à revogação da sentença, com as legais consequências, devendo aquela ser substituída por outra que julgue o recurso contencioso de anulação improcedente por não provado, com as legais consequências, mantendo-se o acto recorrido na ordem jurídica com as consequências daí decorrentes.

O) Viola a sentença proferida o disposto nos art.° 123.° e 135.° do CPA, bem como o art.° 2091 .° do C.CIVi1, bem como os art.° 653.° e 659.° do CPC

Não houve contra alegações.

A Exm.a Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“Pelas razões que constam da sentença recorrida, que subscrevemos, afigura-se-nos que o acto impugnado não contém a identificação adequada dos seus destinatários, (cfr. a este propósito o Ac. de 27.05.2002 — Proc. n° 045943).

Contudo, somos de parecer que o vício de que o acto enferma tem como consequência a sua nulidade, por carecer de um dos seus elementos essenciais (art° 133°, n° 1, do C.P.A.).

Vide, neste sentido, Prof Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 2 Reimpressão, págs. 251 e 252 e Ac. de 28.11.2007, Proc. n° 0177/07.

Nestes termos, somos de parecer que deverá ser negado provimento ao recurso, declarando-se nulo o acto contenciosamente impugnado.”

II. A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

1. A Recorrente, herdeira de B…, é com os demais herdeiros C… e D… titular do direito de propriedade sobre o prédio urbano sito na Rua … — Vivenda … —, em Sintra.

2. O prédio descrito supra encontra-se arrendado a E… e F…, desde 7.08.1959.

3. Por requerimento do arrendatário, a C.M. de Sintra efectuou ao referido prédio uma vistoria de salubridade, a qual consta do doc. de fls. 18 e s., aqui dado por reproduzido.

4. A C.M. Sintra, em 23.08.2000, aprovou proposta que ordenou a execução “(...) de obras previstas no auto de vistoria de 10.07.00, respeitante ao prédio urbano/ fracção Rua … - Viv. …, Serra da Silveira- Belas, ao abrigo do art. 10º do REGEU (...). O prazo de execução de obras deverá ser de 30 dias (...).“, como constante do doc. de fls. 4,o qual se dá por reproduzido.

5. A ora Recorrente, pelo mandado de notificação n.° 425 de 2000, foi notificada da deliberação anteriormente identificada.

6. A Herança deixada por óbito de B…, do qual o locado faz parte, não foi ainda partilhada.

7. Da deliberação em causa não existe qualquer menção à identificação dos destinatários do, acto, tendo o mesmo sido notificado, como constante do processo administrativo apenso, ao arrendatário e à ora Recorrente.

III. A sentença recorrida, considerando que a deliberação contenciosamente impugnada que ordenou a execução das “... obras previstas no auto de vistoria de 10.07.00, respeitante ao prédio urbano/ fracção Rua … - Viv. …, Serra da Silveira- Belas ...”, que faz parte da herança indivisa de B…, o qual deixou como herdeiros a aqui recorrida, A…, C… e D…, não identifica os seus destinatários, julgou procedente o recurso contencioso e anulou tal acto administrativo com o fundamento em violação de lei por ofensa ao disposto no artigo.123, n.°1, al. b), do CPA.

A recorrente discorda do decidido alegando que a recorrente contenciosa é cabeça de casal da herança do pai já que em relação ao prédio em questão se apresentou a exercer actos próprios do cargo de cabeça de casal e sempre foi considerada como tal pela recorrente, tendo sido notificada da deliberação em causa nessa qualidade, razão porque a decisão recorrida fez errada interpretação e aplicação dos artigos 123 e 135, do CPA; alega, ainda, que o Tribunal partiu do princípio de que a recorrida não era cabeça de casal da herança, o que não está demonstrado, pelo que ao considerar que a notificação do acto recorrido deveria ter sido efectuada a todos os herdeiros, assentou em matéria de facto insuficiente, o que viola o artigos 2091, do CCivil, e 653 e 659, do CPCiviI.

Vejamos.

Dispõe o artigo 123, n.° 1, al. b), do CPA, que do acto administrativo deve constar “a identificação adequada” do seu destinatário ou destinatários, estipulando o n.° 2, da mesma disposição legal que “todas as menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, precisa e completa, de modo a poderem determinar-se inequivocamente o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do acto administrativo.”

