01053/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho da SENHORA MINISTRA DA SAÚDE que lhe aplicou uma pena de multa. Por acórdão de 6-2-2003, o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso. Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: O processo disciplinar revela que não foram respeitados os prazos fixados nomeadamente nos arts. 45-1 e 2, 65-1 e 3, e 66-2 do ED (aprovado pelo DL 24/84 (16. 1)); Muito pelo contrário, sendo o despacho que ordena a instauração do processo disciplinar de 19.3.96, o Instrutor só recebeu os autos em 9.5.96 (fls. 17) e iniciou verdadeiramente a instrução em 23.10.97 (fls. 23), o que perfaz mais de 17 meses de inactividade total. Os autos arrastaram-se até 30.6.88 (data em que foi ouvida uma última testemunha - fls. 293) e ficaram novamente parados durante mais de dois meses até que em 11.9.98 foi elaborado o relatório final. Por fim, o processo foi presente à /GS apenas em 31.12.98 e a decisão final foi tomada só em 27.1.99 (fls. 326). Não arquivando os autos a entidade recorrida violou um princípio geral da acção administrativa – o princípio da boa fé – tal como expressamente passou a constar do C.P.A. após o aditamento do art. 6-A promovido pelo DL 6/96 (31. 1). O acto recorrido deve, pois, ser declarado nulo por violação de lei, a qual é constitucionalmente de aplicação universal (incluindo a administração pública). O Despacho recorrido demonstra que: não inclui qualquer análise dos autos e do caso; não adere, tácita ou expressamente, ao relatório final do processo disciplinar nem ... promoção que o antecede; gradua a pena disciplinar num dado valor de multa sem explicitar qualquer razão justificativa para tal graduação (sendo certo que nem no relatório final nem na promoção já citadas se aborda tal matéria). Estão, assim, violados os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade, da justiça e da proporcionalidade, e da decisão, tal como são definidos nos arts. 3 a 6 e 9 do CPA . Mostra-se igualmente violado o dever de fundamentação preceituado no art. 124.º 1-a) do CPA e exigido constitucionalmente (art. 268-3 da CRP). O Digno Magistrado do Ministério Público, manifestou, a este respeito, a sua concordância, alegando que: “Tal despacho punitivo, sem qualquer referência expressa ao procedimento disciplinar e ao arguido e sem concordância com o antecedente despacho, carece de fundamentação pois se fica sem saber o iter cognitivo e valorativo que o determinou. Neste sentido conf., entre outros, os Acds. do STA – Pleno de 19.2.97 Rec. nº 32347.” j) O acto recorrido não pode resultar de meras presunções subjectivas nem o seu autor se pode eximir ao dever de ponderar as questões de sua competência e de as decidir pelo que deve ser declarado nulo por vício de forma. I) A inexistência formal dos documentos em apreço não acarretou qualquer prejuízo para a administração pública em geral e para o CNVNG em particular, tendo a gestão provisional e o controlo de gestão decorrido em termos absolutamente correctos. Tal inexistência não constitui qualquer infracção disciplinar tal como a define o art. 3 do ED, dado que o comportamento do aqui recorrente sempre foi eficiente e correcto, subordinado aos objectivos de serviço e com a forma legal suficiente, e despido de qualquer culpa ou negligência; Punir o recorrente nos termos em que o foi constitui uma inexplicável e perigosa actuação persecutória de índole meramente formalista, não adequada à realidade administrativa vigente, casuística e despida de qualquer interesse público (não houve violação de qualquer dos deveres gerais dos funcionários e agentes - art. 3-3 e 4 do ED). Não havendo infracção não pode haver pena disciplinar adequada, justa e proporcional ao interesse público, pelo que o acto recorrido também nesta parte deve ser declarado nulo por haver erro nos pressupostos de facto. Mostram-se igualmente mal aplicados os normativos invocados ( arts. 49 -1-a) e 50-1 do DL 155/92 (28.6), e arts. 3-4-b) e d) e 6 e 8 do ED), pelo que existe violação de lei. Por fim, há violação também dos preceitos legais contidos nos arts. 23 e 32-d) e e) do ED (no caso vertente há circunstâncias exclusivas da ilicitude e da culpa) bem como do art. 271-1 da própria CRP (não há direitos ou interesses violados). O aqui recorrente, na sua qualidade de presidente do Conselho de Administração do CHVNG, não teve a seu cargo as áreas atinentes aos factos descritos acima em 29º- b), não possuindo igualmente qualquer possibilidade de abarcar todos os domínios da imensa complexidade de actos de gestão de uma unidade hospitalar. Enquanto "presidente do CA" a lei não lhe atribuía qualquer competência específica relevante (arts. 3 a 6 do DecReg 3/88 (22. 1)). Enquanto "director", o invocado art. 8-2-b) deste DecReg 3/88 só lhe confere competência específica para "fazer cumprir as disposições legais e regulamentares aplicáveis", sendo o seu âmbito não especialmente respeitante ao CA mas antes se dirigindo à coordenação e direcção da generalidade das actividades hospitalares. Em qualquer dos casos os interesses do Estado, do CHVNG, e dos seus utentes foram sempre escrupulosamente protegidos, respeitados e defendidos; Inexiste neste aspecto, igualmente, qualquer infracção disciplinar havendo um claro erro nos pressupostos de facto e há igualmente violação da lei invocada (art. 3-4-b) e d) e 6 e 8 do ED, art. 8 -2-b) do DecReg 3/88 (22. 