047862 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto pelo qual a Administração reforma a situação do particular, resultante de acto consolidado por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo respectivo, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz ex lege efeitos para o futuro, sem prejuízo de a Administração poder atribuir-lhe efeitos retroactivos, nos termos do nº 3 do artº 145º do CPA.

II- No recurso contencioso, a interpretação do acto administrativo pelo tribunal é um passo da cadeia de operações ou raciocínios ordenados à apreciação dos vícios de que cumpra conhecer. É irrelevante a inobservância das regras de interpretação do acto administrativo que não afecte a decisão.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo ( 1ª Subsecção ) do Supremo Tribunal Administrativo

1. A ..., funcionário da Direcção-Geral das Alfândegas, recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 15 de Fevereiro de 2001 (fls. 80 e sgs.) que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 27 de Janeiro de 1998.

Este despacho indeferira um requerimento do recorrente no sentido de lhe ser contado, para todos os efeitos de progressão na carreira especial aduaneira, todo o tempo de serviço desde a data em que, segundo os acórdãos do STA referidos na Portaria nº 92/96, de 26/3, deveria ter sido nomeado para a actual categoria.

Pede a revogação do acórdão recorrido nos termos das seguintes conclusões:

I- Contrariamente ao sustentado no acórdão recorrido, é patente que o despacho de 3/5/96 pretendeu dar execução aos acórdãos anulatórios do STA, pois remeteu explicitamente para a "informação prévia" que, por sua vez, invoca os referidos acórdãos.

II- Daí que, relativamente aos interessados que tinham recorrido para o STA, esse despacho não podia ter deixado de atribuir efeitos retroactivos à sua nomeação aliás, o mesmo acto invoca expressamente o art.º 7º do Dec. Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro (...) e esse art.º 7º, no seu n.º 1, é que estabeleceu o prazo de 1 ano para a nomeação.

III- É exacto que o despacho de 3/5/96 quis dar tratamento igual aos que haviam recorrido para o STA e aos que não tinham recorrido mas tratamento igual ao que deu ao primeiro ( aos recorrentes) equivale a retroactividade.

IV- Aliás, o acórdão recorrido parece adoptar esse ponto de vista, na sequência da citação de Vieira de Andrade, mas , surpreendentemente, conclui o contrário.

V- Se as normas conjugadas do n.º 1 do art.º 141º e do n.º 2 do art.º 145º do CPA não permitem que um acto ilegal de que não se recorreu constitucionalmente seja revogado com fundamento em ilegalidade, então essas normas são inconstitucionais por violarem os princípios da prossecução do interesse público, da proporcionalidade e da legalidade cunhados nos nºs 1 e 2 do art.º 266º da Constituição, inconstitucionalidade esta que expressamente se invoca.

VI- Decidindo de forma diversa, o douto acórdão recorrido violou, entre outros, o art.º 7º, nº1 do Dec. Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro, as normas sobre interpretação do acto administrativo, o art.º 145º, nº2 conjugado com o art.º 141º, nº1, ambos do CPA e o art.º 266º, nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa".

A autoridade recorrida não contra-alegou.

A Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu o douto parecer de fls.114 e sgs, no sentido de ser negado provimento ao recurso.

2. Ao abrigo do disposto no art.º 713º/6 do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada no acórdão recorrido.

( O direito )

3. O cerne do litígio entre o recorrente e a Administração, que o acórdão recorrido resolveu em sentido desfavorável à recorrente e que esta critica - abstraindo, em benefício da clareza, de particularidades argumentativas que oportunamente serão abordadas -, está em saber se a revogação do despacho de 16/9/93 do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, implícita no despacho de 3/5/96 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais - no que respeita à recorrente e aos demais interessados que não haviam impugnado aquele despacho, porque quanto aos que o impugnaram com êxito insere-se na execução da sentença anulatória - segue, quanto à produção de efeitos, o regime da revogação de actos inválidos ou de actos válidos ( art.º 145º do CPA).