No caso em apreço acontece que a entidade aqui recorrente, conhecedora do facto do prédio em questão pertencer à herança de B…, e da qualidade da recorrida como um dos herdeiros deste, ao proferir a deliberação contenciosamente impugnada, transcrita no ponto 4. da matéria de facto, limitou-se a aprovar a proposta constante da informação n.° V-93/00, de 8-08-2000 do DAF/DHAB, que apenas indica como pessoa a notificar acto a recorrida A…, não especificando sequer a sua qualidade de herdeira de B….

O facto de esta receber as rendas do inquilino a quem o dono do prédio o deu de arrendamento, e até do facto eventual de ela ter sido designada cabeça de casal da herança daquele - qualidade nem sequer invocada no acto recorrido e que lhe conferiria poderes de mera administração da herança (artigo 2079 CCivil) -, é totalmente irrelevante para os efeitos que aqui vimos tratando - saber se a deliberação que determina a realização das obras na fracção arrendada contém ou não a identificação adequada dos seus destinatários: os herdeiros de B….

Na verdade, um acto administrativo que contenha uma ordem relativa à realização de obras em bem integrante da herança, para produzir o seu efeito útil e normal, tem, necessariamente, que ser dirigido e levado ao conhecimento de todos os herdeiros. É o que determina o artigo 2091 CCivil, nos termos do qual os direitos e poderes, públicos ou privados, relativos à herança só podem ser exercidos por todos ou contra todos os herdeiros.

A herança, constituída por uma universalidade de bens, não é uma pessoa singular ou colectiva, mas um património autónomo detentor de personalidade judiciária — artigos 5°, n.° 1, e 6, al. a), do CPCivil — não sendo, porém, de considerar interessado para efeitos de procedimento administrativo já que existem pessoas singulares titulares dos direitos sobre o bem em causa, devidamente identificadas, como é o caso dos autos — ver escritura de habilitação notarial de fls. 22 a 24.

Assim, sendo os herdeiros os reais interessados no procedimento administrativo, na medida em que são as pessoas que directamente podem ser lesadas pela decisão final (cfr. acórdão de 23-09-2004, Proc.° n.° 1607/02 ) e os destinatários do acto final — pessoas a quem é dirigida a estatuição autoritária contida no acto administrativo (artº 120, do CPA) -, que, como tal, devem ser identificados adequadamente, constituindo a ausência de identificação a falta um elemento essencial do acto administrativo para que este atinja o seu fim (artigo 123, n.° 1, al. b), do CPA) uma omissão que a lei comina com nulidade (art.° 133, n.° 1, do CPA), há que concluir que a mesma se verifica.

Como se escreve no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 28-11-2007, proferido no Proc.° n.° 177/07, “Se geralmente o acto é apto para decidir uma certa relação jurídica entre a Administração e um particular — desconsiderando por agora os casos em que de cada lado dessa relação está um ente administrativo — é bom de ver que a funcionalidade do acto carece da clara identificação subjectiva de cada um dos pólos do respectivo binómio. É por tal razão que o art. 123°, n° 1, al. b), do CPA impõe que entre os elementos do acto administrativo figure a “identificação adequada do destinatário ou destinatários”.

Ora, no caso em apreço, a deliberação contenciosamente impugnada não contém “qualquer menção à identificação dos destinatários do acto” — cfr. ponto 7. da matéria de facto — pelo que faltando toda e qualquer identificação daqueles nem sequer se coloca a questão da “adequação” da mesma, sendo o acto nulo por falta de um elemento essencial, não produzindo quaisquer efeitos jurídicos (artigos 123, n.° 1, al. d) e 133, n.° 1, e 134, n.° 1, do CPA) — cfr. supracitado acórdão de 28-11-2007.