1), arts. 133 , 156, 194 e 204 do DL 235/86 (18.8) e arts. 137 , 163 e 198 do DL 405/93 (10.12)) pelo que o acto recorrido também por estes motivos deve ser declarado nulo. A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma: Não assacando o Recorrente quaisquer vícios ao acórdão recorrido antes se limitando a invocar vícios que imputou ao acto contenciosamente recorrido, sem indicar os pontos de facto ou do direito que considerava incorrectamente julgados. Tem de improceder o presente recurso. O acto contenciosamente recorrido é inteiramente legal, não podendo revogar-se o douto acórdão recorrido. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: O acórdão recorrido, julgando inverificados os vícios de violação de lei, por ofensa ao princípio da boa fé, violação do disposto no artigo 28.º do ED, bem como por erro nos pressupostos de facto e ainda de forma, por falta de fundamentação, negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho da Ministra da Saúde, datado de 27-1-99, nos termos do qual foi aplicada ao ora recorrente uma pena de multa graduada em setenta mil escudos. Constitui jurisprudência firme e sucessivamente reiterada que o âmbito do recurso jurisdicional se delimita pelas concretas questões conhecidas na decisão recorrida e que tenham sido objecto de impugnação por parte do recorrente. Ora, atenta essa delimitação, afigura-se-me que apenas deverá ser objecto de conhecimento a matéria de impugnação relativa à violação do princípio da boa fé, vício decorrente de erro nos pressupostos de facto e de forma, por falta de fundamentação. Vejamos. Persiste o recorrente na defesa do entendimento que a inobservância dos prazos estipulados no ED, por reveladores de hesitação e reconhecimento da inoportunidade do procedimento disciplinar em apreciação, revelaria por parte da entidade recorrida – ao não determinar o respectivo arquivamento – desrespeito de um princípio geral da actividade administrativa consubstanciado no princípio da boa fé. Não se crê que o desrespeito dos prazos possa revestir o significado que o recorrente de tal facto pretende retirar, sendo certo que o próprio tão pouco aduz qualquer dado onde alicerce esse seu entendimento. Daí que nada permite sustentar que na situação em apreço a entidade recorrida tenha pautado o seu comportamento em desconformidade com o princípio da boa fé, dessa forma comprometendo a clareza de intenções com que é suposto agir e minando a confiança dos administrados. Razão também não parece assistir ao recorrente quando defende a inexistência das infracções disciplinares, para o efeito alegando que o despacho punitiva estaria ferido de erros nos seus pressupostos de facto. Na verdade, o recorrente não nega a realidade dos factos integradores dessas infracções, concretizados na não apresentação dos planos e relatórios de actividades relativos aos anos de 1994 e 1995, enquanto Presidente do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia, bem como no incumprimento de formalidades legais nos procedimentos tendentes à autorização de despesas relativas à aquisição de bens e serviços e à realização de obras, limitando-se a desvalorizar a dimensão lesiva dessas irregularidades enquanto reveladoras de negligência, falta de zelo e má compreensão dos seus deveres funcionais, o que irreleva para a verificação do vício por erro nos pressupostos de facto, o qual arranca duma não correspondência entre a realidade dos factos e o quadro factual invocado no acto punitivo. Por último, desta feita ao invés do decidido no acórdão, afigura-se-me que o despacho recorrido não se encontra fundamentado. De facto, correspondendo a uma exigência constitucional consagrada no artigo 268.º , n.º 3 da CR, determina o n.º 1 do artigo 125.º do CPA que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” Pese embora a densidade dessa fundamentação, atenta a natureza relativa do conceito, dependa da natureza do acto, das circunstâncias do caso e dos termos da intervenção do interessado no procedimento que culminou na prolação desse acto, o certo é que o mesmo deverá ostentar – por mais sucinto que seja – um segmento em que o seu autor revele um propósito de fundamentar a decisão. Na hipótese da fundamentação por remissão, como a entidade recorrida pretende ser o caso, torna-se imprescindível uma declaração expressa e inequívoca de concordância para anteriores pareceres ou propostas – ver, entre outros, acórdãos do Pleno da secção de 29-9-93 2-5-01, nos recursos n.ºs 25.613 e 36.426. Ora, na situação em apreço, o despacho punitivo é totalmente omisso quanto a uma intenção fundamentadora, limitando-se à aplicação da pena de multa ao recorrente sem qualquer apelo ou acolhimento expresso aos termos da proposta que lhe foi presente. Em tal contexto, inexistindo qualquer referência explícita a anterior relatório ou proposta, o mero encadeamento lógico e cronológico em função dos mesmos não satisfaz ou substitui a exigência de fundamentação do despacho. Termos em que se é de parecer que o recurso, pela procedência das conclusões i) e J) da alegação do recorrente – vício de forma por falta de fundamentação, deverá obter provimento. As partes foram notificadas deste douto parecer, tendo-se pronunciado a Autoridade Recorrida, defendendo a correcção do acórdão recorrido. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: O recorrente, médico, chefe do serviço de cirurgia cardiotoráxica do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia (aposentado) foi alvo de processo de inquérito para “apuramento dos factos relacionados com o funcionamento e gestão do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia.” Na sequência desse inquérito, por despacho de 19.03.96 da Srª Ministra da Saúde foi-lhe instaurado processo disciplinar. Recebidos os autos pelo Instrutor em 9.05.96, a instrução teve início em 23.10.97. Inquirida a última testemunha em 30.06.98, em 11.09.88, o Sr. Instrutor elaborou o relatório final, junto a fls. 21 a 52, aqui dado por reproduzido, onde propõe: “6.1 – Que ao arguido Dr. ..., chefe de serviço aposentado (.......................), por ter cometido a infracção disciplinar ao violar os deveres gerais de zelo e lealdade previstos nas alíneas b) e d) do nº 4 e nºs 6 e 8 do art. 3º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84 , de 16 de Janeiro, traduzidas no facto de, na qualidade de Presidente e membro do Conselho de Administração do CHVNG, no âmbito da competência prevista nas alíneas a) e f) do nº 2 do art. 4º do DR nº 3/88, de 22 de Janeiro, não ter apresentado Planos e Relatórios de actividades referentes aos anos de 1994 e 1995 (em conformidade com o disposto na alínea a) do nº 1 do art. 49º e a) do nº 1 do art. 50º do DL nº 155/92 , de 28 de Junho) bem como, na qualidade de membro do Conselho de Administração do CHVNG não ter cumprido ou exigido o cumprimento, no âmbito da competência prevista na alínea b) do nº 2 do art. 8º do DR nº 3/88, de 22 de Janeiro, de formalidades legais dos procedimentos tendentes à autorização da despesa relativa à aquisição de bens e serviços e à realização de obras, designadamente, a elaboração de autos de consignação da obra, autos de recepção provisória e autos de recepção definitiva, nos termos dos arts. 133º , 194º e 204º do DL nº 235/86 , de 18 de Agosto e arts. 137º e 198º do DL nº 405/95, de 10 de Dezembro, a designação de fiscal de obra e elaboração de autos de medição, nos termos do art. 156º do DL nº 235/86 , de 18 de Agosto e art. 163º do DL nº 405/95, em vários concursos limitados, de consultas e ajustes directos realizados pelo Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia, durante os anos de 1994 e 1995, comportamento que bem sabia não que não lhe era permitido, conduta prevista e punida pela disposição da alínea e) do nº 1 e corpo do nº 1 do art. 24º com a pena de suspensão estabelecida na alínea c) do nº l do art. 11º, todos do ED, seja aplicada, após ponderação dos critérios enunciados no art. 28º do ED, a pena de multa graduada em 70.000$00 (setenta mil escudos) nos termos do nº 1 e alínea e) do nº 2 do art. 23.º e alínea b) do nº 1 do art. 11º do ED, por integrar comportamento que traduz negligência e má compreensão dos deveres funcionais......” Em 31.12.98, o Sr. Inspector Geral de Saúde emitiu o seguinte parecer: Concordo com o relatório, suas conclusões e propostas, e, assim, proponho que ao arguido Dr. ..., ex-Director do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia, seja aplicada a pena de multa, graduada em 70.000$00 (setenta mil escudos) Remeta os autos ao Gabinete para apreciação e decisão de Sua Excelência a Ministra da Saúde, ................” No seguimento deste parecer, em 27.01.99, a autoridade recorrida exarou o despacho impugnado, do seguinte teor: “Aplico a pena de multa graduada em setenta mil escudos.” 3 – O recurso jurisdicional tem por objecto a decisão recorrida e é delimitado pelas conclusões das alegações ( arts. 676.º , n.º 1, e 684.º , n.º 3, do C.P.C .). Por isso, para além de questões de conhecimento oficioso, o Tribunal de recurso apenas pode apreciar a correcção da decisão recorrida e não pronunciar-se sobre matérias não apreciadas pelo Tribunal recorrido. No caso em apreço, como refere o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, o Recorrente suscita no presente recurso jurisdicional questões que não foram objecto de apreciação pelo Tribunal Central Administrativo. Por outro lado, o Recorrente não imputa ao acórdão recorrido qualquer nulidade, designadamente por omissão de pronúncia. Por isso, apenas haverá que reapreciar as questões trazidas às conclusões das alegações que foram apreciadas pelo Tribunal Central Administrativo, que são as da violação do princípio da boa fé, do vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e vício de forma, por falta de fundamentação. 4 – A primeira questão a apreciar é a da violação do princípio da boa fé. O princípio da boa fé está definido no art. 6.º-A do C.P.A., que estabelece o seguinte: ARTIGO 6.º-A Princípio da boa-fé 1 – No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé. 2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; O objectivo a alcançar com a actuação empreendida. No caso em apreço, o Recorrente pretende ver uma violação desse princípio na não observância de prazos procedimentais, designadamente os previstos nos arts. 45.º, n.º 1, 65.º, n.ºs 1 e 3, e 66.