Esta questão tem sido objecto de jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal em casos em tudo semelhantes ao presente, pelo que nos limitaremos a reproduzir, no essencial, a parte relevante do acórdão de 8/3/01, Proc. 46.326 ( No mesmo sentido, cfr. acs. de 27/6/2001-Proc.46.672, 27/11/201-Proc.47.706 e 6/12/2001-Proc.46.661 e de 772/2002, Proc. 46.611).

O art.º 7º do DL n.º 274/90, de 7 de Setembro, estabeleceu um regime especial de transição do pessoal das carreiras comuns do quadro da DGA para as carreiras especiais aduaneiras.

O recorrente, tal como mais de três centenas de funcionários em igual situação, requereu essa transição, sujeitou-se ao júri de avaliação de adequação à carreira especial e obteve aprovação no estágio subsequente, constando como aprovada na lista publicada no DR-II série, de 30/4/93 ( 291º lugar ; cfr. fls 67).

Porém, por despacho de 16 de Setembro de 1993 do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento foi entendido que essa transição deixara de ser possível, por ter decorrido o prazo estabelecido no n.º 1 do citado art.º 7º, tomado como de caducidade. Em consequência, o procedimento de integração não teve seguimento, o que significa que a pretensão da ora recorrente de integração na carreira especial aduaneira se considera indeferida por esse despacho.

Este despacho foi anulado por este Supremo Tribunal, em recurso interposto por alguns funcionários ( 52 em 316 funcionários aprovados no estágio de integração).

A Administração entendeu que a execução adequada dessa decisão anulatória implicava a transição não só dos interessados que haviam ganho o recurso, mas também dos restantes nas mesmas condições, entre eles o recorrente ( Despacho de 29/12/95).

Para o efeito, pela Portaria n.º 92/96, de 26 de Março, foram criados 252 lugares de verificadores auxiliares aduaneiros de 2ª classe e tomadas providências, no capítulo da definição de funções, para acudir às consequências do esvaziamento de pessoal nas categorias de origem. E, por despacho de 3/5/96, publicado no DR-II de 17/5/96, foram nomeados para aquela categoria não só os interessados que haviam interposto recurso como os demais funcionários reputados em idêntica situação, entre os quais o recorrente.

Posteriormente, a requerente pediu que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço desde a data em que, segundo os acórdãos do STA referidos na Portª n.º 92/96, deveria ter sido nomeada para a carreira e categoria em que actualmente se encontra.

Foi este requerimento que o despacho contenciosamente impugnado indeferiu.

Reduzindo-a ao essencial, a tese jurídica do recorrente é a de que a nomeação para a sua actual categoria resultou de acto administrativo revogatório fundado em ilegalidade do acto revogado, que tem sempre efeitos retroactivos nos termos do n.º 2 do art.º 145º do CPA. Retroactividade a que o recorrente atribui o alcance de, a partir do momento em que optou por revogar o acto anterior que reconheceu ilegal, a autoridade recorrida estar vinculada a repor em toda a extensão a situação actual hipotética. O que se traduziria em fazer retroagir os efeitos da nomeação ( no aspecto remuneratório e de progressão na carreira ) ao momento em que teria direito a transitar para a carreira especial aduaneira nos termos do art.º 7º do DL 274/90.

Reconduzida assim a questão aos seus justos limites, não assiste razão à recorrente, de acordo com a doutrina que este STA firmou a propósito de uma série de casos que tem com o presente muitas semelhanças. Referimo-nos aos casos de determinação dos efeitos do acto de reposicionamento de funcionários da Direcção Geral das Contribuições e Impostos ( Cfr., a título meramente ilustrativo, os acórdãos de 16/1199, proc. n.º 44 987, de 14/12/99, proc. n.º 45 399, de 12/1/2000, proc. n.º 44 839, de 26/1/2000, proc. n.º 44 877, de 27/1/2000, proc. n.º 44 883, de 2/2/2000, proc.s n.ºs 45 031 e 45 208, de 3/2/2000, proc. n.º 44 941, de 23/2/2000, proc.s n.ºs 44 862, 45 093, 45 113, 45 325 e 45 459, de 24/2/2000, proc.s n.ºs 45 032, 45 095 e 45 150, de 1/3/2000, proc. n.º 45 358, de 8/3/2000, proc.s n.ºs 44 998 e 45 194, de 9/3/2000, proc. n.º 44 999, de 14/372000, proc.s n.ºs 44 844 e 44 989, de 15 de Março de 2000, proc.s n.ºs 44 774, 44 865, 44 910, 45 054 e 45 143 e de 5/4/2000, Proc. 45 761).

