Quando foi proferido o acórdão 047699?

O acórdão foi proferido em 12 de dezembro de 2002.

Acórdão STA (2002) — Acto administrativo, Fundamentação

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 445/91 DE 1991/11/20 ART8 ART9 ART22 F ART30 N2 N6 ART52 N2 B ART63 N1 A.
DL 448/91 DE 1991/11/29 ART29 N3 ART36 N2 N3.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC47105 DE 2002/10/01.; AC STA PROC40216 DE 2000/05/24.

Sumário

I- O dever de fundamentar estabelecido na alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA impõe-se sempre que haja pessoas que, por qualquer modo, vejam os seus direitos ou interesses legalmente protegidos postos em causa, pois que só assim "esse dever jurídico da Administração pode desempenhar o seu papel de garantia subjectiva (e objectiva) do direito ao recurso contencioso, que não é um exclusivo do destinatário, mas de qualquer pessoa cuja esfera jurídica seja por ele lesada". O universo de destinatários contemplado nesse preceito não é, portanto, constituído apenas por aquelas pessoas que sejam sujeitos directos desses actos, mas sim por todas aquelas que tenham legitimidade para o impugnar contenciosamente.

II- Donde decorre que tem de ser fundamentado um acto que defere a alteração do fim de uma moradia inserida num loteamento, de habitação para jardim de infância, na medida em que é potencialmente violador de direitos ou interesses legalmente protegidos dos proprietários dos outros lotes.

III- Fundamentação que, aliás, sempre seria exigível, por força do estatuído na alínea e) do mesmo preceito, na medida em que o acto modificou um acto anterior, operando a sua revogação por substituição, e o preceito não distingue entre efeitos favoráveis ou desfavoráveis aos interessados directos, fazendo relevar, na exigência da fundamentação, a acentuação do aprofundamento do bem fundado da decisão, que é uma das funções do dever de fundamentar.

IV- A fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cogniscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, donde decorre que o apuramento da existência de fundamentação tenha que ser feito caso a caso, partindo do conteúdo do acto recorrido, ou melhor, da posição em que o recorrido se colocou e o que, nessa posição, decidiu.

V- Não está fundamentado um acto administrativo que autorizou a mudança de fim de uma habitação inserida num loteamento, de habitação para jardim de infância, que se baseou numa vistoria em que se considerou que "O edifício reúne todos os requisitos legais e regulamentares para a utilização pretendida, pelo que não vemos qualquer inconveniente na alteração solicitada", pois que se limitou a fazer um enunciado meramente conclusivo, não indicando um único facto concreto que desse a conhecer as razões por que o edifício reunia os requisitos legais e regulamentares para a utilização pretendida, que também não identificou, pelo que não deu a conhecer, a um destinatário normal, com clareza e suficiência, quais foram essas razões, quer de facto, quer de direito.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1RELATÓRIO

A..., ... e ... – todos residentes na rua Dr. ..., números 2, 4 e 9, da cidade de Póvoa de Varzim – intentaram, no TAC do Porto, recurso contencioso do despacho de 4 de Novembro de 1998 do Vereador do Pelouro da Divisão de Obras Particulares (DOP) da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim (CMPV), que deferiu à “Creche e Jardim de Infância ... Ld.ª” a alteração de uso do prédio urbano construído no lote n.º 11 do loteamento licenciado pelo alvará n.º 10/78, de 13 de Fevereiro, assacando-lhe o vício de violação de lei – por desrespeitar os artigos 29.º, n.º 3, e 36.º, n.ºs 2 e 3, todos do Decreto-Lei n.º 448/91 de 29 de Novembro, e artigos 8.º, 9.º, 22.º, alínea f), 30.º, n.º 2 e n.º 6, 52.º, n.º 2, alínea b), e 63.º n.º 1, alínea a), todos do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro – e o vício de forma – por falta total de fundamentação.