º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar. No que respeita à relevância directa daqueles prazos como causa de invalidade do acto final do processo disciplinar, ela é de recusar, pois, na falta de qualquer elemento que permita atribuir-lhes natureza peremptória, os prazos previstos em procedimentos disciplinares para a prática de actos pelas entidades instrutoras são de qualificar como meramente ordenadores ou disciplinadores, podendo a sua violação implicar apenas consequências para as entidades que intervieram no processo que os não respeitaram, para além da relevância que possam ter na formação do prazo prescricional. Na verdade, se a violação de qualquer dos vários prazos desse tipo previstos no Estatuto Disciplinar pudesse reflectir-se no acto final do procedimento, provocando a sua anulação, ela seria definitiva, pois seria impossível renovar o procedimento disciplinar com observância desse prazo. Assim, a atribuir-se carácter peremptório a todos estes prazos, eles reconduzir-se-iam, em última análise, a verdadeiros prazos de prescrição, por a violação de qualquer deles importar para o titular do poder disciplinar a perda definitiva da possibilidade de o exercer. Ora, é manifesto que uma consequência deste tipo não foi pretendida legislativamente, não só pela evidente desproporção que teria a sua aplicação nos casos de infracções de grande gravidade, como pelo facto de ela não ser indicada no art. 4.º do mesmo Estatuto Disciplinar em que se prevê, pormenorizadamente, o regime da prescrição do procedimento disciplinar. Assim, é de qualificar aqueles prazos como meramente ordenadores ou disciplinadores, não derivando da sua violação a extinção do direito de praticar o acto, como tem vindo a entender este Supremo Tribunal Administrativo, a propósito da generalidade dos prazos deste tipo. ( Neste sentido, podem ver-se pelos seguintes acórdãos: de 15-6-1993, proferido no recurso n.º 31066, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 3483; de 3-6-1993, proferido no recurso n.º 30976, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 3093; de 1-3-1994, proferido no recurso n.º 32104, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1397; de 21-4-1994, proferido no recurso n.º 32164, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 2998; de 22-11-1994, proferido no recurso n.º 33221, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8243; de 15-12-1994, proferido no recurso n.º 33856, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 9224; de 16-4-1996, proferido no recurso n.º 35447, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 2495; de 18-11-1997, proferido no recurso n.º 40160, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8010; de 17-12-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 30355, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 472, página 224, e no Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 2301; de 24-3-1998, proferido no recurso n.º 33459, publicado no Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 2247; de 16-6-1998, proferido no recurso n.º 39946, publicado no Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 4417; de 25-11-1998, proferido no recurso n.º 32232, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7379; de 27-4-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 32115; de 29-6-1999, proferido no recurso n.º 33385, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-7-2002, página 4300; de 11-6-1997, proferido no recurso n.º 38760, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 4515; de 27-4-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 32155, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 633; de 26-6-2001, proferido no recurso n.º 47437, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-8-2003, página 4927; de 25-2-1999, proferido no recurso n.º 37235, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-7-2002, página 1367. ) Porém, o Recorrente não defende apenas que a não observância daqueles prazos seja, directamente, causa de invalidade do acto final do processo disciplinar, mas também que ela revela « um reconhecimento prático da total inoportunidade dos procedimentos administrativos em curso » (fls. 153), o que entende violar o referido princípio da boa fé. Porém, essa não observância de prazos não tem forçosamente este significado, pois ela pode derivar de outras causas ou mesmo de uma conjugação de factores. Por outro lado, o Recorrente nem sequer afirma que aquele não cumprimento de prazos tenha gerado em si confiança em que não viria a ser aplicada uma sanção. De qualquer forma, não há qualquer indício de que a Administração tenha reconhecido a inoportunidade do processo disciplinar ou a inexistência de uma situação em que não se justificava a aplicação da pena e, pelo contrário, o facto de ela ter vindo a ser aplicada aponta em sentido contrário. Assim, não se demonstra violação do princípio da boa fé. 5 – O Recorrente imputa ao acto recorrido vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto, embora a questão tenha uma componente jurídica, pois o que defende é que não existe infracção. Segundo resulta do probatório, que não é posto em causa, o Recorrente foi punido por, na qualidade de Presidente e membro do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia, não ter apresentado Planos e Relatórios de actividades referentes aos