Na verdade, como aí se escreve, “o legislador não se ficou por estabelecer que só a “identificação do destinatário” era menção obrigatória e essencial. Aquela expressão somou um qualificativo que o intérprete não pode fazer de conta que não viu, que não existe ou que não tem valor nenhum (cfr. art. 9, n°3, do CC.). A “identificação” tem ainda que ser “adequada” com o sentido que atrás definimos( - O sentido definido no acórdão é o seguinte: “quando se obriga que a identificação seja “adequada” isso não significa somente uma exigência de identificação processada de modo útil e eficaz - que permita reconhecer a pessoa a quem o acto se dirige — mas também uma exigência de identificação com correctura — que permita que o acto se dirija á pessoa certa. Em suma, porque não basta identificar o destinatário, é preciso concomitantemente que essa identificação seja adequada, no sentido da sua suficiência (os elementos fornecidos hão-de bastar para se lograr o objectivo), e no sentido da sua exactidão (os elementos indicados terão que ser apropriados e correctos em vista da produção efectiva dos desejados efeitos), de modo a que os efeitos do acto se externem em relação a ele.”). Ou seja, não havendo “identificação do destinatário” no conteúdo do acto, estaremos perante uma violação ostensiva do requisito e nesse caso não faz falta a “adequação” para o acto ser obviamente nulo (o “plus” não carece do “minus”); mas se a “identificação” estiver lá, o acto só se imporá validamente a alguém se essa identificação for precisa e correcta, enfim, “adequada” ao objectivo que o acto tem a cumprir (“identificação” e “adequação” estão agora no mesmo plano porque fazem parte do mesmo requisito, unificado e indivisível).

Quis portanto, o legislador que a menção obrigatória da “identificação adequada do destinatário” do acto representasse um elemento essencial, cuja falta conduzisse à sanção de nulidade (neste sentido, Diogo Freitas do Amaral e outros, in Código do Procedimento Administrativo anotado, 3ª ed, pág. 227; ainda F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, II, pág. 252).”

A decisão recorrida assentou nos factos provados, base mais que suficiente para concluir como concluiu pela invalidade do acto administrativo em causa por violação do artigo 123, n.° 1, al. b), do CPA, resultante da falta de identificação dos seus destinatários que decorre de se estar perante uma situação jurídica de uma herança indivisa que, nos termos do artigo 2091, exige a intervenção de todos os herdeiros, pelo inexiste qualquer erro de interpretação e aplicação das citadas normas, ou, muito menos, insuficiência da matéria de facto.

A questão da existência ou não de cabeça de casal é irrelevante para o efeito que aqui estamos a tratar — validade do acto administrativo — podendo colocar-se, eventualmente, apenas em sede de notificação do mesmo, questão que se situa porém a jusante daquela e que face à constatação da nulidade se encontra prejudicada.

Poder-se-ia contrapor que o acto recorrido notificado ao recorrente, um dos herdeiros seus destinatários, não será eficaz pois para atingir o seu fim útil teria apenas que ser dirigido e notificado a todos os co-herdeiros, seus destinatários, pelo que a consequência da omissão constatada seria a sua ineficácia e não a nulidade.

Estaríamos, nessa hipótese, face, não a um vício do acto — que permanece válido e perfeito - mas a uma simples inaptidão do mesmo para produzir os seus efeitos próprios — cfr. Santos Botelho e Outros, “CPA Anotado e Comentado”, anotações ao artigo 127, pág. 670 e seg.s.

O problema é que acto em causa, que não contem identificação dos seus destinatários não produz efeitos nem em relação ao recorrente nem em relação aos nem a ninguém, nada justificando, assim, que permaneça na ordem jurídica, não se reconduzindo, pois, a questão à ineficácia pura.

Na verdade, como se escreve no acórdão de 28-11-2007, Proc.° n.° 177/07, a propósito de situação idêntica, “afinal de contas, aquele acto concreto - isso o podemos assegurar - não valeria para ninguém, nem para o inadequadamente identificado destinatário, nem para aquele de que se venha posteriormente a conhecer a exacta identidade. Com efeito, para este administrado sofrer os efeitos ablativos da decisão, será sempre necessário que a Administração profira um novo acto, concreta e expressamente a si dirigido.

Por conseguinte nenhuma razão existe para que se mantenha na ordem jurídica uma decisão administrativa que não externe nenhuns efeitos em relação quem quer que seja. O que quer dizer que a ineficácia neste caso não resolve a forma de dar destino a um acto inútil como este.”

Conclui-se, assim, como na decisão recorrida, pela invalidade da deliberação contenciosamente impugnada por violação do disposto no artigo 123, n.°1, al. d), do CPA, o que inquina tal acto, porém, de nulidade, por força do disposto no artigo 133, n.° 1, do CPA, razão por que improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente.

IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida com a nota de que o acto contenciosamente impugnado é nulo por violação das disposições conjugadas dos artigos 123, n.° l al. b) e 133, n.°1, ambos do CPA, o que se declara.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Maio de 2010. - José António de Freitas Carvalho (relator) – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.