Contestaram o recorrido e a recorrida particular, ambos defendendo a legalidade do acto recorrido.

Por sentença de 19/12/2 000, foram julgados improcedentes os arguidos vícios de violação de lei e procedente o vício de forma, tendo sido anulado o acto impugnado.

Com ela se não conformando, interpuseram os recorridos contenciosos o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formularam as seguintes conclusões:

Recorrido:

1.ª)- A douta decisão recorrida fez incorrecta aplicação do direito, ao concluir que o acto impugnado padece de vício de forma, por falta de fundamentação.

2.ª)- De facto, o ordenamento jurídico-administrativo vigente (e concretamente aplicável) faz radicar, em princípio, o dever de fundamentar no carácter lesivo (agressivo/ablativo) dos actos.

3.ª)- Sendo o despacho ora em causa, que deferiu o pedido de aprovação de alteração do uso previsto no alvará de licença de utilização, modificando-o de habitacional para jardim de infância, acto exclusivamente favorável – e não se verificando qualquer das hipóteses elencadas nas alíneas do n.º 1 do artigo 124.º do CPA – está o mesmo excluído do imperativo da fundamentação.

4.ª)- A considerar-se de modo diferente, o acto encontra-se, de todo o modo, suficientemente fundamentado, de facto e de direito, per relationem.

5.ª)- Em qualquer caso, o despacho recorrido mostra-se perfeitamente claro e congruente, elucidando suficientemente o destinatário do acto (com qualquer cidadão comum) sobre o que levou o ora recorrente a decidir como decidiu e não noutro sentido, o que é suficiente para o acto se encontra devidamente fundamentado.

6.ª)- Decidindo, em contrário, a douta sentença recorrida violou, pelo menos, os artigos 124.º e 125.º do CPA.

Recorrido particular:

1.ª)- O despacho recorrido não encerra o deferimento de uma alteração à finalidade dada ao lote do alvará de loteamento.

2.ª)- Não constando, nem tendo de constar, do alvará de loteamento, a especificação da finalidade a dar a cada lote, a alteração do uso não carecia de ser pedida, como foi, nem muito menos autorizada, conforme, aliás, se reconhece na sentença recorrida.

3.ª)- O acto que deferiu esse pedido não se enquadra, portanto, na previsão do artigo 124.º, n.º 1 do CPA, nem está sujeito aos requisitos de fundamentação impostos pelo artigo 125.º do mesmo diploma.

4.ª)- Em todo o caso, e ainda que assim não fosse entendido, o deferimento do acto impugnado, porque reportado a uma informação de fls 83 dos autos, tem de se considerar como fundamentado, no sentido de apontar as razões ou motivos porque se deferiu o pedido, em concreto.

5.ª)- Assim sendo, e ressalvando o respeito pela opinião contrária, ao decidir em contrário, a recorrida sentença violou o disposto nos artigos 124.º, n.º 1 e 125.º, ambos do citado CPA.

Os recorrentes contenciosos, ora recorridos, não contra-alegaram.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual se pronunciou pelo provimento do recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2.FUNDAMENTAÇÃO:
1. 2.1.OS FACTOS:

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, que não foram postos em causa nem há quaisquer fundamentos para os alterar e se mostram suficientes para a decisão do presente recurso jurisdicional:

1.Em 13 de Fevereiro de 1978, a CMPV emitiu a favor de ... e ... o alvará de loteamento n.º 10/78, permitindo-lhes a divisão em 14 lotes do prédio sito no lugar de ..., freguesia de Póvoa de Varzim, confrontando a norte com ..., a nascente com Dr. ..., a sul com CMPV e a poente com ... – tudo conforme consta de folhas 83 a 85 dos autos, dadas por reproduzidas;
2.Em 15 de Fevereiro de 1979, ... solicitou à CMPV licença para construir uma habitação no lote n.º 11 desse loteamento – tudo conforme consta de folhas 25 e seguintes do PA;
3.Este pedido de licença de construção originou o processo de obras particulares n.º 7519/79 – aqui PA;
4.Em 11 de Maio de 1981, a CMPV emitiu em favor de ..., o alvará de licença de utilização para habitação n.º 105/81, referente ao dito prédio entretanto construído – ver folhas 56 a 76 do PA;
5.Em 26 de Outubro de 1998, a aqui recorrida particular pediu ao Presidente da CMPV o averbamento para seu nome do processo de licenciamento de obras n.º 7519, em nome de ..., bem como a alteração do uso previsto no alvará de utilização n.º 105/81, modificando-o para uso de Jardim de Infância – tudo conforme consta de folhas 57 e seguintes do PA;
6.Em 28 de Outubro de 1998, e na sequência deste requerimento, o Vereador do Pelouro da DOP da CMPV ordenou uma vistoria para o efeito – ver folha 57 do PA (parte manuscrita);
7.Em 4 de Novembro de 1998, foi realizada tal vistoria, constando do respectivo relatório apenas o seguinte: “O edifício reúne todos os requisitos legais e regulamentares para a utilização pretendida, pelo que não vemos qualquer inconveniente na alteração solicitada” – tudo conforme consta de folha 77 do PA;
8.Em 4 de Novembro de 1998, e na sequência deste relatório, o Vereador do Pelouro da DOP da CMPV, no uso de poderes delegados, despachou: “Deferido” – ver folha 77 do PA (parte manuscrita) – acto recorrido;
9.Em 5 de Novembro de 1998, foi emitido em nome da recorrida particular o alvará de licença de utilização n.º 313/98, permitindo-lhe usar o referido prédio para jardim de infância – ver folha 78 do PA;
10.Em 11 de Novembro de 1998, os aqui recorrentes, na qualidade de proprietários dos lotes n.º 1, n.º 2, n.º 3 e nºs 5 a 10, inclusive, pediram ao Presidente da CMPV que os informasse se havia algum processo de alteração ao alvará de loteamento n.º 10/78 – ver folha 80 do PA e 7 a 22 dos autos;
11.Em 11 de Novembro de 1998, e na sequência deste pedido, a DOP da CMPV prestou a informação n.º 221/98 que consta de folha 81 do PA, dada por reproduzida;
12.Em 12 de Novembro de 1998, a recorrida particular solicitou ao Presidente da CMPV “a dispensa de licenciamento municipal relativamente a obras de remodelação no interior do edifício (que não implicam a modificação da estrutura resistente da edificação e das fachadas)” aqui em causa, destinado a uma creche e jardim de infância – tudo conforme consta de folha 82 a 88 do PA;
13.Em 26 de Novembro de 1998, e na sequência deste pedido, a DOP da CMPV prestou a informação no sentido daquelas obras de remodelação não estarem sujeitas a licenciamento municipal – tudo conforme consta de folha 91 do PA, dada por reproduzida;
14.Em 26 de Novembro de 1998, o Vereador da DOP da CMPV, na sequência desta informação, despachou: “Concordo. Informar em conformidade” – ver folha 91 do PA (parte manuscrita);
15.Em 26 de Novembro de 1998, o Vereador da DOP da CMPV ordenou que os requerentes fossem informados de que não havia nenhum processo de alteração ao loteamento titulado pelo alvará n.º 10/78 – ver folha 81 do PA (parte manuscrita);
16.Em 23 de Dezembro de 1998, a DOP da CMPV prestou a informação que consta de folha 98 do PA, dada por reproduzida;
17.Em 5 de Janeiro de 1999, e na sequência desta informação, o Vereador do Pelouro da DOP da CMPV despachou: “Proceda-se ao cumprimento da notificação do meu despacho exarado a folha 81” (o dito no ponto 15 supra) “mais se informando os requerentes de que foi autorizada a alteração do uso da moradia em causa para o fim pretendido (jardim de infância” – ver folha 98 do PA (manuscrita);
18.Por ofício datado de 6 de Janeiro de 1999, os recorrentes foram notificados nos termos constantes de folha 6 dos autos, dada por reproduzida;
19.Em 13 de Janeiro de 1999, os aqui recorrentes solicitaram ao Presidente da CMPV o embargo administrativo “da obra clandestina que está a ser levada a efeito pela proprietária da moradia do lote n.º 11” – tudo conforme consta de folhas 110 e 111 do PA, dadas por reproduzidas;
20.Em 8 de Fevereiro de 1999, e na sequência deste pedido, a DOP da CMPV prestou informação no sentido de aquelas obras não estarem sujeitas a licenciamento – tudo conforme consta de folha 116 do PA, dada por reproduzida;
21.Em 1 de Março de 1999, e na sequência desta informação, o Vereador do Pelouro da DOP da CMPV despachou: “Concordo. Informar em conformidade” – ver folha 116 do PA (parte manuscrita);
22.Este recurso contencioso deu entrada em Tribunal a 8 de Março de 1999.