O art.º 145º do Código de Procedimento Administrativo fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos: em princípio a revogação produz apenas efeitos para o futuro ( nº1), excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo ( nº2); o autor da revogação pode atribuir-lhe efeito retroactivo, quando este seja favorável aos interessados ou estes concordem com tal efeito e não se trate de direitos indisponíveis ( nº3).

Interessa, por isso, atentar no acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento relevante face ao aludido regime de eficácia da revogação.

Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 29/12/95 - acto interno (pela perspectiva do destinatário da estatuição) ou, por outro ângulo de classificação ( da relação inter-actos), preparatório do despacho de 3/5/96, mas que lhe veio antecipar e moldar o conteúdo - o SEAF concordou com a informação n.º 20/95-XIII que considerava que os efeitos da anulação aproveitam a todos os interessados, fossem ou não partes no recurso, porque o despacho contenciosamente anulado ( : despacho de 16/9/93 que abortou o processo de transição) era indivisível e a anulação se fundara em ofensa da legalidade objectiva.

Porém, esta representação não é inteiramente exacta e, para este efeito, releva o que corresponda ao regime legal face à situação efectivamente existente e não o que a Administração tenha suposto verificar-se.

Como emerge dos factos acima recordados, relativamente à recorrente e outros interessados que não atacaram o despacho de 16/9/93, a nomeação para a actual categoria contem a revogação implícita de uma acto ilegal inimpugnável ( pelo decurso do prazo respectivo) e não a execução do acórdão anulatório. É o próprio recorrente que o defende ( artºs 11º e sgs. da petição de recurso).

Para alguma doutrina, por exemplo, Prof. Freitas do Amaral e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140. º. » ( sublinhado nosso ).

Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141.º, n.º 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que não encontra justificação material plausível.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados, ainda que não haja contra-interessados na respectiva conservação.

Idêntico entendimento foi sustentado pelo Prof. Vieira de Andrade, em anotação discordante ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo n.º 37 751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 11, Setembro/Outubro de 1008, pág. 10), que decidira que “a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto”, mas que, “decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal”.

O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, “por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa «natureza cultural») de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa”, e “por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)”.

Embora divergindo, na esteira do Prof. Rogério Soares, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, pelo Prof. Marcello Caetano) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que “o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não torna o acto válido, mas apenas inimpugnável, isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido”, sustenta este autor que “resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível, em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial, pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (o sua «revogação», mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos”, mas que “de todo o modo, esta possibilidade de «revogação anulatória» constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do coso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido”. “Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária ( ...).

No caso presente, no que toca à recorrente e outros funcionários que igualmente se haviam conformado com o despacho que arquivara o procedimento de integração, a Administração limitou-se a acatar o entendimento da lei resultante dos referidos acórdãos, estendendo a esses interessados os mesmos efeitos que entendeu decorrerem para os que tinham recorrido com êxito.

Mas não pode, só por isso, qualificar-se tal actuação como revogação com fundamento em ilegalidade para efeitos de submetê-la ao regime de eficácia imperativamente retroactiva estabelecido pelo n.º 2 do art.º 145º do CPA.

Independentemente das representações que a Administração fez sobre o alcance da sentença anulatória, a transição do recorrente para a carreira especial implicou objectivamente a revogação de um acto inválido inimpugnável a que, no aspecto de eficácia, não se aplica o regime estabelecido pelo n.º 2 do art.º 145º CPA, mas aquele que resulta dos nºs 2 e 3 do mesmo art.º 145º, como acima se demonstrou.

Nem se diga que há caso resolvido sobre o fundamento da revogação que obstaria este entendimento.

Em primeiro lugar, o caso resolvido opera somente sobre a decisão e não sobre os motivos.