anos de 1994 e 1995; não ter cumprido e exigido o cumprimento de formalidades dos procedimentos tendentes à autorização da despesa relativa a aquisição de bens e serviços e à realização de obras, designadamente, a elaboração de autos de consignação da obra, autos de recepção provisória e autos de recepção definitiva; não ter designado fiscal de obra e elaborado autos de medição em vários concursos limitados, de consulta e ajustes directos realizados pelo CHVG, durante os anos de 1994 e 1995. O Recorrente afirma, porém, que « a inexistência formal dos documentos em apreço não acarretou qualquer prejuízo para a administração pública em geral e para o CNVNG em particular, tendo a gestão provisional e o controlo de gestão decorrido em termos absolutamente correctos ». O Recorrente, na qualidade de Presidente e membro do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia, tinha o dever de fazer com que esse órgão cumprisse integralmente as suas funções, como « órgão responsável pela definição dos princípios fundamentais que devem enformar a organização e funcionamento do hospital, pelo acompanhamento da sua execução e pela respectiva avaliação periódica » ( art. 4.º , n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 3/88 , de 22 de Janeiro), designadamente, providenciar para que fossem apresentados os Planos e Relatórios referidos, como lhe impunham as alíneas a) e f) do art. 4.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88 , de 22 de Janeiro, e as alíneas a) dos n.ºs 1 do arts. 49.º e 50.º do Decreto-Lei n.º 155/92 , de 28 de Julho. Por outro lado, o presidente do Conselho de Administração era também o director do hospital [art. 3.º, n.º 1, alínea a), do referido Decreto Regulamentar] e, nessa qualidade incumbia-lhe fazer cumprir as disposições legais e regulamentares aplicáveis aos procedimentos relativas à autorização da despesa com a aquisição de bens e serviços e à realização de obras, inclusivamente a elaboração de autos de consignação da obra, autos de recepção provisória e autos de recepção definitiva, [alínea b) do n.º 1 do referido Decreto Regulamentar n.º 3/88 , arts. 133.º , 194.º e 204.º do Decreto-Lei n.º 235/86 , de 18 de Agosto, e arts. 137.º , 163.º e 198.º do Decreto-Lei n.º 405/93 , de 10 de Dezembro], e providenciar para que fossem designados fiscais de obras e elaborados autos de medição das mesmas [ arts. 156.º do Decreto-Lei n.º 235/86 e 163.º do Decreto-Lei n.º 405/93 ]. A violação destas obrigações legalmente impostas constitui uma violação do dever de zelo, imposto pelo art. 3.º, n.º 4, alínea b), do Estatuto Disciplinar, que se consubstancia em « conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção (n.º 6 do mesmo artigo). No caso de existirem prejuízos para a Administração ou para terceiros derivados da violação do dever de zelo, a punição pode ser efectuada no âmbito do art. 24.º do Estatuto Disciplinar, que prevê a pena de suspensão para os casos de demonstração de « falta de conhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, da qual haja resultado prejuízo para a Administração ou para terceiros ». Porém, a violação do dever de zelo não se esgota nesta norma, pois o art. 23.º prevê a aplicação da pena de multa para os casos de negligência e má compreensão dos deveres profissionais, designadamente, para os casos em que pelo defeituoso cumprimento ou desconhecimento das disposições legais e regulamentares se demonstre falta de zelo pelo serviço [alínea e), do n.º 2 do mesmo artigo]. Não é elemento desta última infracção a existência de prejuízo para terceiros ou para a Administração. Por isso, no caso dos autos, tendo a conduta do Recorrente sido enquadrada neste art. 23.º, n.º 2, alínea e), a ausência de prova de prejuízo não é obstáculo à punição. Por outro lado, sendo o Recorrente, como Presidente do Conselho de Administração, o director do hospital [por força da referida alínea a) do n.º 1 do art. 3.º do Decreto Regulamentar n.º 3/88 ] era a ele e não a outrem que incumbia « fazer cumprir as disposições legais e regulamentares aplicáveis » [art. 8.º, n.º 2, alínea b), do mesmo diploma], pelo que a eventualidade de não ser ele quem desempenhava, efectivamente, essas tarefas que, inquestionavelmente, se incluíam nas suas competências não podia afastar a sua responsabilidade disciplinar por falta do seu cumprimento. Assim, o acto recorrido não enferma de vício de violação daquelas disposições ao aplicar a pena de multa pela prática dos factos que se provou terem sido praticados pelo Recorrente. 6 – O Recorrente imputa ainda ao acto recorrido vício de forma por falta de fundamentação. O acto que aplica uma pena disciplinar, sendo um acto que aplica uma sanção, tem de ser fundamentado, como impõe a alínea a) do n.º 1 do art. 124.º do C.P.A.. O art. 268.º, n.º 3, da C.R.P. estabelece que « os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos ». O art. 125.º do C.P.A., que estabelece os requisitos da fundamentação dos actos administrativos, tem o seguinte teor: ARTIGO 125.º Requisitos da fundamentação 1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto. 2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. 3 – Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados. Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168; de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331; de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831; de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782; de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649; de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634; de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477. de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618; de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796; de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142; de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018; de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197; de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618; de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559; de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. ) No caso em apreço, o acto recorrido tem apenas o seguinte teor: « Aplico a pena de multa graduada em 70.000$00 »; mas esta declaração é proferida a seguir à proposta de aplicação dessa mesma pena feita pelo Senhor Inspector-Geral de Saúde, na mesma página do processo e imediatamente a seguir a ela. O Recorrente e o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público defendem que a deficiência de fundamentação resulta de não haver no despacho da Autoridade Recorrida qualquer referência expressa ao procedimento disciplinar e ao arguido. O Tribunal Central Administrativo entendeu que o acto estava suficientemente fundamentado por « a ordem lógica e cronológica, em que o relatório foi elaborado, o parecer foi formulado e o acto foi exarado » permitirem concluir que, embora não haja neste último uma remissão expressa para aqueles, há uma remissão tácita. Aqueles n.º 3 do art. 268.º da C.R.P. e n.º 1 do art. 125.º do C.P.A. exigem que a fundamentação seja expressa , mas não se exige explicitamente neste último normativo que a declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas também o seja. Por outro lado, são juridicamente admissíveis declarações tácitas, que se deduzem de factos que, com toda a probabilidade, a revelam ( art. 217.º do Código Civil , que é directamente aplicável aos negócios jurídicos, mas analogicamente aplicável à generalidade dos actos jurídicos, por força do disposto no art. 295.º do mesmo Código), pelo que não é de excluir, sem mais, a admissibilidade de declarações tácitas de concordância para peças procedimentais de onde conste expressamente a fundamentação do acto. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo não tem sido uniforme na resposta à questão de saber se a declaração de concordância que se refere neste art. 125.º . n.º 1 (e, anteriormente, no n.º 2 do art. 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77 , de 17 de Junho) tem de ser expressa. A jurisprudência quantitativamente dominante é no sentido de a remissão para anteriores pareceres, informações ou propostas ter de ser expressa, designadamente, com indicação clara das peças do procedimento administrativo para que se remete. ( Neste sentido de que a fundamentação por referência, por remissão ou per relationem, para ser válida, tem de consistir numa declaração expressa e inequívoca de concordância com anterior parecer, informação ou proposta, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 5-4-1990, do Pleno, proferido no recurso n.º 16276, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-6-92, página 340, e em Acórdãos Doutrinais do S.T.A. n.º 346, página 1253; de 6-7-1993, do Pleno, proferido no recurso n.º 25609, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-11-95, página 492; de 2-12-1993, proferido no recurso n.º 32186, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 6734; de 3-2-1994, proferido no recurso n.º 30324, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 746; de 10-2-1994, proferido no recurso n.º 32916, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1088; de 10-3-1994, proferido no recurso n.º 32494, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1867; de 22-9-1994, proferido no recurso n.º 32702; de 22-9-1994, proferido no recurso n.º 32702; de 19-1-1993, do Pleno, proferido no recurso n.º 11427, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 423, página 260, e no Apêndice ao Diário da República de 16-10-95, página 1; de 12-10-1993, proferido no recurso n.º 26672, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 5078; de 19-2-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 32347, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-5-99, página 368; de 16-4-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 28259, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-2000, página 822; de 28-11-2000, proferido no recurso n.º 46396, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 8619; de 18-1-2001, proferido no recurso n.º 46766, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 275; de 28-3-2001, proferido no recurso n.º 29685, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 2455; de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47094; de 20-6-2002, proferido no recurso n.