22. O DIREITO:

O que se discute neste recurso jurisdicional é apenas se foi bem decidida a procedência do vício de forma, decorrente de falta de fundamentação, imputado ao acto contenciosamente impugnado.

A sentença recorrida julgou-o procedente por, em síntese, a vistoria que o precedeu e para a qual este nem sequer remeteu expressamente, não indicar as razões factuais e jurídicas que suportem o entendimento favorável à pretensão da requerente, que o acto impugnado consagrou.

Os recorrentes jurisdicionais, por sua vez, consideram que esse vício se não verifica, por duas ordens de razões: em primeiro lugar, por se tratar de um acto favorável às pretensões da requerente, que, como tal, não tinha que ser fundamentado; e, em segundo, por estarem claramente indicadas, nas informações em que o acto se estribou, e para as quais remeteu, as razões de facto e de direito em que se fundamentou.

Vejamos, começando por conhecer da primeira razão invocada pelos recorrentes.

Estabelece o artigo 124.º do CPA:

“1. Para além dos casos em que a lei expressamente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a)- Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”;

b)- Decidam reclamação ou recurso;

c)- Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;

d)- Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;

e)- Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.”

Ora, como resulta da matéria de facto dada como provada, o conteúdo do acto recorrido é o de autorizar a alteração do uso previsto do lote da recorrida contenciosa particular (lote n.º 11) no loteamento n.º 10/78, de habitação para jardim de infância.

Os recorrentes contenciosos são proprietários de lotes desse loteamento, nos quais construíram moradias nas quais habitam, pelo que são potencialmente prejudicados com a modificação operada, da qual pode resultar, por exemplo, maior tráfego viário e maior barulho na área desse loteamento. Ou seja, são titulares de direitos que resultam dos fins consignados na licença de loteamento (que são relevantes, devendo ser considerados, independentemente de constarem ou não das prescrições do respectivo alvará, conforme pacífica jurisprudência deste STA –cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 24/5/2 00, 16/5/2 002 e 1/10/2 002, proferidos nos recursos n.ºs 40 216, 120/02 e 47 105, respectivamente), que podem ser afectados pelo acto impugnado, pelo que este devia ser fundamentado.

É que, visando a fundamentação dos actos, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa, o universo de destinatários contemplado no referido preceito legal não pode ser constituído apenas por aquelas pessoas que sejam sujeitos directos desses actos, mas sim por todas aquelas que, por qualquer modo, vejam os seus direitos ou interesses legalmente protegidos postos em causa, pois que só assim “esse dever jurídico da Administração pode desempenhar o seu papel de garantia subjectiva (e objectiva) do direito ao recurso contencioso, que não é um exclusivo do destinatário, mas de qualquer pessoa cuja esfera jurídica seja por ele lesada” (cfr. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, pág. 594). Ou seja, esse universo não é constituído apenas por aquelas pessoas que sejam sujeitos directos desses actos, mas sim por todas aquelas que tenham legitimidade para o impugnar contenciosamente.

No caso sub judice, sendo inquestionável a legitimidade dos recorrentes contenciosos, decorrente da apontada potencial lesividade dos seus referenciados direitos ou interesses legalmente protegidos, é indiscutível que impendia sobre o recorrido contencioso, que bem conhecia o potencial conflito de direitos existente, o direito de fundamentar o acto recorrido.

Aliás, o dever de fundamentar sempre existiria, por força do estatuído na alínea e) do mesmo preceito, na medida em que o acto recorrido modificou um acto anterior, operando a sua revogação por substituição, e o preceito não distingue entre efeitos favoráveis ou desfavoráveis aos interessados directos, fazendo relevar, na exigência da fundamentação, a acentuação do aprofundamento do bem fundado da decisão, que é uma das funções do dever de fundamentar (cfr. Réne Chapus, citado por Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código de Procedimento Administrativo, 4.ª edição, pág. 608).

De assinalar, a este propósito, que o que releva para efeitos de apuramento da exigência da fundamentação é o conteúdo do acto recorrido, ou seja, a posição em que o recorrido se colocou e o que, nessa posição, decidiu. O que se assinala tendo em conta o decidido na sentença recorrida de que, in casu, não houve lugar a alteração da finalidade dada ao lote no alvará de loteamento.

Resolvida esta questão, vejamos se o acto está devidamente fundamentado.

A fundamentação dos actos administrativos deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto (artigo 125.º do CPA).

É um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cogniscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra.

O que nos leva a que o apuramento da existência de fundamentação tenha que ser feito caso a caso.

No caso sub judice, estamos perante um acto que autorizou a alteração do uso previsto do lote da recorrida contenciosa particular (lote n.º 11) no loteamento n.º 10/78, de habitação para jardim de infância.

Alteração essa deferida na sequência de um requerimento nesse sentido apresentado pelo recorrido contencioso particular, à qual se seguiu uma vistoria ordenada pelo recorrido (n.ºs 5 e 6 da matéria de facto).

Essa vistoria foi realizada em 4/11/98, constando do respectivo auto o seguinte. “O edifício reúne todos os requisitos legais e regulamentares para a utilização pretendida, pelo que não vemos qualquer inconveniente na alteração solicitada” (n.º 7 da matéria de facto).

Nesse mesmo dia, o recorrido despachou, no canto superior da folha de que constava o auto de vistoria, escrevendo: “Deferido” .

Ora, perante este conjunto de factos, nomeadamente o local em que foi praticado o acto recorrido – no próprio auto de vistoria –, consideramos que o deferimento ocorreu por força da concordância com o teor desse auto, do qual se apropriou. Está-se, assim, perante uma fundamentação per relationem, legalmente permitida, pelo que o acto recorrido estará fundamentado se o estiver o auto de vistoria.

Só que este o não está.

Com efeito, limita-se a um enunciado meramente conclusivo, não indicando um único facto concreto que dê a conhecer as razões por que o edifício reúne os requisitos legais e regulamentares para a utilização pretendida, não identificando também estes requisitos. Pelo que, um destinatário normal, não ficou a conhecer, com clareza e suficiência, quais foram essas razões, quer de facto, quer de direito.

Assinala-se, a propósito, que quer a fundamentação constante de fls 83 do processo burocrático, invocada pelo recorrente particular, quer a de fls 98, invocada pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público como dando a conhecer perfeitamente as razões da decisão recorrida, são absolutamente irrelevantes, por serem posteriores à prática do acto impugnado e, como tal, não poderem ser levadas em conta, por dele não fazerem parte integrante.

Improcede, assim, toda a impugnação da sentença recorrida.

3DECISÃO

Em face do exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente particular, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2002.

António Madureira – Relator – Bento São Pedro – Rosendo José