Além disso, se assim não fosse, então nem sequer se poderia qualificar o acto como revogatório, porque a Administração não o assumiu como tal, antes supôs que o acto estava já eliminado contenciosamente. Seria, então, objectável que o despacho de 3/5/96 se consolidou por falta de impugnação oportuna, não podendo ir buscar-se para a determinação dos seus efeitos um regime jurídico que, por natureza, não lhe seria aplicável, pelo que o despacho agora recorrido não poderia violar esses preceitos legais.

Tanto basta para concluir que não foram violados os nºs 1 e 2 do art.º 145º/2 do CPA.

Acresce agora que, mesmo que se considere que a intenção de igualdade de tratamento que esteve na base do acto revogatório vincula ao tratamento dos "não recorrentes" nos termos que sejam legalmente devidos em execução do acórdão anulatório - e não ao representado como legal pela Administração no momento do acto revogatório - tendo o Pleno da Secção, por acórdão de 2/10/2001, Proc. 34.044-A, julgado improcedente a pretensão das aí exequentes, ficou definitivamente fixada a referência de aplicação do princípio de igualdade em sentido contrário à pretensão substantiva das recorrentes.

Pelas mesmas razões, não pode considerar-se violado o art.º 7º/1 do DL 274/90, de 7/9 (pelo acto impugnado e pelo acórdão recorrido, entenda-se; não nos referimos ao acto revogado pelo despacho de 29/12/95, ou seja, ao despacho de 16/9/93), que é estranho à matéria da determinação dos efeitos dos actos revogatórios de actos administrativos inimpugnáveis, nos termos acima expostos.

Também improcede a alegação de inconstitucionalidade do art.º 145º/2 do CPA por afronta ao art.º 266º/1 e 2 da Constituição.

Em primeiro lugar, na interpretação acima defendida e adoptada no presente acórdão, o art.º 145º/2 não impede a revogação de um acto intrinsecamente ilegal pela simples razão de não ter sido objecto de impugnação. Bem pelo contrário, defendeu-se essa possibilidade, só sendo chamado o art.º 145º/2 do CPA para submeter a eficácia do acto revogatório à regra geral de produção de efeitos apenas para o futuro, salvo se o autor da revogação pretender atribuir-lhe efeito mais favorável.

Em segundo lugar, num sistema que admite o "caso decidido" por preclusão decorrente do prazo de impugnação - isto é, que consente que, expirados determinados prazos a ilegalidade não possa ser accionada, sacrificando o valor de justiça à certeza e segurança jurídicas - nada tem de flagrantemente injusto que a revogação a que a Administração se dispõe não opere retroactivamente.

Aliás, a inconstitucionalidade que o recorrente aflora só teria sentido, na interpretação que sufragamos, se o próprio prazo de recurso contencioso fosse inconstitucionalizado pela mesma razão ( ao menos quando não houvesse terceiros com interesse na conservação do acto).

Finalmente, não se vê que regras de interpretação do acto administrativo possam ter sido preteridas pelo acórdão recorrido com interesse para a decisão do recurso contencioso. A interpretação dos actos administrativos não é um fim em si mesmo, mas um passo na cadeia de operações necessárias à apreciação dos vícios imputados ao acto recorrido e estes improcedem, como foi julgado.

De todo o modo, o certo é que o despacho que nomeou o recorrente contem a revogação implícita de uma acto ilegal inimpugnável ( pelo decurso do prazo respectivo) e não a execução do acórdão anulatório, como acima ficou dito, procedendo à sua interpretação atendendo ao seu teor literal, ao seu tipo legal e às circunstâncias que rodearam a sua prática, como é jurisprudência corrente. O menor acerto de alguma das afirmações feitas nessa sede pelo acórdão recorrido não afectou a decisão nele tomada quanto aos vícios do despacho impugnado.

Termos em que, improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente, o recurso não merece provimento.

5. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas custas.

Taxa de justiça: € 200 (duzentos euros)

Procuradoria : € 100 (cem euros)

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2002

Vitor Gomes – Relator – Luis Pais Borges – Adérito Salvador Santos.