º 506/02. ) No entanto, noutra linha jurisprudencial, menos exigente, tem-se considerado que é suficiente para afirmar a existência de uma declaração de concordância de um acto com anteriores pareceres, informações ou propostas que, através do seu teor e considerando o contexto em que ele é proferido, seja possível estabelecer com segurança uma ligação entre ele e esses anteriores pareceres, informações ou propostas, que estejam expressamente fundamentados. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos: acórdão do Pleno de 21-3-1991, proferido no recurso n.º 25426, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-3-93, página 194, em que se entendeu que um despacho com o teor « Indeferido » exarado sobre a primeira página de um parecer em que se propunha o indeferimento de um pedido se apropria deste parecer; de 6-6-1991, proferido no recurso n.º 29100, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 3711, de 23-4-1997, proferido no recurso n.º 35367, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 2995, e de 25-3-99, proferido no recurso n.º 39774, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-7-2002, página 2143, relativos a despachos com o teor « Concordo »; de 3-12-91, proferido no recurso n.º 28381, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-10-95, página 6881, em que se entendeu que uma despacho com o teor « Aprovo » se apropria de uma proposta que consta do verso da folha em que foi proferido; de 4-5-1993, proferido no recurso n.º 31570, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 2270, em que se entendeu existir uma manifestação de concordância num despacho com o teor « Proceda-se como se propõe » exarado sobre anterior parecer com proposta; de 7-12-94, proferido no recurso n.º 31237, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 442, página 16, e em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 894, em que se entendeu que « o despacho que se limita à expressão " indeferido" sem qualquer remissão, pode considerar-se um acto fundamentado de acordo com as razões expostas na proposta ou informação quando do processo não pode retirar-se qualquer elemento do qual possa deduzir-se que o autor do acto possa ter tido em consideração outros fundamentos que não os constantes dessa proposta, parecer ou informação »; de 16-2-95, proferido no recurso n.º 34707, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1734, em que se considerou que um acto com o teor « Ao DA para notificação » remetia para a fundamentação de uma informação em que era proposta uma notificação de um particular para proceder à desmontagem de um reclamo luminoso; de 11-3-1997, proferido no recurso n.º 34687, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 1844, em que se entendeu que um despacho com o teor « Indefiro o recurso » exarado sobre um informação em que se propõe esse indeferimento, manifesta concordância com o seu teor; de 22-4-1997, proferido no recurso n.º 38807, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 2908, em que se considerou que um despacho com o teor «Indefiro» remete para informação sobre a qual é aposto; de 17-10-1998, proferido no recurso n.º 41980, publicado no Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 4520, em que se entendeu que expressões como « Indefiro » e « nego provimento », exaradas sobre informação ou parecer nesse sentido, revelam concordância com o seu teor; de 10-11-1998, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207, em que se entendeu que um despacho com o teor « Aplico a pena de um ano de inactividade. A pena fica suspensa por um período de três anos », sendo ele exarado no relatório do instrutor, a seguir à proposta formulada e reproduzindo quase textualmente o seu teor, remete para os fundamentos desta; de 18-3-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 34687, publicado no Apêndice ao Diário da República de 4-5-2001, página 410, em que se entendeu que um despacho com teor « Indefiro o recurso » remete para os fundamentos de informação sobre a qual é proferido; de 30-1-2003, do Pleno, proferido no recurso n.º 2026/02, em que se entendeu existir uma declaração de concordância num despacho com o teor «Adjudique-se a ...», exarado sobre uma acta do júri de um concurso. ) No caso em apreço, na linha desta última jurisprudência e, designadamente em sintonia com o acórdão do Pleno de 10-11-1998, citado em nota, que apreciou uma situação quase idêntica à do presente processo, deverá entender-se que o acto recorrido exprime concordância com a proposta do Senhor Inspector-Geral de Saúde que o antecede, na mesma página (fls. 53 do presente processo, fls. 326 do processo disciplinar). Na verdade, para além de ser proferido logo a seguir a essa proposta de « que seja aplicada a pena de multa graduada em 70.000$00 », o despacho recorrido tem exactamente o teor correspondente à aceitação dessa proposta ao dizer « Aplico a pena de multa graduada em setenta mil escudos », o que revela claramente que ela foi acolhida. Por isso, deve entender-se que o acto recorrido manifesta concordância com aquela proposta. 7 – O Recorrente, porém, defende também que nem a proposta do Senhor Inspector-Geral de Saúde nem o Relatório do Senhor Inspector explicitam as razões justificativas da graduação da multa no montante que foi fixado. A pena de multa não é uma pena fixa, devendo ser fixada até ao máximo de uma vez e meia a totalidade das remunerações certas e permanentes, com excepção do abono de família e prestações complementares, devidas ao funcionário ou agente à data da notificação do despacho condenatório (art. 12.