Quem foi o relator do acórdão 0691/09?

O relator foi Luís Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0691/09?

O acórdão foi proferido em 06 de maio de 2010.

0691/09 - STA

Sumário

I - Os actos de autorização e os actos autorizados são actos distintos, sendo ambos recorríveis, mas apenas por vícios próprios, não sendo por isso possível, no ataque contencioso ao acto autorizado, invocar vícios que exclusivamente toquem o acto de autorização. II - Se a entidade autorizante, para proferir o acto de autorização, necessariamente aprecia a legalidade e o mérito do conteúdo do acto cuja autorização lhe é solicitada, é evidente que os vícios a esse acto de autorização assacados e apreciados em recurso contencioso dele interposto não podem deixar de ser tidos por vícios próprios do acto de autorização, nessa medida insusceptíveis de serem de novo invocados e apreciados em recurso dirigido ao acto autorizado. III - O licenciamento de construção em imóvel classificado ou em vias de classificação e em desconformidade com parecer do IPPAR é nulo, por força do artigo 52º, nº 2, alínea a) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro. IV - O acto que ordenou o embargo das obras licenciadas por acto nulo não poderia ter violado o princípio da tutela da confiança (arts. 266°, nº 2 da CRP e 5°, 6° e 6°-A do CPA), bem como o regime de revogação dos actos administrativos constante dos art. 140º, nº 1 e 141º do CPA. V - O jus aedificandi não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, com garantia constitucional, estando sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses legal e constitucionalmente tutelados.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) I. A..., identificado a fls. 2 dos autos, interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho do PRESIDENTE DO INSTITUTO PORTUGUÊS DO PATRIMÓNIO ARQUITECTÓNICO, de 22.05.2001, que determinou o embargo dos trabalhos de construção levados a efeito pelo recorrente num prédio de sua propriedade, denominado “Quinta do ...”, sito no lugar do Penedo, freguesia de Colares, concelho de Sintra, imputando ao acto recorrido vícios de incompetência e de violação de lei. Por sentença daquele Tribunal, de 17.12.2008 (fls. 138 e segs.), foi negado provimento ao recurso. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões: 1. A sentença recorrida devia ter conhecido de todos os vícios invocados no recurso contencioso, enfermando de erro de julgamento ao não fazê-lo, por considerar que o recorrente tinha invocado vícios próprios do acto que autorizou o acto recorrido. 2. O acto de autorização e o acto autorizado têm objectos, conteúdos e efeitos totalmente distintos, sendo que, no caso em apreço, a competência para o embargo decretado cabia ao recorrido, o qual, depois de obtida a necessária autorização, determinou o objecto e o conteúdo do acto de embargo. 3. O acto de autorização – do Senhor SEC – não absorveu nem se apropriou daquilo que é o conteúdo próprio do acto autorizado, do Senhor Presidente o IPPA, que considerou ilegais as obras que o recorrente estava a levar realizar na sua propriedade e determinou o respectivo embargo, tendo-se o Senhor SEC, no exercício dos seus poderes de tutela, limitado a autorizar que o recorrido assim procedesse; 4. Todas as ilegalidades invocadas são próprias do despacho recorrido, pois elas viciam o próprio acto de embargo que constitui o objecto deste recurso contencioso, que tinha de obedecer a todos os requisitos de validade material e formal. 5. A sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação da lei ao considerar que não podia tomar conhecimento de vícios invocados na petição de recurso, por se tratar de vícios próprios do acto tutelar de autorização, quando tal acto não determinou, nem podia determinar, o conteúdo e os efeitos do acto recorrido. 6. A decisão recorrida ofende a garantia da tutela jurisdicional do recorrente e o disposto no art. 268º/4 da CRP, pois considerou irrecorrível o despacho sub judice, quanto aos vícios sobre os quais não se pronunciou, ocorrendo ainda uma nulidade processual por o recorrente não ter sido ouvido nos termos do art. 54º da LPTA. 7. O acto impugnado é nulo, por violação do direito de propriedade do recorrente, direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrado no art. 62°, nº 1 da CRP; 8. O acto de licenciamento da obra embargada pelo recorrido não é nulo, sendo o art. 52º/2 do DL 445/91 inaplicável ao caso; 9. O parecer emitido pelo recorrido acerca da aprovação do projecto da obra do recorrente foi emitido fora do prazo e nunca seria vinculativo, em virtude de não se fundamentar em quaisquer condicionamentos legais ou regulamentares. 10. O prazo para a emissão do parecer, que era de 23 dias, não se podia contar a partir da recepção dos elementos adicionais solicitados à CMS, pois o pedido desses elementos foi feito fora do prazo de que o IPPAR dispunha para o efeito. 11. O prazo para a emissão de parecer contava-se assim a partir do pedido de parecer inicial feito pela CMS e terminou antes de o IPPAR se pronunciar ou solicitar elementos adicionais (arts. 35°, 38° e 39° do DL 445/91). 12. O parecer do IPPAR não se fundamenta em quaisquer disposições legais ou regulamentares, mas apenas na sua apreciação técnica subjectiva acerca do projecto do recorrente, pelo que, nos termos do art. 35°/6 do DL 445/91, não era vinculativo para a CMS no âmbito do processo de licenciamento. 13. A sentença recorrida enferma de erro ao considerar o acto de licenciamento nulo nos termos do art. 52° do DL 445/91, pois o referido acto não está desconforme com qualquer parecer prévio vinculativo. 14. Ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, o acto impugnado viola o princípio da tutela da confiança (cfr. artigo 266°, nº 2 da CRP e artigos 5°, 6° e 6°- A do CPA) e o regime legal de revogação de actos administrativos constante dos arts. 140°, nº 1 e 141° do CPA, pois produz efeitos de todo incompatíveis com os decorrentes do licenciamento camarário das obras embargadas, acto esse legal e constitutivos de direitos. 15. A circunstância de o Senhor Presidente do IPPAR ter actuado ao abrigo de competências legais é completamente irrelevante, pois isso não lhe permitia revogar actos administrativos constitutivos de direitos praticados por outros órgãos administrativos. II. A entidade recorrida não contra-alegou. III. A fls. 187, foi proferido pelo Sr. Juiz o despacho de sustentação da decisão, por entender que a sentença não padece da nulidade invocada pelo recorrente. IV. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer: “1. Concordamos, na íntegra, com o parecer do M.P de fls. 100/1 quanto ao mérito, sendo que a sentença recorrida decidiu em conformidade. Não se põe em causa que o despacho do Exmº Sr. Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico, datado de 22.5.01, e que no seguimento da autorização concedida pelo Exmº Sr. Secretário de Estado da Cultura (despacho de 11.5.01) ordenou o embargo (cfr. fls. 17 dos autos) é recorrível contenciosamente. Com efeito, os actos de autorização e os actos autorizados não se confundem e cada um é lesivo "per si". Por isso, uns e outros são recorríveis mas dada a sua especificidade própria cada um deve ser atacado pelos seus próprios vícios (neste sentido é a jurisprudência deste STA - cfr., por todos, os Acs. n° 30328 de 4.5.93 (relator Exmº. Conselheiro António Samagaio) e n° 30328, de 7.5.96 do Pleno da Secção (relator Exmo. Conselheiro Azevedo Moreira). 2. Ora, no presente recurso contencioso de anulação o recorrente novamente invoca os mesmos vícios que já antes tinha alegado aquando do recurso contencioso de anulação respeitante ao despacho de autorização do Exmº. Sr. Secretário de Estado da Cultura datado de 11.5.01 e já acima referido. Sendo que sobre esses mesmos vícios já se pronunciou este STA (Pleno da Secção) por Ac. proferido naquele processo que teve o n° 47.942, com data de 6.12.05 e cuja cópia se encontra junta a fls. 112/129 dos presentes autos. 3. Assim sendo, a sentença ora recorrida é inatacável quando decidiu não conhecer novamente de tais vícios e, por isso, jamais se pode defender que foi violado o princípio da tutela jurisdicional efectiva consubstanciado no art. 264º, n° 4 da C.R.P. tanto mais que a sentença se debruçou sobre tal questão e bem fundamentou a sua decisão. 4. Por outro lado, como muito bem também se decidiu na decisão sob recurso (fls. 154) - "o direito de edificar não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, este sim, com garantia constitucional". E, quanto especificamente à questão do ius aedificandi, veja-se, por todos, o Ac. do T.C. n° 723/04 de 21.12.04 onde se pode ler: “Afirmou-se no Acórdão n.º 329/99 (disponível, tal como os anteriormente citados, em www.tribunalconstitucional.pt): «(...) É que, apesar de o direito de propriedade privada ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nem toda a legislação que lhe diga respeito se inscreve na reserva parlamentar atinente a esses direitos, liberdades e garantias. Desta reserva fazem apenas parte as normas relativas à dimensão do direito de propriedade que tiver essa natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Como, embora a outro propósito, se sublinhou no Acórdão n.º 373/91 (publicado no Diário da República, I série-A, de 7 de Novembro de 1991), cabem na reserva legislativa parlamentar "as intervenções legislativas que contendam com o núcleo essencial dos 'direitos análogos', por aí se verificarem as mesmas razões de ordem material que justificam a actuação legislativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades e garantias". Ora, no que concerne ao direito de propriedade, dessa dimensão essencial que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, faz, seguramente, parte o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública - e, ainda assim, tão-só mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62°, nºs 1 e 2, da Constituição). Já, porém, se não incluem nessa dimensão essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição: é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria, já não são essenciais à realização do Homem como pessoa. E, assim, como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado [cf. artigos 9°, alínea e), 65°, n° 4, e 66°, n° 2, alínea b)]; o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter que ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos.» 5. E no mesmo sentido é a jurisprudência deste STA. Ver Acs. de 7.3.02, de 9.10.02, de 3.12.02, de 6.11.02, de 27.10.04, de 25.6.03, de 10.10.02, de 18.2.04, de 14.12.05 e de 11.1.05, respectivamente, recursos nºs 048179; 0443/02; 047859; 0981/02; 0581/02; 0706/02; 0912/02; 0663/03; 0883/03 e 0560/04. 6. Como assim, somos de parecer que o recurso não merece provimento.” * (Fundamentação) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos: 1) A COMISSÃO "AD HOC" do Instituto do Património Cultural (IPPC), em sessão de 21 de Abril de 1981, aprovou o seguinte parecer: "Proc. n.º 80/3 (42) ASSUNTO: Classificação do conjunto formado pela casa, quinta e construções anexas vulgarmente designado por "Quinta ..." ou “Quinta do ...”, situado na freguesia de Colares, concelho de Sintra. REQUERENTE: B... PARECER O conjunto formado pela casa, com capela, quinta e construções anexas, vulgarmente designado por "Quinta ..." ou "Quinta do ...", situada na freguesia de Colares, concelho de Sintra, é um testemunho de arquitectura rural do século XVIII, das imediações de Lisboa, de enorme interesse, no qual se destacam "as concepções barrocas então ainda em voga" e "alguma ligação à austeridade pombalina e aos novos gostos neo-clássicos então em aparição". A capela com a sua talha "rocaille", a azulejaria que decora um dos salões, os jardins, o pavilhão, a cascata e as estátuas reforçam o interesse do conjunto. Por tudo isto a Comissão ad hoc é de parecer que o conjunto em questão, assinalado em planta de pormenor no processo, merece a classificação de imóvel de interesse público" (cfr. fls. 42 dos autos). 2) Sobre esse parecer, o Secretário de Estado da Cultura emitiu, em 15.5.1981, o seguinte despacho: "Concordo" (cfr. fls. 42 dos autos). 3) Na sequência de pedido de informação da Câmara Municipal de Sintra (CMS) quanto aos limites precisos da área do imóvel classificado, foi elaborada nos serviços do IPPC, em 14.10.84, informação na qual se concluiu ser de enviar o processo à Assessoria Técnica do mesmo IPPC, «a fim da mesma se poder pronunciar sobre a DELIMITAÇÃO» proposta em tal informação (cfr. fls. 45 dos autos, e Vol. 111, do processo instrutor (PI»). 4) Após o que, em 4.5.84, a Assessoria Técnica do IPPC aprovou o seguinte PARECER: "A Assessoria Técnica é de parecer que as anteriores propostas para a delimitação do Imóvel de Interesse Público e Zona Especial de Protecção do conjunto formado pelas casa, capela, Quinta e construções anexas designadas por "Quinta ..." deverão ser ALTERADAS pela proposta apresentada na planta anexa, devendo ser informada desse facto tanto a Câmara Municipal de Sintra como a Direcção-Geral do Património do Estado e os proprietários." (cfr. Vol. III do PI). 5) Sobre este parecer o Ministro da Cultura exarou, em 20.5.84, o seguinte despacho: «HOMOLOGO» (cfr. VoI. III do PI). 6) O despacho referido em 5) foi anulado por acórdão de 11.3.99, da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, preferido no processo n° 32 998 (cfr. fls. 14 a 22, dos autos de suspensão). 7) Em 16 de Novembro de 1988, o ora recorrente adquiriu uma parcela da referida Quinta ..., denominada Quinta do ... (cfr. Vol. III do PI). 8) Em 21.12.92, o ora recorrente apresentou na CMS pedido de informação prévia sobre a viabilidade da construção de uma moradia na Quinta do ..., que deu origem ao Processo n° 17441/92 da CMS (cfr. Vol. II do PI). 9) Na sequência desse pedido de informação prévia, o recorrente apresentou na CMS, em 7.4.94, pedido de aprovação de projecto de construção de uma habitação na mesma Quinta do ... (cfr. Vol. II do PI). 10) Sobre este projecto de construção, através do ofício n° 17313, de 18.5.94, a CMS solicitou parecer ao Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico (IPPAR) (cfr. VoI. II do PI). 11) Após o que o chefe de Divisão da Direcção Regional de Lisboa (DRL) do IPPAR elaborou a informação constante de fls. 57 e 58, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e na qual se afirma, além do mais, o seguinte: "1. – Trata-se de um projecto de construção de uma habitação unifamiliar para a Quinta do ..., a qual é uma parcela destacada da Quinta ... ou do ..., em vias de classificação como imóvel de interesse público, por despacho de 81.05.15, do Titular da Pasta da Cultura. 2. – A Quinta do ... ou do ... tem sido objecto de sucessivos destaques, os quais por sua vez têm dado origem a outras tantas parcelas, retalhando uma propriedade cujo valor cultural foi reconhecido pelo despacho de classificação acima citado, exarado no parecer aprovado em sessão de 81.04.21, da Comissão "Ad Hoc" do ex-IPPC, que a seguir se transcreve: (...) 3. A presente construção embora endossada ao jardim do século XVIII, ignora-o, pretendendo estabelecer uma relação com um pavilhão em ponte existente sobre a estrada, muito para além desse jardim. (...) 5. Da análise do projecto apresentado constata-se que quer a área de construção quer a cércea em relação ao pedido de informação prévia sofreram um acréscimo, o que vem agravar o impacto desta construção no local, o que é exacerbado pela solução adoptada para a cobertura do corpo mais elevado. (...) 9. Do precedente, podemos desde já concluir que a presente proposta não respeita o anterior pedido de informação prévia, e a solução arquitectónica não tem em atenção os valores patrimoniais em presença, já para não referir os elementos dissonantes que lhe foram introduzidos, de entre os quais se destacam a cobertura, o alpendre colocado no vão do Piso 2 que dá acesso ao terraço da cobertura do corpo menos elevado, e os vidros fumados à cor bronze. 10. Face ao exposto e em resultado da legislação em vigor (...) proponho a NÃO APROVAÇÃO deste projecto." 12) Na sequência deste parecer, o Presidente do IPPAR proferiu, em 27.6.94, o seguinte despacho: «Não aprovo» (cfr. fls. 56 dos autos). 13) Pelo ofício n° 17 744, de 5.5.98, subscrito pela Chefe da Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da CMS e dirigido ao Presidente do IPPAR, foi solicitada a esta entidade a emissão de parecer sobre um novo projecto de construção da moradia referida em 9), apresentado pelo recorrente em 21.10.97 (cfr. Vol. III do PI). 14) Sobre esse pedido de parecer foi elaborada na Direcção Regional de Lisboa do IPPAR a Informação N° DRL-612/98, constante de fls. 60 e 61 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, na qual se conclui: "5. Parece de informar a C.M. de Sintra em conformidade, referindo que aguardamos os elementos em falta para a emissão do parecer final, pelo que ao presente momento propomos a NÃO APROVAÇÃO deste processo". 15) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da mesma DRL lavrou, em 4.6.1998, o seguinte despacho: "Concordo. Submeto à consideração de V. Exa a APROVAÇÃO CONDICIONAL deste projecto, à apresentação dos elementos já omissos anteriormente solicitados. Aquelas peças devem ser presentes a parecer deste Instituto. A presente aprovação só produz efeitos após aprovação do projecto pelo IPPAR face aqueles elementos." (cfr. fls. 59 dos autos). 16) Esta proposta mereceu a concordância do Director Regional de Lisboa do IPPAR, em 5.6.98, e do Vice-Presidente do IPPAR, em 15.6.98 (cfr. fls. 59 dos autos). 17) Os elementos referenciados nas informações/propostas indicadas em 14) e 15) como necessários à emissão do parecer solicitado pela CMS foram remetidos ao Presidente do IPPAR, a coberto do ofício n° 36968, de 24.8.98, subscrito pela Chefe de Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da mesma CMS e recebido em 25.8.98 (cfr. vol. III do PI). 18) Após o que foi elaborada nos serviços da DRL do IPPAR a Informação N° DRL - 1684/98, com o seguinte teor: "1. O processo em análise refere-se a uma proposta de construção de uma moradia numa parcela destacada da Quinta ... ou do ..., conjunto em vias de classificação. 2. Dos antecedentes deste processo destacamos que: - a presença de diversas intervenções recentes, evidenciam já um sentido de desconformidade face ao carácter patrimonial da Quinta, nomeadamente a transformação do tanque em piscina; - a localização pretendida para a construção da nova moradia é parte integrante do objecto em vias de classificação; - a unidade patrimonial do conjunto é o fundamento do modelo de referência cultural que se pretende salvaguardar; - o projecto para uma moradia de 4 pisos, apresentado em Maio de 94, mereceu a NÃO APROVAÇÃO (inf. N° 963/94); - o pedido de mais elementos (fax/DRL de 30.12.96) relativamente à nova proposta, apresentada em Dez. 96, não foi cumprido. - a recepção de novos elementos mereceu igualmente a NÃO APROVAÇÃO (inf. N° 684/97), considerando que no essencial a proposta coincidia com a antecedente, verificou-se igualmente a não apresentação de alguns dos elementos solicitados. - a nova proposta, apresentada em Maio de 98, mereceu (despacho de 15.06.98) a APROVAÇÃO CONDICIONADA à apreciação pelo IPAAR "dos elementos já omissos anteriormente solicitados. Da sua apreciação (inf. N° DRL/612/98) destacamos ainda: (...) 3. Os elementos agora em análise visam assim dar cumprimento ao solicitado aquando da apreciação (atrás parcialmente transcrita) da última proposta apresentada em Maio último. Não se verificam alterações em relação aquela proposta apenas se acrescenta informação e esclarecimento. Devemos concluir agora que a manutenção das cotas altimétricas da volumetria geral – factor essencial da NÃO APROVAÇÃO de uma anterior proposta – não nos permite propor agora a sua aceitação. O perfil do terreno, o seu sentido rural, natural e orgânico assim como a sua intrínseca relação com a unidade "paisagem cultural" (inscrita na lista do Património Mundial da UNESCO) em “vias de classificação” implica uma subordinação de princípio de qualquer alteração a estes factores de identidade. Assim consideramos não justificado o embasamento proposto que varia entre 4 e 6 metros aproximadamente - factor que contraria claramente o princípio da conformidade da proposta ao terreno. Igualmente é apresentada uma contiguidade/fusão de elementos pré-existentes e propostos, sem no entanto se entender a sua fundamentação e sentido de interpretação das permanências, não relevando a nova arquitectura o “saber” de se tornar independente, ou em ligação, ou analogia, interpretar a mais valia da pré-existência. Propomos assim a aceitação dos valores para a área total da construção e o número de pisos propostos (dois), e a não aceitação do embasamento proposto - devendo assim ser eliminada a elevação artificial proposta, nos termos em que se apresenta. Deverá igualmente merecer maior reflexão o sentido de aproximação em relação com as pré-existências, com o objectivo de não adulterar a leitura e assim o entendimento dos valores individuais e de conjunto, o natural e o artificial, aqui intrinsecamente relacionados de forma ímpar. Face ao exposto propomos que se informe e a C.M. de Sintra em conformidade. A consideração superior" (cfr. fls. 63 a 65, dos autos). 19) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da DRL do IPPAR lançou, em 9.9.98, o seguinte despacho: "Concordo. Submeto à consideração do Exmo. Senhor Vice-Presidente, a NÃO APROVAÇÃO deste projecto, nos termos da presente informação, o qual deverá ser reformulado dando satisfação às questões expressas." (cfr. fls. 62 dos autos). 20) Sobre esta proposta, o Vice-Presidente do IPPAR proferiu, em 15.9.1998, o seguinte despacho: "Concordo" (cfr. fls. 62 dos autos). 21) Em 23.9.98, este despacho bem como o parecer em que se baseou foram comunicados, por telefax, à CMS a coberto do ofício n.º 3271 da DRL do IPPAR (cfr. Vol. III do PI). 22) O recorrente pronunciou-se sobre o parecer referido em 20), em exposição que dirigiu à CMS, ao abrigo dos arts 100º e 101º do (cfr. Vol 111, do PI). 23) Sobre esta exposição, a CMS solicitou parecer ao Presidente do IPPAR através do ofício n° 58165, de 9.12.98, recebido na DRL do IPPAR em 16.12.1998 (cfr. Vol. III do PI). 24) Essa mesma exposição do ora recorrente mereceu da DRL do IPPAR a informação n° 2336/98, de 18.12.98, constante de fls. 66 ss., dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e na qual se conclui com a proposta de que «seja confirmado o despacho de 98.09.15, pelo qual NÃO FOI APROVADO o projecto em apreço...». 25) Sobre esta informação, o Vice-presidente do IPPAR lançou, em 28.12.98. o seguinte despacho: "Confirmo a não aprovação" (cfr. fls. 66 dos autos). 26) Este despacho foi comunicado ao Presidente da CMS, através do ofício n.º 4271, de 30.12.98, da DRL do IPPAR (cfr. Vol. III do PI). 27) Por deliberação da CMS de 7.1.2000, foi aprovada o projecto de construção referido em 13), sendo emitido, em 24.2.2000, em favor do ora recorrente, o correspondente alvará de licença de construção (nº 235/2000) de uma moradia na referenciada Quinta do ... (cfr. fls. 23, dos autos de suspensão). 28) Por despacho de 5.3.01 foi concedida a renovação dessa licença de construção, sendo o correspondente alvará (nº 320/2001) emitido em favor do ora recorrente em 20.3.01 (cfr. fls. 24 dos autos de suspensão). 29) Em 23.4.01 foi elaborada pelo Director Regional de Lisboa do IPPAR a informação n° 631/2001, com o seguinte teor: "ASSUNTO: Obras na Quinta ..., também designada Quinta do ... ou Quinta do ..., em Colares, concelho de Sintra. 1 - A Quinta ... encontra-se em vias de classificação por despacho de 15/5/81 do então titular da Pasta da Cultura. 2 - Em 1998 verificou este Instituto "in loco" a construção indevida de uma capela promovida pelo A..., cujo projecto não foi submetido a prévio parecer do IPPAR. 3 - Foi solicitada informação sobre esta obra à C.M. de Sintra por diversas vezes (Fax n° 218 de 26/11/98, Ofício n° 519 de 19/2/99, Ofício n° 622 de 17/2/2000, Ofício n.º 1138 de 28/3/2000 e Ofício n.º 1732 de 19/5/2000) sem que tivesse ocorrido um concreto esclarecimento relativamente à obra identificada. 4 - Em 27/6/2000 a Autarquia confirmou a obra e o seu titular acima identificado, e informou ainda o IPPAR de que teria sido instruído em 27/8/99 um processo visando a legalização da capela construída sem licença municipal. 5 - Nesse sentido, e uma vez que a Autarquia não havia enviado qualquer projecto para parecer deste Instituto, por ofício n° 2219, de 30/6/2000 foi relembrado que a obra no imóvel em vias de classificação carecia de prévio parecer vinculativo do IPPAR. 6 - O projecto foi entretanto enviado a este Instituto, no entanto não se encontrava instruído com todos os elementos necessários, pelo que foram solicitados esses elementos à C. M. Sintra em 25/8/2000. 7 - Todavia, a autarquia não deu até à data cumprimento ao solicitado. 8 - Entretanto, existem indícios de que uma nova obra decorre na Quinta do ..., e uma vez mais sem autorização deste Instituto, pelo que, por ofício n.º 341, de 16/2/2001, foi solicitada informação sobre a intervenção à C. M. Sintra, sem que até à data se tivesse verificado qualquer resposta. 9 - Nesse sentido, e verificados os antecedentes deste processo, nomeadamente: - a confirmação de obras realizadas e em curso num imóvel em vias de classificação sem parecer prévio do IPPAR, assim como, - as comunicações enviadas à C. M. Sintra alertando para os factos, que se revelaram infrutíferas, ao abrigo dos artigos 25°/3 g) e 11° c) do Decreto-Lei 120/97, de 16 de Maio, propomos que seja solicitada, nos termos do artigo 4° do citado diploma, autorização a Sua Excelência o Ministro da Cultura para o embargo das obras ou trabalhos, caso seja constatado "in loco" a sua desconformidade com a legislação relativa ao património cultural" (cfr. fls. 17-18, dos autos). 30) Sobre esta informação, o Secretário de Estado da Cultura lançou, em 11.5.2001, o seguinte despacho: "Concordo. Autorizo nos termos propostos.” (cfr. fls. 17 dos autos). 31) Na sequência do que o Presidente do IPPAR proferiu, em 22.5.2001, o seguinte despacho: "Proceda-se ao embargo” (cfr. fls. 17 dos autos). 32) Em cumprimento deste despacho foi levantado, em 23.5.2001, por funcionária do IPPAR, o auto de embargo de obras constante de fls. 19-20 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. 33) O recorrente interpôs junto do STA recurso contencioso do acto descrito em 30), ao qual foi atribuído o nº 47 942, no qual foi proferido, em 6.12.2005, pelo Pleno da 5ª Secção, o acórdão que consta de fls. 112 a 129 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, transitado em julgado em 9.1.2006, e onde se refere nomeadamente o seguinte: (...) O DIREITO A sentença impugnada negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Presidente do IPPAR, de 22.05.2001, que determinou o embargo dos trabalhos de construção levados a efeito pelo recorrente num prédio de sua propriedade, denominado “Quinta do ...”, sito na freguesia de Colares, concelho de Sintra, construção essa cujo projecto havia sido licenciado pela CM Sintra. Considerou para tanto, e em síntese, que: (i) não podia conhecer dos vícios invocados pelo recorrente nas conclusões 1ª a 7ª da alegação final, por serem vícios próprios do despacho ministerial de autorização do embargo (vícios esses conhecidos no recurso contencioso dele interposto e julgado em última instância por Ac. do Pleno do STA de 06.12.2005 – Rec. 47.942, já transitado); (ii) mesmo que assim se não entendesse, sempre os referidos vícios improcederiam pelos fundamentos invocados no aludido acórdão do Pleno do STA; (iii) não podia conhecer do vício de falta de fundamentação porque, embora alegado na petição, foi silenciado na alegação final e respectivas conclusões; (iv) improcedia o vício de violação do direito de propriedade alegado no art. 35º da petição (vício igualmente apreciado no recurso interposto do despacho ministerial de autorização do embargo), face à nulidade do acto de licenciamento decidida no dito acórdão do Pleno do STA, e ainda por o direito de edificar não integrar o núcleo essencial do direito de propriedade com garantia constitucional; (v) improcedia por fim o vício de incompetência por falta de atribuições (art. 133º, nº 2, al b) do CPA) por a competência para o acto estar prevista no art. 4º do DL nº 120/97, de 16 de Maio (Orgânica do IPPAR). Vejamos das críticas que o recorrente dirige a esta decisão. 1. Na conclusão 6ª da alegação (da qual se conhecerá prioritariamente), sustenta o recorrente que a sentença sub judice ofende a garantia da tutela jurisdicional efectiva do recorrente, consagrada no art. 268º/4 da CRP, ao considerar irrecorrível o despacho impugnado quanto aos vícios sobre os quais não se pronunciou, ocorrendo ainda uma nulidade processual por o recorrente não ter sido ouvido sobre essa questão da irrecorribilidade nos termos do art. 54º da LPTA. Nenhuma razão lhe assiste. Como decorre com toda a clareza do respectivo teor literal, a sentença recorrida não considerou contenciosamente irrecorrível o despacho impugnado relativamente aos referidos vícios; apenas considerou que não podia conhecer dos mesmos, por não serem vícios próprios do acto impugnado, mas vícios do despacho ministerial de autorização do embargo, como tal conhecidos no recurso contencioso dele interposto, e que veio a obter decisão de última instância do Pleno deste STA. A pronúncia emitida não concerne, assim, à questão formal da recorribilidade do acto, mas sim à do âmbito de apreciação da respectiva legalidade material, ou seja, dos vícios próprios afectantes dessa legalidade. Não haveria pois, nessa conformidade, lugar ao cumprimento do disposto no art. 54° da LPTA, pelo que não ocorre qualquer nulidade processual. Improcede, assim, esta alegação. 2. Nas conclusões 1ª a 5ª, alega o recorrente, em suma, que a sentença recorrida devia ter conhecido de todos os vícios invocados no recurso contencioso, uma vez que o acto de autorização (do SEC) não absorveu nem se apropriou daquilo que é o conteúdo próprio do acto autorizado (do Presidente do IPPAR), que considerou ilegais as obras que o recorrente estava a realizar na sua propriedade e determinou o respectivo embargo, tendo-se o SEC, no exercício dos seus poderes de tutela, limitado a autorizar que o recorrido assim procedesse. Conclui que todas as ilegalidades invocadas viciam o próprio acto de embargo, pelo que a sentença recorrida teria feito errada interpretação e aplicação da lei ao considerar que não podia tomar conhecimento de vícios invocados na petição de recurso, por se tratar de vícios próprios do acto tutelar de autorização. Vejamos. Como resulta da matéria de facto, o objecto do recurso contencioso aqui em causa é o despacho do Presidente do IPPAR, de 22.05.2001, que ordenou o embargo dos trabalhos de construção levados a efeito pelo recorrente num prédio de sua propriedade, denominado “Quinta do ...”, sito na freguesia de Colares, concelho de Sintra, acto esse que foi autorizado por despacho do Secretário de Estado da Cultura, de 11.05.2001, do qual foi interposto recurso contencioso julgado improcedente por acórdão da 1ª Subsecção deste STA, confirmado pelo Ac. do Pleno de 06.12.2005 – Rec. 47.942. Estamos pois perante dois actos distintos: o acto tutelar de autorização, cuja legalidade foi já apreciada no acórdão proferido no dito Rec. 47.942, e o acto autorizado, cuja legalidade aqui se discute. Como refere a sentença impugnada, citando Rogério Soares, a doutrina administrativista sempre considerou que autorização e acto autorizado se perfilam como dois actos perfeitos e distintos. Nesse sentido aponta igualmente a jurisprudência deste STA, para a qual os actos de autorização e os actos autorizados são actos distintos, sendo ambos recorríveis, mas apenas por vícios próprios, “não sendo por isso possível, no ataque contencioso ao acto autorizado, invocar vícios que exclusivamente toquem o acto de autorização” (Ac. do Pleno de 07.05.1996 – Rec. 30.328). No mesmo sentido, os Acs. de 06.07.1995 – Rec. 35.392 e de 25.11.1982 – Rec. 15.689. Nos termos do art. 4º, nº 1 do DL nº 120/97, de 16 de Maio (Orgânica do IPPAR), “Ao IPPAR compete determinar, precedendo autorização do Ministro da Cultura, o embargo administrativo de quaisquer obras ou trabalhos licenciados ou efectuados em desconformidade com legislação relativa ao património cultural, em imóveis classificados e nas zonas de protecção, bem como noutras áreas expressamente designadas por lei”, sendo o pedido de autorização para o embargo da competência da Direcção do IPPAR, nos termos do art. 11º, al. c) do citado diploma. Trata-se de uma autorização constitutiva, prevista para certas actividades de controlo preventivo, hipótese em que ”uma autoridade que goza de competência normal para praticar um dado tipo de actos só pode, todavia, exercitá-la depois de se ter manifestado favoravelmente uma autoridade, que aprecia a legalidade e o mérito do conteúdo escolhido” (Rogério Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, Ano de 1977-78, p. 114). Ora, se a entidade autorizante (in casu, o Secretário de Estado da Cultura), para proferir o acto de autorização, necessariamente aprecia a legalidade e o mérito do conteúdo do acto cuja autorização lhe é solicitada, é evidente que os vícios a esse acto de autorização assacados e apreciados em recurso contencioso dele interposto não podem deixar de ser tidos por vícios próprios do acto de autorização, nessa medida insusceptíveis de serem de novo invocados e apreciados em recurso dirigido ao acto autorizado. O que significa que nos cabe averiguar se os vícios, ou alguns deles, ora imputados ao despacho do Presidente do IPPAR que ordenou o embargo (acto autorizado) foram já anteriormente assacados ao despacho do SEC que o autorizou, no recurso contencioso dele interposto e já julgado neste STA. É que, a ser assim, eles não podem agora voltar a ser apreciados como próprios do acto autorizado, pois que referentes às mesmas ilegalidades concretas naquele recurso apreciadas e decididas. E, na verdade, compulsando o teor do Acórdão do Pleno de 06.12.2005 – Rec. 47.942 (cópia a fls. 219 e segs. dos autos, e com a fundamentação de direito integralmente transcrita no nº 33 da matéria de facto), cujo objecto era o aludido despacho de autorização proferido pelo SEC, e que confirmou a decisão da Subsecção de improvimento do recurso, constata-se que os referidos vícios invocados nas conclusões 1ª a 7ª da alegação contenciosa do presente processo foram, todos eles, como bem decidiu a sentença ora impugnada, ali apreciados e julgados improcedentes. Assim: a) na 1ª daquelas conclusões, alegava o recorrente que o despacho que ordenou o embargo das obras no seu prédio padece de erro de facto e de direito ao pressupor que o prédio se encontra incluído nos limites de uma área em vias de classificação estabelecida por despacho ministerial, e, por isso, sujeito ao regime jurídico previsto na Lei 13/85, de 6 de Julho, até porque a delimitação da área em vias de classificação foi revogada por despacho que veio a ser anulado, mas que não repristinou o anterior. Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno: “(...) essa Quinta do ... constituía «uma parcela da referida Quinta ...»..., o que significa que a Quinta do ..., à data em que foi proferido o despacho de 15.08.81, fazia parte daquele «conjunto» ou área abrangida por esse despacho donde, aliás, teria sido destacada e por conseguinte sujeita ao estatuto de imóvel em vias de classificação como de interesse público. E, ainda que eventualmente se possa entender que o despacho de 20.05.84 visou revogar o despacho de 15.05.81, sempre este teria de se manter em vigor por força da anulação contenciosa daquele despacho que nunca se chegou a firmar na ordem jurídica como «caso resolvido» ou «caso decidido», atenta a sua oportuna impugnação contenciosa. (...) Improcede assim o alegado...” b) nas conclusões 2ª e 3ª, alegava o recorrente que o despacho recorrido padece de erro de facto e de direito ao determinar o embargo com o fundamento de que “a obra não foi submetida a prévio parecer do IPPAR”, quando está provado nos autos que o IPPAR foi consultado pela CMS antes do licenciamento das obras em causa e da emissão do respectivo alvará. Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno: “(...) Desde logo o despacho contenciosamente impugnado, ao decretar o embargo da construção que o recorrente levava a cabo em imóvel em vias de classificação, fundamentou-se no facto de o IPPAR não ter emitido parecer favorável à construção dessa obra e não, como refere o recorrente, no facto de esse parecer não ter sido solicitado ao IPPAR antes do licenciamento das obras em causa... (...) Uma vez que o projecto de construção em referência nos autos acabou por ser aprovado por deliberação de 07.01.2000..., em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação), já que se tratava de um parecer vinculativo, aquela deliberação da CMS é nula nos termos do art. 52º/2/a) do DL 445/91. (...) Improcede por conseguinte a alegação do recorrente...” c) nas conclusões 4ª e 5ª, alegava o recorrente a violação, pelo despacho recorrido, dos arts. 17º, 20º e 35º do DL 445/91, uma vez que, tendo a CMS consultado o IPPAR acerca do projecto de obras objecto do embargo, e não tendo recebido qualquer parecer daquele Instituto dentro do prazo legal previsto para o efeito, se teria formado «parecer tácito favorável» por parte do IPPAR, sendo juridicamente irrelevante qualquer parecer contrário recebido pela autarquia depois do prazo legal, e que, não tendo sido impugnados os actos que conduziram ao licenciamento camarário das referidas obras, gozam os mesmos da presunção de legalidade estendida aos respectivos pressupostos, de entre os quais o aludido parecer tácito favorável do IPPAR. Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno: “(...) Contando-se o prazo de 23 dias previsto no art. 39º, nº 2 do DL 445/91, nos termos do art. 27º do CPA (...), temos de concluir que, tendo aqueles elementos sido recebidos nos serviços camarários em 25.08.98, tal prazo findou no dia 25.09.98, sendo certo que o despacho de não aprovação do projecto, bem como o parecer em que o mesmo se baseou, foram comunicados à CMS no dia 23.09.98, quando aquele prazo ainda não havia decorrido... Assim, e face ao factualismo dado como demonstrado, não podemos concluir, como o faz o recorrente, no sentido de se ter formado o alegado deferimento tácito.” d) por fim, nas conclusões 6ª e 7ª, alegava o recorrente que, a ter existido falta de consulta e de parecer favorável do IPPAR, o licenciamento camarário seria anulável e não nulo, nos termos do art. 52º, nº 1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, pelo que a ilegalidade daí decorrente estaria já sanada à data do acto recorrido, que assim viola o princípio da tutela da confiança e o regime legal de revogação dos actos administrativos. Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno: “(...) Uma vez que o projecto de construção em referência acabou por ser aprovado... em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação), já que se tratava de um parecer vinculativo, aquela deliberação da CMS é nula nos termos do art. 52º/2/a) do DL 445/91. Enquanto nula, a deliberação camarária que licenciou a obra não chegou a produzir quaisquer efeitos jurídicos (art. 134º, nº 1 CPA) e ao mesmo tempo, não podendo produzir qualquer efeito incompatível com outro acto, não comporta nem pode ser alvo de qualquer revogação operada por posterior acto administrativo (art. 139º/1/a) do CPA), nomeadamente pelo acto impugnado que decretou o embargo em questão nos autos. Improcede por conseguinte a alegação do recorrente ..., na medida em que, como se referiu, a deliberação da CMS que aprovou o projecto apresentado pelo recorrente é nula e, enquanto tal, não pode ser objecto de revogação, sendo-lhe por conseguinte inaplicável o disposto no art. 140º/1 e 141º do CPA” Há pois que concluir que todos os vícios atrás referidos, constantes das conclusões 1ª a 7ª da alegação contenciosa do recorrente, são vícios próprios do acto de autorização proferido pelo SEC, como tal invocados e apreciados no recurso contencioso dele interposto, e que foi julgado improcedente por este STA, em decisão confirmada pelo Ac. do Pleno supra referido. Bem andou, pois, a sentença recorrida ao considerar inviabilizada a sua reapreciação neste processo, não sendo, sequer, necessária a pronúncia subsidiária emitida, de que, mesmo que assim não fosse entendido, “os vícios invocados nas conclusões 1ª a 7ª da alegação do recorrente... improcederiam pelos argumentos invocados no Ac. do STA (Pleno) de 6.12.2005...”. Improcedem, assim, as referidas conclusões da alegação. 3. Na conclusão 7ª da alegação, sustenta o recorrente que, ao invés do decidido, o acto impugnado é nulo, por violação do direito de propriedade do recorrente, direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrado no art. 62°, nº 1 da CRP. Mais uma vez carece de razão. Sobre esta matéria, considerou a sentença impugnada: “E o vício alegado no artigo 35°, da petição inicial – violação do direito de propriedade consagrado no art. 62° n.º 1, da CRP –, igualmente improcederia, dado que, como se concluiu nesse acórdão do STA de 6.12.2005, a deliberação de 7.1.2000 que aprovou o projecto de construção... é nula, nos termos do art. 52° n.º 2, al. a), do DL 445/91, de 20/11, pois tal deliberação foi emitida em desconformidade com o parecer vinculativo do IPPAR, comunicado à CMS, de não aprovação. Sendo tal deliberação nula não chegou a produzir quaisquer efeitos jurídicos (art. 134° n.º 1, do CPA), pelo que tudo se passa como se não existisse projecto de construção aprovado, isto é, não assistia ao recorrente o direito de edificar, o que, desde logo, conduziria à improcedência deste vício. Acresce que o direito de edificar não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, com garantia constitucional, sendo antes uma faculdade geral integrada na liberdade de conformação do legislador ordinário. Finalmente, sempre haveria que ter em conta que a protecção constitucional ao direito de propriedade não assume carácter absoluto, estando sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses constitucionalmente tutelados, entre eles, o direito à fruição cultural.” O decidido constitui jurisprudência corrente deste STA, quer no que respeita à nulidade da deliberação camarária de licenciamento de construção emitida em desconformidade com parecer vinculativo do IPPAR (cfr. Acs. de 06.12.2005 – Rec. 239/04 e de 22.10.2003 – Rec. 47942, nos quais se decidiu que “O licenciamento de construção em imóvel classificado ou em vias de classificação e em desconformidade com parecer do IPPAR é nulo, por força do artigo 52, número 2, alínea a) do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL 250/94, de 15 de Outubro”), quer no que respeita à decisão de o jus aedificandi não integrar o núcleo essencial do direito de propriedade, com garantia constitucional, estando sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses legal e constitucionalmente tutelados (cfr. Acs. de 30.09.2009 – Rec. 564/08 e de 08.01.2009 – Rec. 633/08, nos quais se decidiu que “A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados”. Improcede, assim, a respectiva alegação. 4. Na conclusão 8ª, alega o recorrente que, contrariamente ao decidido, o acto de licenciamento da obra embargada pelo recorrido não é nulo, sendo o art. 52º/2 do DL 445/91 inaplicável ao caso. Sem razão, porém. Como decidiu o citado Ac. do Pleno de 06.12.2005, no recurso interposto do acto de autorização, “Uma vez que o projecto de construção em referência acabou por ser aprovado... em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação), já que se tratava de um parecer vinculativo, aquela deliberação da CMS é nula nos termos do art. 52º/2/a) do DL 445/91.”. Contrariamente ao sustentado pelo recorrente, é esta, com efeito, a norma aplicável à situação dos autos, nela se prescrevendo que são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que “não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis”. Improcede, assim, a respectiva alegação. 5. Nas conclusões 9ª a 11ª, alega o recorrente que, ao invés do decidido, o parecer emitido pelo recorrido Presidente do IPPAR acerca da aprovação do projecto da obra do recorrente foi emitido fora do prazo legal de 23 dias, prazo esse que se conta a partir do pedido de parecer inicial feito pela CMS e que terminou antes de o IPPAR se pronunciar ou solicitar elementos adicionais (arts. 35°, 38° e 39° do DL 445/91). Mas não é assim. É certo, como salienta o recorrente, e como decorre da factualidade provada, que a Câmara Municipal procedeu à consulta do IPPAR por ofício de 05.05.98, sobre um “novo projecto” de construção de uma moradia na Quinta do .... Todavia, esse pedido de consulta mereceu parecer no sentido de ser informada a CMS para remeter determinados elementos em falta, propondo-se então a “não aprovação” do processo, acabando no entanto essa proposta por merecer “aprovação condicional” “à apresentação de elementos já omissos anteriormente solicitados”. Donde resulta que em momento anterior à data em que foi proferido despacho a aprovar condicionalmente o processo, já haviam sido solicitados determinados elementos à CMS, como se salienta, aliás, no próprio parecer do IPPAR, transcrito no nº 18 da matéria de facto. Esses elementos em falta acabaram por ser recebidos nos serviços da CMS em 25.08.98 (nº 17 da matéria de facto). Ora, como afirma o citado Ac. do Pleno de 06.12.2005, a propósito do alegado parecer tácito favorável referente ao acto de autorização, “Contando-se o prazo de 23 dias previsto no art. 39º nº 2 do DL 445/91, nos termos do artº 72º do CPA [não se incluindo na contagem o dia em que ocorreu o evento a partir do qual o prazo começa a correr (al. a.) e começa a correr independentemente de quaisquer formalidades, suspendendo-se nos sábados, domingos e feriados (al. b.)], temos de concluir que, tendo aqueles elementos sido recebidos nos serviços camarários em 25.08.98, tal prazo findou no dia 25.09.98, sendo certo que o despacho de não aprovação do projecto, bem como o parecer em que o mesmo se baseou, foram comunicados à CMS no dia 23.09.98, quando aquele prazo ainda não havia decorrido”. Improcede, por conseguinte, esta alegação. 6. Na conclusão 12ª, alega o recorrente que, de qualquer modo, o parecer do IPPAR não se fundamenta em quaisquer disposições legais ou regulamentares, mas apenas na sua apreciação técnica subjectiva acerca do projecto do recorrente, pelo que, nos termos do art. 35°/6 do DL 445/91, não era vinculativo para a CMS no âmbito do processo de licenciamento. Não tem qualquer fundamento tal alegação. É evidente que o aludido parecer do IPPAR sobre obras levadas a cabo em prédio classificado ou em vias de classificação é vinculativo para os particulares e para as Câmaras Municipais enquanto entidades licenciadoras, nos termos do disposto nos arts. 2º, nº 2, al. f), 4º, nº 1, 11º, al. c) e 25º, nº 3, al. g) do DL nº 120/97, de 16 de Maio (Orgânica do IPPAR). E é também evidente que o parecer a que se reportam os presentes autos (transcrito no nº 29 da matéria de facto) contém a descrição clara da situação de facto em causa, aludindo à constatação in loco de uma “construção indevida de uma capela... cujo projecto não foi submetido a prévio parecer do IPPAR”, à falta de informação, por parte da CMS, sobre o respectivo processo de legalização da obra, entretanto enviado mas sem estar “instruído com todos os elementos necessários”, que, solicitados, nunca foram enviados pela Câmara Municipal, existindo ainda “indícios de que uma nova obra decorre na Quinta do ..., e uma vez mais sem autorização deste Instituto”, tendo sido solicitada informação que nunca obteve qualquer resposta da Câmara, concluindo que “ao abrigo dos artigos 25°/3 g) e 11° c) do Decreto-Lei 120/97, de 16 de Maio, propomos que seja solicitada, nos termos do artigo 4° do citado diploma, autorização a Sua Excelência o Ministro da Cultura para o embargo das obras ou trabalhos, caso seja constatado “in loco” a sua desconformidade com a legislação relativa ao património cultural" (cfr. fls. 17-18, dos autos). O parecer em causa, com proposta de embargo das obras, autorizado pelo SEC, foi pois proferido ao abrigo das competências legais do IPPAR, incidente sobre situação de facto (obras em prédio classificado ou em vias de classificação) carecida de aprovação desta entidade, e com específica indicação das disposições legais fundamentadoras da actuação do IPPAR. Improcede igualmente a respectiva alegação. 7. Na conclusão 13ª, alega o recorrente que a sentença enferma de erro ao considerar o acto de licenciamento nulo nos termos do art. 52° do DL 445/91, pois o referido acto não está desconforme com qualquer parecer prévio vinculativo. É por demais evidente que não tem razão. O que constitui fundamento deste despacho (e também do despacho de autorização) é “o facto de o IPPAR não ter emitido parecer favorável à construção dessa obra”, sendo certo que “o projecto de construção em referência nos autos acabou por ser aprovado... em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação)”. Pretender, perante a matéria de facto provada, que não há desconformidade do acto de licenciamento com o parecer vinculativo do IPPAR, é, como ficou plenamente demonstrado, negar a evidência. E dessa desconformidade decorre necessariamente a nulidade do acto de licenciamento, nos termos do art. 52º, nº 2, al. a) do citado DL nº 445/91. Termos em que improcede igualmente esta alegação. 8. Por fim (conclusões 14ª e 15ª), alega o recorrente que, ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, o acto impugnado viola o princípio da tutela da confiança (art. 266°, nº 2 da CRP e artigos 5°, 6° e 6°- A do CPA) e o regime legal de revogação de actos administrativos constante dos arts. 140°, nº 1 e 141° do CPA, pois produz efeitos de todo incompatíveis com os decorrentes do licenciamento camarário das obras embargadas, acto esse legal e constitutivo de direitos. Mais uma vez carece de razão. E isto pela decisiva e contundente circunstância, já atrás expressa, de que, sendo o licenciamento um acto nulo, por desconformidade com parecer vinculativo do IPPAR, nos termos do art. 52º, nº 2, al. a) do DL nº 445/91, ele não produz quaisquer efeitos jurídicos (art. 134º, nº 1 CPA), não podendo pois ser constitutivo de direitos, e não pode igualmente ser objecto de revogação, sendo-lhe por conseguinte inaplicável o regime de revogação dos actos administrativos constante dos art. 140º, nº 1 e 141º do CPA. Deste modo, o acto que ordenou o embargo das obras licenciadas por acto nulo não poderia ter violado o aludido princípio da tutela da confiança (arts. 266°, nº 2 da CRP e 5°, 6° e 6°-A do CPA), bem como o regime de revogação dos actos administrativos constante dos art. 140º, nº 1 e 141º do CPA, disposições que não foram, por isso, afrontadas, como bem se decidiu. Improcede pois, igualmente, a respectiva alegação. (Decisão) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400,00 € e 2 200,00 €. Lisboa, 6 de Maio de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos. SEGUE ACÓRDÃO DE 26 DE MAIO DE 2010 Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: No acórdão proferido a fls. , que negou provimento ao recurso jurisdicional, foi decidido condenar o recorrente em custas, mas, por evidente lapso de escrita, foi inserido o algarismo “2” em lugar da conjunção “e”, ficando assim a constar a quantificação da taxa de justiça e da procuradoria, respectivamente, em “400,00 € 2 200,00 €”, quando aquela condenação é, evidentemente, em “400,00€ e 200,00 €”. Assim, e ao abrigo do disposto nos arts. 667°, n° 1 e 716° do CPCivil, supletivamente aplicáveis nos termos do art. 1º da LPTA, acordam em corrigir o aludido erro, ficando a constar tal condenação nos seguintes termos: “Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400,00 € e 200,00 €.» Lisboa, 26 de Maio de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.

Sumário

II- Se a entidade autorizante, para proferir o acto de autorização, necessariamente aprecia a legalidade e o mérito do conteúdo do acto cuja autorização lhe é solicitada, é evidente que os vícios a esse acto de autorização assacados e apreciados em recurso contencioso dele interposto não podem deixar de ser tidos por vícios próprios do acto de autorização, nessa medida insusceptíveis de serem de novo invocados e apreciados em recurso dirigido ao acto autorizado.

III- O licenciamento de construção em imóvel classificado ou em vias de classificação e em desconformidade com parecer do IPPAR é nulo, por força do artigo 52º, nº 2, alínea a) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro.

IV- O acto que ordenou o embargo das obras licenciadas por acto nulo não poderia ter violado o princípio da tutela da confiança (arts. 266°, nº 2 da CRP e 5°, 6° e 6°-A do CPA), bem como o regime de revogação dos actos administrativos constante dos art. 140º, nº 1 e 141º do CPA.

V- O jus aedificandi não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, com garantia constitucional, estando sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses legal e constitucionalmente tutelados.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A..., identificado a fls. 2 dos autos, interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho do PRESIDENTE DO INSTITUTO PORTUGUÊS DO PATRIMÓNIO ARQUITECTÓNICO, de 22.05.2001, que determinou o embargo dos trabalhos de construção levados a efeito pelo recorrente num prédio de sua propriedade, denominado “Quinta do ...”, sito no lugar do Penedo, freguesia de Colares, concelho de Sintra, imputando ao acto recorrido vícios de incompetência e de violação de lei.

Por sentença daquele Tribunal, de 17.12.2008 (fls. 138 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões:

1. A sentença recorrida devia ter conhecido de todos os vícios invocados no recurso contencioso, enfermando de erro de julgamento ao não fazê-lo, por considerar que o recorrente tinha invocado vícios próprios do acto que autorizou o acto recorrido.

2. O acto de autorização e o acto autorizado têm objectos, conteúdos e efeitos totalmente distintos, sendo que, no caso em apreço, a competência para o embargo decretado cabia ao recorrido, o qual, depois de obtida a necessária autorização, determinou o objecto e o conteúdo do acto de embargo.

3. O acto de autorização – do Senhor SEC – não absorveu nem se apropriou daquilo que é o conteúdo próprio do acto autorizado, do Senhor Presidente o IPPA, que considerou ilegais as obras que o recorrente estava a levar realizar na sua propriedade e determinou o respectivo embargo, tendo-se o Senhor SEC, no exercício dos seus poderes de tutela, limitado a autorizar que o recorrido assim procedesse;

4. Todas as ilegalidades invocadas são próprias do despacho recorrido, pois elas viciam o próprio acto de embargo que constitui o objecto deste recurso contencioso, que tinha de obedecer a todos os requisitos de validade material e formal.

5. A sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação da lei ao considerar que não podia tomar conhecimento de vícios invocados na petição de recurso, por se tratar de vícios próprios do acto tutelar de autorização, quando tal acto não determinou, nem podia determinar, o conteúdo e os efeitos do acto recorrido.

6. A decisão recorrida ofende a garantia da tutela jurisdicional do recorrente e o disposto no art. 268º/4 da CRP, pois considerou irrecorrível o despacho sub judice, quanto aos vícios sobre os quais não se pronunciou, ocorrendo ainda uma nulidade processual por o recorrente não ter sido ouvido nos termos do art. 54º da LPTA.

7. O acto impugnado é nulo, por violação do direito de propriedade do recorrente, direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrado no art. 62°, nº 1 da CRP;

8. O acto de licenciamento da obra embargada pelo recorrido não é nulo, sendo o art. 52º/2 do DL 445/91 inaplicável ao caso;

9. O parecer emitido pelo recorrido acerca da aprovação do projecto da obra do recorrente foi emitido fora do prazo e nunca seria vinculativo, em virtude de não se fundamentar em quaisquer condicionamentos legais ou regulamentares.

10. O prazo para a emissão do parecer, que era de 23 dias, não se podia contar a partir da recepção dos elementos adicionais solicitados à CMS, pois o pedido desses elementos foi feito fora do prazo de que o IPPAR dispunha para o efeito.

11. O prazo para a emissão de parecer contava-se assim a partir do pedido de parecer inicial feito pela CMS e terminou antes de o IPPAR se pronunciar ou solicitar elementos adicionais (arts. 35°, 38° e 39° do DL 445/91).

12. O parecer do IPPAR não se fundamenta em quaisquer disposições legais ou regulamentares, mas apenas na sua apreciação técnica subjectiva acerca do projecto do recorrente, pelo que, nos termos do art. 35°/6 do DL 445/91, não era vinculativo para a CMS no âmbito do processo de licenciamento.

13. A sentença recorrida enferma de erro ao considerar o acto de licenciamento nulo nos termos do art. 52° do DL 445/91, pois o referido acto não está desconforme com qualquer parecer prévio vinculativo.

14. Ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, o acto impugnado viola o princípio da tutela da confiança (cfr. artigo 266°, nº 2 da CRP e artigos 5°, 6° e 6°- A do CPA) e o regime legal de revogação de actos administrativos constante dos arts. 140°, nº 1 e 141° do CPA, pois produz efeitos de todo incompatíveis com os decorrentes do licenciamento camarário das obras embargadas, acto esse legal e constitutivos de direitos.

15. A circunstância de o Senhor Presidente do IPPAR ter actuado ao abrigo de competências legais é completamente irrelevante, pois isso não lhe permitia revogar actos administrativos constitutivos de direitos praticados por outros órgãos administrativos.

II. A entidade recorrida não contra-alegou.

III. A fls. 187, foi proferido pelo Sr. Juiz o despacho de sustentação da decisão, por entender que a sentença não padece da nulidade invocada pelo recorrente.

IV. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer:

“1. Concordamos, na íntegra, com o parecer do M.P de fls. 100/1 quanto ao mérito, sendo que a sentença recorrida decidiu em conformidade.

Não se põe em causa que o despacho do Exmº Sr. Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico, datado de 22.5.01, e que no seguimento da autorização concedida pelo Exmº Sr. Secretário de Estado da Cultura (despacho de 11.5.01) ordenou o embargo (cfr. fls. 17 dos autos) é recorrível contenciosamente. Com efeito, os actos de autorização e os actos autorizados não se confundem e cada um é lesivo "per si". Por isso, uns e outros são recorríveis mas dada a sua especificidade própria cada um deve ser atacado pelos seus próprios vícios (neste sentido é a jurisprudência deste STA - cfr., por todos, os Acs. n° 30328 de 4.5.93 (relator Exmº. Conselheiro António Samagaio) e n° 30328, de 7.5.96 do Pleno da Secção (relator Exmo. Conselheiro Azevedo Moreira).

2. Ora, no presente recurso contencioso de anulação o recorrente novamente invoca os mesmos vícios que já antes tinha alegado aquando do recurso contencioso de anulação respeitante ao despacho de autorização do Exmº. Sr. Secretário de Estado da Cultura datado de 11.5.01 e já acima referido. Sendo que sobre esses mesmos vícios já se pronunciou este STA (Pleno da Secção) por Ac. proferido naquele processo que teve o n° 47.942, com data de 6.12.05 e cuja cópia se encontra junta a fls. 112/129 dos presentes autos.

3. Assim sendo, a sentença ora recorrida é inatacável quando decidiu não conhecer novamente de tais vícios e, por isso, jamais se pode defender que foi violado o princípio da tutela jurisdicional efectiva consubstanciado no art. 264º, n° 4 da C.R.P. tanto mais que a sentença se debruçou sobre tal questão e bem fundamentou a sua decisão.

4. Por outro lado, como muito bem também se decidiu na decisão sob recurso (fls. 154) - "o direito de edificar não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, este sim, com garantia constitucional". E, quanto especificamente à questão do ius aedificandi, veja-se, por todos, o Ac. do T.C. n° 723/04 de 21.12.04 onde se pode ler:

“Afirmou-se no Acórdão n.º 329/99 (disponível, tal como os anteriormente citados, em www.tribunalconstitucional.pt):

«(...) É que, apesar de o direito de propriedade privada ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nem toda a legislação que lhe diga respeito se inscreve na reserva parlamentar atinente a esses direitos, liberdades e garantias. Desta reserva fazem apenas parte as normas relativas à dimensão do direito de propriedade que tiver essa natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Como, embora a outro propósito, se sublinhou no Acórdão n.º 373/91 (publicado no Diário da República, I série-A, de 7 de Novembro de 1991), cabem na reserva legislativa parlamentar "as intervenções legislativas que contendam com o núcleo essencial dos 'direitos análogos', por aí se verificarem as mesmas razões de ordem material que justificam a actuação legislativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades e garantias".

Ora, no que concerne ao direito de propriedade, dessa dimensão essencial que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, faz, seguramente, parte o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública - e, ainda assim, tão-só mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62°, nºs 1 e 2, da Constituição). Já, porém, se não incluem nessa dimensão essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição: é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria, já não são essenciais à realização do Homem como pessoa. E, assim, como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado [cf. artigos 9°, alínea e), 65°, n° 4, e 66°, n° 2, alínea b)]; o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter que ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos.»

5. E no mesmo sentido é a jurisprudência deste STA. Ver Acs. de 7.3.02, de 9.10.02, de 3.12.02, de 6.11.02, de 27.10.04, de 25.6.03, de 10.10.02, de 18.2.04, de 14.12.05 e de 11.1.05, respectivamente, recursos nºs 048179; 0443/02; 047859; 0981/02; 0581/02; 0706/02; 0912/02; 0663/03; 0883/03 e 0560/04.

6. Como assim, somos de parecer que o recurso não merece provimento.”

(Fundamentação)

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

1) A COMISSÃO "AD HOC" do Instituto do Património Cultural (IPPC), em sessão de 21 de Abril de 1981, aprovou o seguinte parecer:

"Proc. n.º 80/3 (42)

ASSUNTO: Classificação do conjunto formado pela casa, quinta e construções anexas vulgarmente designado por "Quinta ..." ou “Quinta do ...”, situado na freguesia de Colares, concelho de Sintra.

REQUERENTE: B

PARECER

O conjunto formado pela casa, com capela, quinta e construções anexas, vulgarmente designado por "Quinta ..." ou "Quinta do ...", situada na freguesia de Colares, concelho de Sintra, é um testemunho de arquitectura rural do século XVIII, das imediações de Lisboa, de enorme interesse, no qual se destacam "as concepções barrocas então ainda em voga" e "alguma ligação à austeridade pombalina e aos novos gostos neo-clássicos então em aparição". A capela com a sua talha "rocaille", a azulejaria que decora um dos salões, os jardins, o pavilhão, a cascata e as estátuas reforçam o interesse do conjunto. Por tudo isto a Comissão ad hoc é de parecer que o conjunto em questão, assinalado em planta de pormenor no processo, merece a classificação de imóvel de interesse público" (cfr. fls. 42 dos autos).

2) Sobre esse parecer, o Secretário de Estado da Cultura emitiu, em 15.5.1981, o seguinte despacho: "Concordo" (cfr. fls. 42 dos autos).

3) Na sequência de pedido de informação da Câmara Municipal de Sintra (CMS) quanto aos limites precisos da área do imóvel classificado, foi elaborada nos serviços do IPPC, em 14.10.84, informação na qual se concluiu ser de enviar o processo à Assessoria Técnica do mesmo IPPC, «a fim da mesma se poder pronunciar sobre a DELIMITAÇÃO» proposta em tal informação (cfr. fls. 45 dos autos, e Vol. 111, do processo instrutor (PI»).

4) Após o que, em 4.5.84, a Assessoria Técnica do IPPC aprovou o seguinte PARECER:

"A Assessoria Técnica é de parecer que as anteriores propostas para a delimitação do Imóvel de Interesse Público e Zona Especial de Protecção do conjunto formado pelas casa, capela, Quinta e construções anexas designadas por "Quinta ..." deverão ser ALTERADAS pela proposta apresentada na planta anexa, devendo ser informada desse facto tanto a Câmara Municipal de Sintra como a Direcção-Geral do Património do Estado e os proprietários." (cfr. Vol. III do PI).

5) Sobre este parecer o Ministro da Cultura exarou, em 20.5.84, o seguinte despacho: «HOMOLOGO» (cfr. VoI. III do PI).

6) O despacho referido em 5) foi anulado por acórdão de 11.3.99, da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, preferido no processo n° 32 998 (cfr. fls. 14 a 22, dos autos de suspensão).

7) Em 16 de Novembro de 1988, o ora recorrente adquiriu uma parcela da referida Quinta ..., denominada Quinta do ... (cfr. Vol. III do PI).

8) Em 21.12.92, o ora recorrente apresentou na CMS pedido de informação prévia sobre a viabilidade da construção de uma moradia na Quinta do ..., que deu origem ao Processo n° 17441/92 da CMS (cfr. Vol. II do PI).

9) Na sequência desse pedido de informação prévia, o recorrente apresentou na CMS, em 7.4.94, pedido de aprovação de projecto de construção de uma habitação na mesma Quinta do ... (cfr. Vol. II do PI).

10) Sobre este projecto de construção, através do ofício n° 17313, de 18.5.94, a CMS solicitou parecer ao Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico (IPPAR) (cfr. VoI. II do PI).

11) Após o que o chefe de Divisão da Direcção Regional de Lisboa (DRL) do IPPAR elaborou a informação constante de fls. 57 e 58, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e na qual se afirma, além do mais, o seguinte:

"1. – Trata-se de um projecto de construção de uma habitação unifamiliar para a Quinta do ..., a qual é uma parcela destacada da Quinta ... ou do ..., em vias de classificação como imóvel de interesse público, por despacho de 81.05.15, do Titular da Pasta da Cultura.

2. – A Quinta do ... ou do ... tem sido objecto de sucessivos destaques, os quais por sua vez têm dado origem a outras tantas parcelas, retalhando uma propriedade cujo valor cultural foi reconhecido pelo despacho de classificação acima citado, exarado no parecer aprovado em sessão de 81.04.21, da Comissão "Ad Hoc" do ex-IPPC, que a seguir se transcreve:

(...)

3. A presente construção embora endossada ao jardim do século XVIII, ignora-o, pretendendo estabelecer uma relação com um pavilhão em ponte existente sobre a estrada, muito para além desse jardim.

(...)

5. Da análise do projecto apresentado constata-se que quer a área de construção quer a cércea em relação ao pedido de informação prévia sofreram um acréscimo, o que vem agravar o impacto desta construção no local, o que é exacerbado pela solução adoptada para a cobertura do corpo mais elevado.

(...)

9. Do precedente, podemos desde já concluir que a presente proposta não respeita o anterior pedido de informação prévia, e a solução arquitectónica não tem em atenção os valores patrimoniais em presença, já para não referir os elementos dissonantes que lhe foram introduzidos, de entre os quais se destacam a cobertura, o alpendre colocado no vão do Piso 2 que dá acesso ao terraço da cobertura do corpo menos elevado, e os vidros fumados à cor bronze.

10. Face ao exposto e em resultado da legislação em vigor (...) proponho a NÃO APROVAÇÃO deste projecto."

12) Na sequência deste parecer, o Presidente do IPPAR proferiu, em 27.6.94, o seguinte despacho: «Não aprovo» (cfr. fls. 56 dos autos).

13) Pelo ofício n° 17 744, de 5.5.98, subscrito pela Chefe da Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da CMS e dirigido ao Presidente do IPPAR, foi solicitada a esta entidade a emissão de parecer sobre um novo projecto de construção da moradia referida em 9), apresentado pelo recorrente em 21.10.97 (cfr. Vol. III do PI).

14) Sobre esse pedido de parecer foi elaborada na Direcção Regional de Lisboa do IPPAR a Informação N° DRL-612/98, constante de fls. 60 e 61 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, na qual se conclui: "5. Parece de informar a C.M. de Sintra em conformidade, referindo que aguardamos os elementos em falta para a emissão do parecer final, pelo que ao presente momento propomos a NÃO APROVAÇÃO deste processo".

15) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da mesma DRL lavrou, em 4.6.1998, o seguinte despacho:

"Concordo.

Submeto à consideração de V. Exa a APROVAÇÃO CONDICIONAL deste projecto, à apresentação dos elementos já omissos anteriormente solicitados.

Aquelas peças devem ser presentes a parecer deste Instituto.

A presente aprovação só produz efeitos após aprovação do projecto pelo IPPAR face aqueles elementos." (cfr. fls. 59 dos autos).

16) Esta proposta mereceu a concordância do Director Regional de Lisboa do IPPAR, em 5.6.98, e do Vice-Presidente do IPPAR, em 15.6.98 (cfr. fls. 59 dos autos).

17) Os elementos referenciados nas informações/propostas indicadas em 14) e 15) como necessários à emissão do parecer solicitado pela CMS foram remetidos ao Presidente do IPPAR, a coberto do ofício n° 36968, de 24.8.98, subscrito pela Chefe de Divisão Poente do Departamento de Urbanismo da mesma CMS e recebido em 25.8.98 (cfr. vol. III do PI).

18) Após o que foi elaborada nos serviços da DRL do IPPAR a Informação N° DRL - 1684/98, com o seguinte teor:

"1. O processo em análise refere-se a uma proposta de construção de uma moradia numa parcela destacada da Quinta ... ou do ..., conjunto em vias de classificação.

2. Dos antecedentes deste processo destacamos que:

- a presença de diversas intervenções recentes, evidenciam já um sentido de desconformidade face ao carácter patrimonial da Quinta, nomeadamente a transformação do tanque em piscina;

- a localização pretendida para a construção da nova moradia é parte integrante do objecto em vias de classificação;

- a unidade patrimonial do conjunto é o fundamento do modelo de referência cultural que se pretende salvaguardar;

- o projecto para uma moradia de 4 pisos, apresentado em Maio de 94, mereceu a NÃO APROVAÇÃO (inf. N° 963/94);

- o pedido de mais elementos (fax/DRL de 30.12.96) relativamente à nova proposta, apresentada em Dez. 96, não foi cumprido.

- a recepção de novos elementos mereceu igualmente a NÃO APROVAÇÃO (inf. N° 684/97), considerando que no essencial a proposta coincidia com a antecedente, verificou-se igualmente a não apresentação de alguns dos elementos solicitados.

- a nova proposta, apresentada em Maio de 98, mereceu (despacho de 15.06.98) a APROVAÇÃO CONDICIONADA à apreciação pelo IPAAR "dos elementos já omissos anteriormente solicitados. Da sua apreciação (inf. N° DRL/612/98) destacamos ainda:

(...)

3. Os elementos agora em análise visam assim dar cumprimento ao solicitado aquando da apreciação (atrás parcialmente transcrita) da última proposta apresentada em Maio último.

Não se verificam alterações em relação aquela proposta apenas se acrescenta informação e esclarecimento.

Devemos concluir agora que a manutenção das cotas altimétricas da volumetria geral – factor essencial da NÃO APROVAÇÃO de uma anterior proposta – não nos permite propor agora a sua aceitação.

O perfil do terreno, o seu sentido rural, natural e orgânico assim como a sua intrínseca relação com a unidade "paisagem cultural" (inscrita na lista do Património Mundial da UNESCO) em “vias de classificação” implica uma subordinação de princípio de qualquer alteração a estes factores de identidade.

Assim consideramos não justificado o embasamento proposto que varia entre 4 e 6 metros aproximadamente - factor que contraria claramente o princípio da conformidade da proposta ao terreno.

Igualmente é apresentada uma contiguidade/fusão de elementos pré-existentes e propostos, sem no entanto se entender a sua fundamentação e sentido de interpretação das permanências, não relevando a nova arquitectura o “saber” de se tornar independente, ou em ligação, ou analogia, interpretar a mais valia da pré-existência.

Propomos assim a aceitação dos valores para a área total da construção e o número de pisos propostos (dois), e a não aceitação do embasamento proposto - devendo assim ser eliminada a elevação artificial proposta, nos termos em que se apresenta.

Deverá igualmente merecer maior reflexão o sentido de aproximação em relação com as pré-existências, com o objectivo de não adulterar a leitura e assim o entendimento dos valores individuais e de conjunto, o natural e o artificial, aqui intrinsecamente relacionados de forma ímpar.

Face ao exposto propomos que se informe e a C.M. de Sintra em conformidade.

A consideração superior" (cfr. fls. 63 a 65, dos autos).

19) Sobre esta informação, o Chefe de Divisão da DRL do IPPAR lançou, em 9.9.98, o seguinte despacho:

"Concordo.

Submeto à consideração do Exmo. Senhor Vice-Presidente, a NÃO APROVAÇÃO deste projecto, nos termos da presente informação, o qual deverá ser reformulado dando satisfação às questões expressas." (cfr. fls. 62 dos autos).

20) Sobre esta proposta, o Vice-Presidente do IPPAR proferiu, em 15.9.1998, o seguinte despacho: "Concordo" (cfr. fls. 62 dos autos).

21) Em 23.9.98, este despacho bem como o parecer em que se baseou foram comunicados, por telefax, à CMS a coberto do ofício n.º 3271 da DRL do IPPAR (cfr. Vol. III do PI).

22) O recorrente pronunciou-se sobre o parecer referido em 20), em exposição que dirigiu à CMS, ao abrigo dos arts 100º e 101º do (cfr. Vol 111, do PI).

23) Sobre esta exposição, a CMS solicitou parecer ao Presidente do IPPAR através do ofício n° 58165, de 9.12.98, recebido na DRL do IPPAR em 16.12.1998 (cfr. Vol. III do PI).

24) Essa mesma exposição do ora recorrente mereceu da DRL do IPPAR a informação n° 2336/98, de 18.12.98, constante de fls. 66 ss., dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e na qual se conclui com a proposta de que «seja confirmado o despacho de 98.09.15, pelo qual NÃO FOI APROVADO o projecto em apreço...».

25) Sobre esta informação, o Vice-presidente do IPPAR lançou, em 28.12.98. o seguinte despacho: "Confirmo a não aprovação" (cfr. fls. 66 dos autos).

26) Este despacho foi comunicado ao Presidente da CMS, através do ofício n.º 4271, de 30.12.98, da DRL do IPPAR (cfr. Vol. III do PI).

27) Por deliberação da CMS de 7.1.2000, foi aprovada o projecto de construção referido em 13), sendo emitido, em 24.2.2000, em favor do ora recorrente, o correspondente alvará de licença de construção (nº 235/2000) de uma moradia na referenciada Quinta do ... (cfr. fls. 23, dos autos de suspensão).

28) Por despacho de 5.3.01 foi concedida a renovação dessa licença de construção, sendo o correspondente alvará (nº 320/2001) emitido em favor do ora recorrente em 20.3.01 (cfr. fls. 24 dos autos de suspensão).

29) Em 23.4.01 foi elaborada pelo Director Regional de Lisboa do IPPAR a informação n° 631/2001, com o seguinte teor:

"ASSUNTO: Obras na Quinta ..., também designada Quinta do ... ou Quinta do ..., em Colares, concelho de Sintra.

1- A Quinta ... encontra-se em vias de classificação por despacho de 15/5/81 do então titular da Pasta da Cultura.

2- Em 1998 verificou este Instituto "in loco" a construção indevida de uma capela promovida pelo A..., cujo projecto não foi submetido a prévio parecer do IPPAR.

3- Foi solicitada informação sobre esta obra à C.M. de Sintra por diversas vezes (Fax n° 218 de 26/11/98, Ofício n° 519 de 19/2/99, Ofício n° 622 de 17/2/2000, Ofício n.º 1138 de 28/3/2000 e Ofício n.º 1732 de 19/5/2000) sem que tivesse ocorrido um concreto esclarecimento relativamente à obra identificada.

4- Em 27/6/2000 a Autarquia confirmou a obra e o seu titular acima identificado, e informou ainda o IPPAR de que teria sido instruído em 27/8/99 um processo visando a legalização da capela construída sem licença municipal.

5- Nesse sentido, e uma vez que a Autarquia não havia enviado qualquer projecto para parecer deste Instituto, por ofício n° 2219, de 30/6/2000 foi relembrado que a obra no imóvel em vias de classificação carecia de prévio parecer vinculativo do IPPAR.

6- O projecto foi entretanto enviado a este Instituto, no entanto não se encontrava instruído com todos os elementos necessários, pelo que foram solicitados esses elementos à C. M. Sintra em 25/8/2000.

7- Todavia, a autarquia não deu até à data cumprimento ao solicitado.

8- Entretanto, existem indícios de que uma nova obra decorre na Quinta do ..., e uma vez mais sem autorização deste Instituto, pelo que, por ofício n.º 341, de 16/2/2001, foi solicitada informação sobre a intervenção à C. M. Sintra, sem que até à data se tivesse verificado qualquer resposta.

9- Nesse sentido, e verificados os antecedentes deste processo, nomeadamente:

- a confirmação de obras realizadas e em curso num imóvel em vias de classificação sem parecer prévio do IPPAR, assim como,

- as comunicações enviadas à C. M. Sintra alertando para os factos, que se revelaram infrutíferas,

ao abrigo dos artigos 25°/3 g) e 11° c) do Decreto-Lei 120/97, de 16 de Maio, propomos que seja solicitada, nos termos do artigo 4° do citado diploma, autorização a Sua Excelência o Ministro da Cultura para o embargo das obras ou trabalhos, caso seja constatado "in loco" a sua desconformidade com a legislação relativa ao património cultural" (cfr. fls. 17-18, dos autos).

30) Sobre esta informação, o Secretário de Estado da Cultura lançou, em 11.5.2001, o seguinte despacho: "Concordo. Autorizo nos termos propostos.” (cfr. fls. 17 dos autos).

31) Na sequência do que o Presidente do IPPAR proferiu, em 22.5.2001, o seguinte despacho: "Proceda-se ao embargo” (cfr. fls. 17 dos autos).

32) Em cumprimento deste despacho foi levantado, em 23.5.2001, por funcionária do IPPAR, o auto de embargo de obras constante de fls. 19-20 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

33) O recorrente interpôs junto do STA recurso contencioso do acto descrito em 30), ao qual foi atribuído o nº 47 942, no qual foi proferido, em 6.12.2005, pelo Pleno da 5ª Secção, o acórdão que consta de fls. 112 a 129 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, transitado em julgado em 9.1.2006, e onde se refere nomeadamente o seguinte: (...)

O DIREITO

A sentença impugnada negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Presidente do IPPAR, de 22.05.2001, que determinou o embargo dos trabalhos de construção levados a efeito pelo recorrente num prédio de sua propriedade, denominado “Quinta do ...”, sito na freguesia de Colares, concelho de Sintra, construção essa cujo projecto havia sido licenciado pela CM Sintra.

Considerou para tanto, e em síntese, que: (i) não podia conhecer dos vícios invocados pelo recorrente nas conclusões 1ª a 7ª da alegação final, por serem vícios próprios do despacho ministerial de autorização do embargo (vícios esses conhecidos no recurso contencioso dele interposto e julgado em última instância por Ac. do Pleno do STA de 06.12.2005 – Rec. 47.942, já transitado); (ii) mesmo que assim se não entendesse, sempre os referidos vícios improcederiam pelos fundamentos invocados no aludido acórdão do Pleno do STA; (iii) não podia conhecer do vício de falta de fundamentação porque, embora alegado na petição, foi silenciado na alegação final e respectivas conclusões; (iv) improcedia o vício de violação do direito de propriedade alegado no art. 35º da petição (vício igualmente apreciado no recurso interposto do despacho ministerial de autorização do embargo), face à nulidade do acto de licenciamento decidida no dito acórdão do Pleno do STA, e ainda por o direito de edificar não integrar o núcleo essencial do direito de propriedade com garantia constitucional; (v) improcedia por fim o vício de incompetência por falta de atribuições (art. 133º, nº 2, al b) do CPA) por a competência para o acto estar prevista no art. 4º do DL nº 120/97, de 16 de Maio (Orgânica do IPPAR).

Vejamos das críticas que o recorrente dirige a esta decisão.

1. Na conclusão 6ª da alegação (da qual se conhecerá prioritariamente), sustenta o recorrente que a sentença sub judice ofende a garantia da tutela jurisdicional efectiva do recorrente, consagrada no art. 268º/4 da CRP, ao considerar irrecorrível o despacho impugnado quanto aos vícios sobre os quais não se pronunciou, ocorrendo ainda uma nulidade processual por o recorrente não ter sido ouvido sobre essa questão da irrecorribilidade nos termos do art. 54º da LPTA.

Nenhuma razão lhe assiste.

Como decorre com toda a clareza do respectivo teor literal, a sentença recorrida não considerou contenciosamente irrecorrível o despacho impugnado relativamente aos referidos vícios; apenas considerou que não podia conhecer dos mesmos, por não serem vícios próprios do acto impugnado, mas vícios do despacho ministerial de autorização do embargo, como tal conhecidos no recurso contencioso dele interposto, e que veio a obter decisão de última instância do Pleno deste STA.

A pronúncia emitida não concerne, assim, à questão formal da recorribilidade do acto, mas sim à do âmbito de apreciação da respectiva legalidade material, ou seja, dos vícios próprios afectantes dessa legalidade.

Não haveria pois, nessa conformidade, lugar ao cumprimento do disposto no art. 54° da LPTA, pelo que não ocorre qualquer nulidade processual.

Improcede, assim, esta alegação.

2. Nas conclusões 1ª a 5ª, alega o recorrente, em suma, que a sentença recorrida devia ter conhecido de todos os vícios invocados no recurso contencioso, uma vez que o acto de autorização (do SEC) não absorveu nem se apropriou daquilo que é o conteúdo próprio do acto autorizado (do Presidente do IPPAR), que considerou ilegais as obras que o recorrente estava a realizar na sua propriedade e determinou o respectivo embargo, tendo-se o SEC, no exercício dos seus poderes de tutela, limitado a autorizar que o recorrido assim procedesse.

Conclui que todas as ilegalidades invocadas viciam o próprio acto de embargo, pelo que a sentença recorrida teria feito errada interpretação e aplicação da lei ao considerar que não podia tomar conhecimento de vícios invocados na petição de recurso, por se tratar de vícios próprios do acto tutelar de autorização.

Vejamos.

Como resulta da matéria de facto, o objecto do recurso contencioso aqui em causa é o despacho do Presidente do IPPAR, de 22.05.2001, que ordenou o embargo dos trabalhos de construção levados a efeito pelo recorrente num prédio de sua propriedade, denominado “Quinta do ...”, sito na freguesia de Colares, concelho de Sintra, acto esse que foi autorizado por despacho do Secretário de Estado da Cultura, de 11.05.2001, do qual foi interposto recurso contencioso julgado improcedente por acórdão da 1ª Subsecção deste STA, confirmado pelo Ac. do Pleno de 06.12.2005 – Rec. 47.942.

Estamos pois perante dois actos distintos: o acto tutelar de autorização, cuja legalidade foi já apreciada no acórdão proferido no dito Rec. 47.942, e o acto autorizado, cuja legalidade aqui se discute.

Como refere a sentença impugnada, citando Rogério Soares, a doutrina administrativista sempre considerou que autorização e acto autorizado se perfilam como dois actos perfeitos e distintos.

Nesse sentido aponta igualmente a jurisprudência deste STA, para a qual os actos de autorização e os actos autorizados são actos distintos, sendo ambos recorríveis, mas apenas por vícios próprios, “não sendo por isso possível, no ataque contencioso ao acto autorizado, invocar vícios que exclusivamente toquem o acto de autorização” (Ac. do Pleno de 07.05.1996 – Rec. 30.328).

No mesmo sentido, os Acs. de 06.07.1995 – Rec. 35.392 e de 25.11.1982 – Rec. 15.689.

Nos termos do art. 4º, nº 1 do DL nº 120/97, de 16 de Maio (Orgânica do IPPAR), “Ao IPPAR compete determinar, precedendo autorização do Ministro da Cultura, o embargo administrativo de quaisquer obras ou trabalhos licenciados ou efectuados em desconformidade com legislação relativa ao património cultural, em imóveis classificados e nas zonas de protecção, bem como noutras áreas expressamente designadas por lei”, sendo o pedido de autorização para o embargo da competência da Direcção do IPPAR, nos termos do art. 11º, al. c) do citado diploma.

Trata-se de uma autorização constitutiva, prevista para certas actividades de controlo preventivo, hipótese em que ”uma autoridade que goza de competência normal para praticar um dado tipo de actos só pode, todavia, exercitá-la depois de se ter manifestado favoravelmente uma autoridade, que aprecia a legalidade e o mérito do conteúdo escolhido” (Rogério Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, Ano de 1977-78, p. 114).

Ora, se a entidade autorizante (in casu, o Secretário de Estado da Cultura), para proferir o acto de autorização, necessariamente aprecia a legalidade e o mérito do conteúdo do acto cuja autorização lhe é solicitada, é evidente que os vícios a esse acto de autorização assacados e apreciados em recurso contencioso dele interposto não podem deixar de ser tidos por vícios próprios do acto de autorização, nessa medida insusceptíveis de serem de novo invocados e apreciados em recurso dirigido ao acto autorizado.

O que significa que nos cabe averiguar se os vícios, ou alguns deles, ora imputados ao despacho do Presidente do IPPAR que ordenou o embargo (acto autorizado) foram já anteriormente assacados ao despacho do SEC que o autorizou, no recurso contencioso dele interposto e já julgado neste STA.

É que, a ser assim, eles não podem agora voltar a ser apreciados como próprios do acto autorizado, pois que referentes às mesmas ilegalidades concretas naquele recurso apreciadas e decididas.

E, na verdade, compulsando o teor do Acórdão do Pleno de 06.12.2005 – Rec. 47.942 (cópia a fls. 219 e segs. dos autos, e com a fundamentação de direito integralmente transcrita no nº 33 da matéria de facto), cujo objecto era o aludido despacho de autorização proferido pelo SEC, e que confirmou a decisão da Subsecção de improvimento do recurso, constata-se que os referidos vícios invocados nas conclusões 1ª a 7ª da alegação contenciosa do presente processo foram, todos eles, como bem decidiu a sentença ora impugnada, ali apreciados e julgados improcedentes. Assim:

a) na 1ª daquelas conclusões, alegava o recorrente que o despacho que ordenou o embargo das obras no seu prédio padece de erro de facto e de direito ao pressupor que o prédio se encontra incluído nos limites de uma área em vias de classificação estabelecida por despacho ministerial, e, por isso, sujeito ao regime jurídico previsto na Lei 13/85, de 6 de Julho, até porque a delimitação da área em vias de classificação foi revogada por despacho que veio a ser anulado, mas que não repristinou o anterior.

Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno:

“(...) essa Quinta do ... constituía «uma parcela da referida Quinta ...»..., o que significa que a Quinta do ..., à data em que foi proferido o despacho de 15.08.81, fazia parte daquele «conjunto» ou área abrangida por esse despacho donde, aliás, teria sido destacada e por conseguinte sujeita ao estatuto de imóvel em vias de classificação como de interesse público.

E, ainda que eventualmente se possa entender que o despacho de 20.05.84 visou revogar o despacho de 15.05.81, sempre este teria de se manter em vigor por força da anulação contenciosa daquele despacho que nunca se chegou a firmar na ordem jurídica como «caso resolvido» ou «caso decidido», atenta a sua oportuna impugnação contenciosa.

(...) Improcede assim o alegado...”

b) nas conclusões 2ª e 3ª, alegava o recorrente que o despacho recorrido padece de erro de facto e de direito ao determinar o embargo com o fundamento de que “a obra não foi submetida a prévio parecer do IPPAR”, quando está provado nos autos que o IPPAR foi consultado pela CMS antes do licenciamento das obras em causa e da emissão do respectivo alvará.

Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno:

“(...) Desde logo o despacho contenciosamente impugnado, ao decretar o embargo da construção que o recorrente levava a cabo em imóvel em vias de classificação, fundamentou-se no facto de o IPPAR não ter emitido parecer favorável à construção dessa obra e não, como refere o recorrente, no facto de esse parecer não ter sido solicitado ao IPPAR antes do licenciamento das obras em causa

(...) Uma vez que o projecto de construção em referência nos autos acabou por ser aprovado por deliberação de 07.01.2000..., em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação), já que se tratava de um parecer vinculativo, aquela deliberação da CMS é nula nos termos do art. 52º/2/a) do DL 445/91.

(...) Improcede por conseguinte a alegação do recorrente...”

c) nas conclusões 4ª e 5ª, alegava o recorrente a violação, pelo despacho recorrido, dos arts. 17º, 20º e 35º do DL 445/91, uma vez que, tendo a CMS consultado o IPPAR acerca do projecto de obras objecto do embargo, e não tendo recebido qualquer parecer daquele Instituto dentro do prazo legal previsto para o efeito, se teria formado «parecer tácito favorável» por parte do IPPAR, sendo juridicamente irrelevante qualquer parecer contrário recebido pela autarquia depois do prazo legal, e que, não tendo sido impugnados os actos que conduziram ao licenciamento camarário das referidas obras, gozam os mesmos da presunção de legalidade estendida aos respectivos pressupostos, de entre os quais o aludido parecer tácito favorável do IPPAR.

Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno:

“(...) Contando-se o prazo de 23 dias previsto no art. 39º, nº 2 do DL 445/91, nos termos do art. 27º do CPA (...), temos de concluir que, tendo aqueles elementos sido recebidos nos serviços camarários em 25.08.98, tal prazo findou no dia 25.09.98, sendo certo que o despacho de não aprovação do projecto, bem como o parecer em que o mesmo se baseou, foram comunicados à CMS no dia 23.09.98, quando aquele prazo ainda não havia decorrido

Assim, e face ao factualismo dado como demonstrado, não podemos concluir, como o faz o recorrente, no sentido de se ter formado o alegado deferimento tácito.”

d) por fim, nas conclusões 6ª e 7ª, alegava o recorrente que, a ter existido falta de consulta e de parecer favorável do IPPAR, o licenciamento camarário seria anulável e não nulo, nos termos do art. 52º, nº 1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, pelo que a ilegalidade daí decorrente estaria já sanada à data do acto recorrido, que assim viola o princípio da tutela da confiança e o regime legal de revogação dos actos administrativos.

Ora, sobre tal vício imputado ao acto de autorização, decidiu o referido Ac. do Pleno:

“(...) Uma vez que o projecto de construção em referência acabou por ser aprovado... em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação), já que se tratava de um parecer vinculativo, aquela deliberação da CMS é nula nos termos do art. 52º/2/a) do DL 445/91.

Enquanto nula, a deliberação camarária que licenciou a obra não chegou a produzir quaisquer efeitos jurídicos (art. 134º, nº 1 CPA) e ao mesmo tempo, não podendo produzir qualquer efeito incompatível com outro acto, não comporta nem pode ser alvo de qualquer revogação operada por posterior acto administrativo (art. 139º/1/a) do CPA), nomeadamente pelo acto impugnado que decretou o embargo em questão nos autos.

Improcede por conseguinte a alegação do recorrente ..., na medida em que, como se referiu, a deliberação da CMS que aprovou o projecto apresentado pelo recorrente é nula e, enquanto tal, não pode ser objecto de revogação, sendo-lhe por conseguinte inaplicável o disposto no art. 140º/1 e 141º do CPA”

Há pois que concluir que todos os vícios atrás referidos, constantes das conclusões 1ª a 7ª da alegação contenciosa do recorrente, são vícios próprios do acto de autorização proferido pelo SEC, como tal invocados e apreciados no recurso contencioso dele interposto, e que foi julgado improcedente por este STA, em decisão confirmada pelo Ac. do Pleno supra referido.

Bem andou, pois, a sentença recorrida ao considerar inviabilizada a sua reapreciação neste processo, não sendo, sequer, necessária a pronúncia subsidiária emitida, de que, mesmo que assim não fosse entendido, “os vícios invocados nas conclusões 1ª a 7ª da alegação do recorrente... improcederiam pelos argumentos invocados no Ac. do STA (Pleno) de 6.12.2005...”.

Improcedem, assim, as referidas conclusões da alegação.

3. Na conclusão 7ª da alegação, sustenta o recorrente que, ao invés do decidido, o acto impugnado é nulo, por violação do direito de propriedade do recorrente, direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrado no art. 62°, nº 1 da CRP.

Mais uma vez carece de razão.

Sobre esta matéria, considerou a sentença impugnada:

“E o vício alegado no artigo 35°, da petição inicial – violação do direito de propriedade consagrado no art. 62° n.º 1, da CRP –, igualmente improcederia, dado que, como se concluiu nesse acórdão do STA de 6.12.2005, a deliberação de 7.1.2000 que aprovou o projecto de construção... é nula, nos termos do art. 52° n.º 2, al. a), do DL 445/91, de 20/11, pois tal deliberação foi emitida em desconformidade com o parecer vinculativo do IPPAR, comunicado à CMS, de não aprovação. Sendo tal deliberação nula não chegou a produzir quaisquer efeitos jurídicos (art. 134° n.º 1, do CPA), pelo que tudo se passa como se não existisse projecto de construção aprovado, isto é, não assistia ao recorrente o direito de edificar, o que, desde logo, conduziria à improcedência deste vício.

Acresce que o direito de edificar não integra o núcleo essencial do direito de propriedade, com garantia constitucional, sendo antes uma faculdade geral integrada na liberdade de conformação do legislador ordinário.

Finalmente, sempre haveria que ter em conta que a protecção constitucional ao direito de propriedade não assume carácter absoluto, estando sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses constitucionalmente tutelados, entre eles, o direito à fruição cultural.”

O decidido constitui jurisprudência corrente deste STA, quer no que respeita à nulidade da deliberação camarária de licenciamento de construção emitida em desconformidade com parecer vinculativo do IPPAR (cfr. Acs. de 06.12.2005 – Rec. 239/04 e de 22.10.2003 – Rec. 47942, nos quais se decidiu que “O licenciamento de construção em imóvel classificado ou em vias de classificação e em desconformidade com parecer do IPPAR é nulo, por força do artigo 52, número 2, alínea a) do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção do DL 250/94, de 15 de Outubro”), quer no que respeita à decisão de o jus aedificandi não integrar o núcleo essencial do direito de propriedade, com garantia constitucional, estando sujeito ao dever de conformação com outros direitos e interesses legal e constitucionalmente tutelados (cfr. Acs. de 30.09.2009 – Rec. 564/08 e de 08.01.2009 – Rec. 633/08, nos quais se decidiu que “A necessidade do licenciamento não afronta o direito de propriedade tal como está gizado na Constituição (art. 62º), devendo o direito de construir ser sempre exercido dentro dos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, de molde a não serem afrontados outros direitos e deveres também constitucionalmente consagrados”.

Improcede, assim, a respectiva alegação.

4. Na conclusão 8ª, alega o recorrente que, contrariamente ao decidido, o acto de licenciamento da obra embargada pelo recorrido não é nulo, sendo o art. 52º/2 do DL 445/91 inaplicável ao caso.

Sem razão, porém.

Como decidiu o citado Ac. do Pleno de 06.12.2005, no recurso interposto do acto de autorização, “Uma vez que o projecto de construção em referência acabou por ser aprovado... em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação), já que se tratava de um parecer vinculativo, aquela deliberação da CMS é nula nos termos do art. 52º/2/a) do DL 445/91.”.

Contrariamente ao sustentado pelo recorrente, é esta, com efeito, a norma aplicável à situação dos autos, nela se prescrevendo que são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que “não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis”.

Improcede, assim, a respectiva alegação.

5. Nas conclusões 9ª a 11ª, alega o recorrente que, ao invés do decidido, o parecer emitido pelo recorrido Presidente do IPPAR acerca da aprovação do projecto da obra do recorrente foi emitido fora do prazo legal de 23 dias, prazo esse que se conta a partir do pedido de parecer inicial feito pela CMS e que terminou antes de o IPPAR se pronunciar ou solicitar elementos adicionais (arts. 35°, 38° e 39° do DL 445/91).

Mas não é assim.

É certo, como salienta o recorrente, e como decorre da factualidade provada, que a Câmara Municipal procedeu à consulta do IPPAR por ofício de 05.05.98, sobre um “novo projecto” de construção de uma moradia na Quinta do

Todavia, esse pedido de consulta mereceu parecer no sentido de ser informada a CMS para remeter determinados elementos em falta, propondo-se então a “não aprovação” do processo, acabando no entanto essa proposta por merecer “aprovação condicional” “à apresentação de elementos já omissos anteriormente solicitados”.

Donde resulta que em momento anterior à data em que foi proferido despacho a aprovar condicionalmente o processo, já haviam sido solicitados determinados elementos à CMS, como se salienta, aliás, no próprio parecer do IPPAR, transcrito no nº 18 da matéria de facto.

Esses elementos em falta acabaram por ser recebidos nos serviços da CMS em 25.08.98 (nº 17 da matéria de facto).

Ora, como afirma o citado Ac. do Pleno de 06.12.2005, a propósito do alegado parecer tácito favorável referente ao acto de autorização, “Contando-se o prazo de 23 dias previsto no art. 39º nº 2 do DL 445/91, nos termos do artº 72º do CPA [não se incluindo na contagem o dia em que ocorreu o evento a partir do qual o prazo começa a correr (al. a.) e começa a correr independentemente de quaisquer formalidades, suspendendo-se nos sábados, domingos e feriados (al. b.)], temos de concluir que, tendo aqueles elementos sido recebidos nos serviços camarários em 25.08.98, tal prazo findou no dia 25.09.98, sendo certo que o despacho de não aprovação do projecto, bem como o parecer em que o mesmo se baseou, foram comunicados à CMS no dia 23.09.98, quando aquele prazo ainda não havia decorrido”.

Improcede, por conseguinte, esta alegação.

6. Na conclusão 12ª, alega o recorrente que, de qualquer modo, o parecer do IPPAR não se fundamenta em quaisquer disposições legais ou regulamentares, mas apenas na sua apreciação técnica subjectiva acerca do projecto do recorrente, pelo que, nos termos do art. 35°/6 do DL 445/91, não era vinculativo para a CMS no âmbito do processo de licenciamento.

Não tem qualquer fundamento tal alegação.

É evidente que o aludido parecer do IPPAR sobre obras levadas a cabo em prédio classificado ou em vias de classificação é vinculativo para os particulares e para as Câmaras Municipais enquanto entidades licenciadoras, nos termos do disposto nos arts. 2º, nº 2, al. f), 4º, nº 1, 11º, al. c) e 25º, nº 3, al. g) do DL nº 120/97, de 16 de Maio (Orgânica do IPPAR).

E é também evidente que o parecer a que se reportam os presentes autos (transcrito no nº 29 da matéria de facto) contém a descrição clara da situação de facto em causa, aludindo à constatação in loco de uma “construção indevida de uma capela... cujo projecto não foi submetido a prévio parecer do IPPAR”, à falta de informação, por parte da CMS, sobre o respectivo processo de legalização da obra, entretanto enviado mas sem estar “instruído com todos os elementos necessários”, que, solicitados, nunca foram enviados pela Câmara Municipal, existindo ainda “indícios de que uma nova obra decorre na Quinta do ..., e uma vez mais sem autorização deste Instituto”, tendo sido solicitada informação que nunca obteve qualquer resposta da Câmara, concluindo que “ao abrigo dos artigos 25°/3 g) e 11° c) do Decreto-Lei 120/97, de 16 de Maio, propomos que seja solicitada, nos termos do artigo 4° do citado diploma, autorização a Sua Excelência o Ministro da Cultura para o embargo das obras ou trabalhos, caso seja constatado “in loco” a sua desconformidade com a legislação relativa ao património cultural" (cfr. fls. 17-18, dos autos).

O parecer em causa, com proposta de embargo das obras, autorizado pelo SEC, foi pois proferido ao abrigo das competências legais do IPPAR, incidente sobre situação de facto (obras em prédio classificado ou em vias de classificação) carecida de aprovação desta entidade, e com específica indicação das disposições legais fundamentadoras da actuação do IPPAR.

Improcede igualmente a respectiva alegação.

7. Na conclusão 13ª, alega o recorrente que a sentença enferma de erro ao considerar o acto de licenciamento nulo nos termos do art. 52° do DL 445/91, pois o referido acto não está desconforme com qualquer parecer prévio vinculativo.

É por demais evidente que não tem razão.

O que constitui fundamento deste despacho (e também do despacho de autorização) é “o facto de o IPPAR não ter emitido parecer favorável à construção dessa obra”, sendo certo que “o projecto de construção em referência nos autos acabou por ser aprovado... em desconformidade com o parecer do IPPAR que anteriormente fora comunicado à CMS (não aprovação)”.

Pretender, perante a matéria de facto provada, que não há desconformidade do acto de licenciamento com o parecer vinculativo do IPPAR, é, como ficou plenamente demonstrado, negar a evidência.

E dessa desconformidade decorre necessariamente a nulidade do acto de licenciamento, nos termos do art. 52º, nº 2, al. a) do citado DL nº 445/91.

Termos em que improcede igualmente esta alegação.

8. Por fim (conclusões 14ª e 15ª), alega o recorrente que, ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, o acto impugnado viola o princípio da tutela da confiança (art. 266°, nº 2 da CRP e artigos 5°, 6° e 6°- A do CPA) e o regime legal de revogação de actos administrativos constante dos arts. 140°, nº 1 e 141° do CPA, pois produz efeitos de todo incompatíveis com os decorrentes do licenciamento camarário das obras embargadas, acto esse legal e constitutivo de direitos.

Mais uma vez carece de razão.

E isto pela decisiva e contundente circunstância, já atrás expressa, de que, sendo o licenciamento um acto nulo, por desconformidade com parecer vinculativo do IPPAR, nos termos do art. 52º, nº 2, al. a) do DL nº 445/91, ele não produz quaisquer efeitos jurídicos (art. 134º, nº 1 CPA), não podendo pois ser constitutivo de direitos, e não pode igualmente ser objecto de revogação, sendo-lhe por conseguinte inaplicável o regime de revogação dos actos administrativos constante dos art. 140º, nº 1 e 141º do CPA.

Deste modo, o acto que ordenou o embargo das obras licenciadas por acto nulo não poderia ter violado o aludido princípio da tutela da confiança (arts. 266°, nº 2 da CRP e 5°, 6° e 6°-A do CPA), bem como o regime de revogação dos actos administrativos constante dos art. 140º, nº 1 e 141º do CPA, disposições que não foram, por isso, afrontadas, como bem se decidiu.

Improcede pois, igualmente, a respectiva alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400,00 € e 2 200,00 €.

Lisboa, 6 de Maio de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.

SEGUE ACÓRDÃO DE 26 DE MAIO DE 2010

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

No acórdão proferido a fls. , que negou provimento ao recurso jurisdicional, foi decidido condenar o recorrente em custas, mas, por evidente lapso de escrita, foi inserido o algarismo “2” em lugar da conjunção “e”, ficando assim a constar a quantificação da taxa de justiça e da procuradoria, respectivamente, em “400,00 € 2 200,00 €”, quando aquela condenação é, evidentemente, em “400,00€ e 200,00 €”.

Assim, e ao abrigo do disposto nos arts. 667°, n° 1 e 716° do CPCivil, supletivamente aplicáveis nos termos do art. 1º da LPTA, acordam em corrigir o aludido erro, ficando a constar tal condenação nos seguintes termos:

“Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400,00 € e 200,00 €.»

Lisboa, 26 de Maio de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.

Referências Legais

Legislação Nacional

CONT76 ART268 N4 ART266 N2 ART62.
LPTA85 ART54.
DL 120/97 DE 1997/05/16 ART4 N1 ART11 C ART2 N2 F ART25 N3 G.
CPA91 ART5 ART6 ART6-A ART134 ART140 N1 ART141.
DL 445/91 DE 1991/11/20 ART17 ART20 ART35 ART52 N1 N2 ART38 ART39.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC47942 DE 2005/12/06.; AC STAPLENO PROC30328 DE 1996/05/07.; AC STA PROC239/04 DE 2005/12/06.; AC STA PROC47942 DE 2003/09/22.; AC STA PROC564/08 DE 2009/09/30.; AC STA PROC633/08 DE 2009/01/08.

Doutrina

ROGÉRIO SOARES DIREITO ADMINISTRATIVO LIÇÕES AO CURSO COMPLEMENTAR DE CIÊNCIAS JURÍDICO POLÍTICAS DA FACULDADE DE DIREITO DE COIMBRA ANO DE 1977-78 PAG114.

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