º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar). No parecer e proposta do Senhor Inspector Geral de Saúde para que se entendeu existir remissão no acto recorrido, não se faz qualquer referência aos factores que foram ponderados para fixar a pena de multa em 70.000$00. Porém, manifesta-se nesse parecer concordância com o Relatório elaborado pelo Senhor Inspector, pelo que há que recorrer a ele para apreciar da suficiência da fundamentação. Neste Relatório, refere-se relativamente à determinação e graduação da pena que milita contra o arguido a circunstância agravante especial prevista na alínea g) do n.º 1, e n.º 4 do art. 31.º do Estatuto Disciplinar (acumulação de infracções) (ponto 5.4. do Relatório); não se verifica nenhuma circunstância atenuante prevista no art. 29.º do mesmo Estatuto (ponto 5.4. do Relatório). Para além disso, inclui-se no Relatório um ponto 5.5, com o título de « Medida da pena », e, apesar de nele não se indicarem directamente razões para a fixação da pena de multa no montante de 70.000$00, refere-se o seguinte: « No entanto, atendendo a toda a factualidade, circunstancialismo envolvente, enquadramento funcional, actividade profissional e personalidade do arguido, aspectos referidos em 4.3.1 a 4.3.4 quanto ao grau de culpabilidade e conduta infractória do arguido e após ponderação dos critérios enunciados no art. 28º do E.D., deverá ser punível, não com a pena única de suspensão prevista na alínea c) do nº 1 do art. 11º do E.D. em conformidade com o art. 14º e a acusação deduzida, mas com a pena de multa nos termos do nº 1 e alínea e) do nº 2 do art. 23º e alínea b) do nº 1 do art. 11º do E.D. por integrar comportamento que traduz negligência e má compreensão dos deveres funcionais. » Tendo este ponto 5.5 como título « Medida da pena » depreende-se que os factores ponderados para determinar a medida da pena de multa foram os indicados nos pontos 4.3.1 a 4.3.4 do Relatório, a que aí se faz referência, também utilizados para escolher o próprio tipo de pena, como ai directamente se refere. Através destes pontos 4.3.1. a 4.3.4. é possível, assim, ficar a conhecer quais os factores ponderados para determinar não só o tipo de pena como a sua medida. Refere-se aí, nomeadamente, que « as funções exercidas pelo arguido (enquanto Presidente do Conselho de Administração e membro do Conselho de Administração ), as características do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia (hospital central em crescimento e com poucos recursos humanos) e o circunstancialismo fáctico (responsabilidade funcional não de primeira linha e tecnicidade da matéria), apontam para uma conduta infractória, traduzida no incumprimento de formalidades quanto à conformidade legal dos procedimentos tendentes à autorização da despesa, que encerra uma responsabilidade mitigada porque diluída pelos membros do CA, porque recaindo em primeira linha nas competências da Administradora-Delegada ». Por outro lado, sendo o limite máximo da pena de multa o montante de uma vez e meia a totalidade das remunerações certas e permanentes, com excepção do abono de família e prestações complementares, é de concluir com segurança, mesmo sem estar demonstrado nos autos qual o montante exacto das remunerações do Recorrente, como presidente do Conselho de Administração e director do Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia, que a pena de multa aplicada é de considerar como manifestamente reduzida, não só em face do limite máximo abstracto, seguramente várias vezes superior, como pelo facto de ser aplicada por uma pluralidade de infracções. Isto é, é uma pena adequada à « responsabilidade mitigada » que no relatório se entendeu existir, pelos fundamentos aí referidos, e, por isso, é possível saber quais as razões por que foi aplicada a pena referida. Sendo relativa a exigência de fundamentação, como se referiu, e estando ela, no que pode afectar o destinatário do acto, conexionada com as possibilidades de ele o impugnar, tem de concluir-se que, para ser aplicada uma multa do montante indicado, nestas circunstâncias, aquela exigência de fundamentação será diminuta, por ser evidente que não há qualquer exagero na medida da pena, que antes só pode pecar por defeito, e que, por isso, serão praticamente inexistentes as possibilidades de impugnação do acto, no que concerne a essa medida. Por outro lado, na aplicação de uma sanção pecuniária variável é naturalmente impossível pormenorizar, com rigor, as razões por que os elementos qualitativos ponderados conduziram precisamente à opção por uma determinada quantificação, pelo que a fundamentação exigível, em termos de razoabilidade, se limitará ao esclarecimento das razões por que se optou por uma pena mais leve ou mais pesada ou por uma pena média, em termos qualitativos. Esta exigência de fundamentação é satisfeita pelo acto recorrido ao esclarecer as razões por que foi aplicada uma pena objectivamente qualificável como leve. Neste contexto, é de concluir que o acto está suficientemente fundamentado quanto à medida da pena aplicada. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 60%. Lisboa, 5 de Novembro de 2003 Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita –