036586 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O artigo 122 da Constituição da República Portuguesa de 1976 (actual artigo 119), no que respeita a actos normativos é uma norma relativa à sua publicidade, ou seja, um requisito formal (e, assim, relativo ainda à sua forma), que não à sua substância ou conteúdo. Por isso não vale para o direito pré-constitucional. II - O Plano Morfológico e de Cérceas da Avenida da Liberdade (designado por Plano Vieira de Almeida), aprovado por despacho do Secretário de Estado do Urbanismo e da Habitação, de 22 de Fevereiro de 1974, sendo anterior à Constituição de 1976, não estava vinculado ao requisito formal de publicação no Diário da República estabelecido no respectivo artigo 122 da mesma Constituição.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... , ... , ... e ... interpuseram, em 16 de Abril de 1992, no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Lisboa, ao abrigo do disposto no art. 822 do Código Administrativo, recurso contencioso (acção popular), da deliberação de 22.01.92 da Câmara Municipal de Lisboa, que aprovou o projecto de construção, constante do processo n.º 21022/08/91, apresentado pela B..., para os terrenos envolventes do Cinema Tivoli, deferindo assim o pedido de licenciamento de obras. A fundamentar o recurso, imputaram à deliberação impugnada vício de violação de lei, por ofensa ao disposto na alínea a) do nº 1 do art. 15 do DL 166/70, de 15.4, e ao art. 3 do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo DL 38382, de 7.8.51, já que o projecto aprovado excedia o coeficiente máximo de ocupação do solo consentido pelo Regulamento do Plano Geral de Urbanização da Cidade de Lisboa, aprovado pela Port. 274/77, de 19.5, instrumento de gestão territorial que entendiam ser o aplicável, uma vez que o Plano Morfológico e de Cérceas da Avenida da Liberdade, aprovado por despacho do Secretário de Estado do Urbanismo e Habitação, de 22.2.74 – conhecido por Plano Vieira de Almeida - , à luz do qual o projecto foi apreciado, seria ineficaz por falta de publicação no jornal oficial. A entidade recorrida e a recorrida particular contestaram, defendendo a primeira a rejeição do recurso por intempestividade da respectiva interposição e mera confirmatividade do acto impugnado e ambos a rejeição do recurso com base na ilegitimidade dos recorrentes, todos vereadores da Câmara Municipal de Lisboa, ou, se assim não se entendesse, a improcedência do recurso, por inexistência do vício arguido. Por despacho de 11.3.93, (fl. 223 a 229), foram julgadas improcedentes as questões prévias suscitadas. A recorrida Câmara Municipal de Lisboa e a recorrida particular B... interpuseram recursos de tal decisão, os quais, porém, vieram a ser julgados desertos, por falta de alegações (fl. 414 v., dos autos). Em 15.03.94, foi proferida sentença, que decidiu pela improcedência do recurso contencioso, baseando-se, essencialmente, em que o Plano Vieira de Almeida, sendo um plano de pormenor, não estava sujeito a publicação no Diário do Governo, e que, sendo esse o plano vigente para a zona em causa, não vinha demonstrado ou sequer alegado que a obra licenciada não obedecia aos parâmetros contidos nesse instrumento de gestão urbanística, pelo que não padecia o acto impugnado do arguido vício de violação de lei. Inconformados com essa sentença, dela os recorrentes interpuseram recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, onde, em 11.4.02, veio a ser a proferido acórdão (fls. 418 a 426), no qual, após se julgar improcedente a arguição de nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, se concedeu provimento ao recurso jurisdicional, por se entender, ao contrário da sentença recorrida, que o Plano Vieira de Almeida, por não ter sido objecto de publicação, conforme a exigência do princípio da publicidade consagrado no art. 122 da Constituição da República Portuguesa, não era juridicamente eficaz e não podia, em consequência, servir de parâmetro de legalidade do projecto aprovado pela deliberação contenciosamente impugnada. A recorrida B... interpôs, então, recurso desse acórdão para o Tribunal Constitucional, invocando recusa de aplicação do Plano Vieira de Almeida. No Tribunal Constitucional, depois de deferida reclamação contra decisão sumária de rejeição do recurso, veio a ser proferido, em 21.4.04, acórdão no qual se decidiu « a) Não julgar inconstitucionais as normas do plano morfológico e de cérceas da Avenida da Liberdade, conhecido por ‘Plano Vieira de Almeida’, aprovado por despacho do Secretário de Estado do Urbanismo da Habitação, de 22 de Fevereiro de 1974; e, consequentemente, b) Conceder provimento ao recurso, determinando a reformulação da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de constitucionalidade ». Em cumprimento do decidido pelo Tribunal Constitucional e em obediência ao disposto nos arts 2 e 80, nº 3 da Lei 28/82 , de 15.11, com as alterações da Lei 143/85 , de 26.11, da Lei 85/89 , de 7.9, da 88/95, de 1.9 e da Lei 13-A/98 , de 26.2, cumpre agora reformular o acórdão proferido a fls. 418 a 426, dos autos. Teve esse acórdão como objecto a já referida sentença do TAC de Lisboa que, partindo da consideração do referenciado Plano Vieira de Almeida como plano de pormenor, entendeu que, enquanto tal, não estava o mesmo sujeito à obrigação de publicação no jornal oficial, imposta pela lei apenas para as plantas e regulamentos dos planos gerais e parciais de urbanização com exclusão dos planos de pormenor, segundo a interpretação dada pela sentença designadamente ao art. 14 do DL 560/71, de 17.12. E sendo a deliberação contenciosamente impugnada fundada no referenciado Plano Vieira de Almeida, sem que se demonstrasse ou sequer alegasse que a obra licenciada violasse os parâmetros nesse plano estabelecidos, concluiu a sentença pela legalidade de tal deliberação e, em consequência, pela improcedência do recurso contencioso dela interposto. Diverso, porém, foi o entendimento afirmado no acórdão a reformular, que decidiu pela revogação da sentença recorrida, concedendo provimento ao recurso jurisdicional, baseando-se, essencialmente, em que … o art. 122, n.º 2 da Constituição da República (art. 119, na actual redacção), invocado pelos recorrentes, dispõe que « a falta de publicidade (...) de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, implica sua ineficácia jurídica ». Como anotam G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da Republica Portuguesa, Anotada, 3ª ed., 551, a expressão «acto de conteúdo genérico» é suficientemente ampla para abranger não apenas os regulamentos não abarcados no n.º 1 (v. g., regulamentos dos órgãos do poder local) mas também os actos administrativos de carácter genérico (mesmo que sem natureza regulamentar) dos órgãos de soberania ou do poder local. Na doutrina é pacífico o reconhecimento da índole jurisgénica dos planos, designadamente, as respectivas disposições directa e imediatamente vinculativa dos particulares, apesar de se discutir se terão natureza materialmente regulamentar ou deverão ser havidos como actos administrativos gerais de conteúdo normativo , preceptivo ou conformativo (vd. Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo , vol. I, 401). Por seu turno, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afirmado, reiteradamente, o entendimento de que os planos municipais de ordenamento do território, em que se integram os planos de pormenor (vd. art. 1 e 2 , do DL 69/90 , cit.), têm a natureza de regulamento administrativo (vd. ac. de 17.10.95-Rº 27930, de 17.10.95-R 35829, de 08.04.97-R38991, de 08.07.97- Rº 38632 e de 30.09.97-Rº 39991). Em face do que haverá de concluir-se que o questionado Plano Vieira de Almeida, embora anterior à Constituição de 1976 e, por isso, não vinculado ao requisito formal de publicação no Diário da República estabelecido no citado art. 122, estava abrangido pela exigência de publicação decorrente do princípio da publicidade consagrado no citado preceito constitucional. É que «este princípio – o princípio da publicidade é, também ele, uma exigência material , e não apenas formal , do estado de direito; neste, os cidadãos têm, de facto, o direito de conhecer facilmente o ordenamento jurídico que regula a vida em sociedade» (ac. TC n.º 234/97, DR, II Série, de 25.06.97 e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 36 vol. (1997), 525, ss.). No mesmo sentido, afirmam G. Canotilho /V. Moreira (ob. cit, 547) que «o princípio da publicidade dos actos com conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, bem como dos principais actos políticos –, é uma exigência do estado de direito democrático. É elemento irrenunciável do sistema jurídico democrático que os cidadãos conheçam e tenham fácil acesso ao direito vigente e fiquem a saber das principais decisões dos órgãos do poder político». Ora, como refere a sentença recorrida, é incontroverso que quer o Plano Vieira de Almeida quer o despacho do membro do Governo que o aprovou nunca foram objecto de publicação. Pelo que, ao contrário do que decidiu aquela sentença, tal plano não era juridicamente eficaz e não podia, em consequência, servir de parâmetro de legalidade do projecto aprovado pela deliberação contenciosamente impugnada. Neste sentido, como refere o já citado acórdão de 11.05.00, é o entendimento jurisprudencial maioritário deste Supremo Tribunal, que, repetidamente, tem sublinhado a necessidade da publicação dos planos de urbanização como condição da sua eficácia jurídica (cfr., por todos, os ac. de 17.10.95 – Rº 27930, de 06.11.97-Rº 41156 e do Pleno de 05.03.97-Rº 26340). 2.2. Tal entendimento, porém, foi rejeitado pelo Tribunal Constitucional, no indicado acórdão de 21.4.04. O qual, após notar que a circunstância de o art. 14, nº 2 do DL 66/71, diploma vigente na data da aprovação do Plano Vieira de Almeida, se referir apenas a planos gerais ou parciais sempre foi entendida, pela jurisprudência administrativa, como significando que esse diploma não impunha a publicação no jornal oficial dos actos de aprovação dos planos de pormenor , categoria em que inquestionavelmente se inseria aquele Plano Vieira de Almeida, ponderou o seguinte: … A questão que o presente recurso suscita é a de saber se - como o entendeu o acórdão recorrido - as normas integrantes desse Plano se tornaram supervenientemente inconstitucionais face à consagração no artigo 122º da Constituição da República Portuguesa de 1976 (CRP), correspondente ao actual artigo 119º, do principio da publicidade, visto como exigência material do Estado de direito (e não do requisito formal de publicação no Diário da República, tido por inaplicável ao direito ordinário anterior à Constituição). Sendo entendimento pacífico o de que a inconstitucionalidade superveniente só opera relativamente a inconstitucionalidades materiais, que não a inconstitucionais orgânicas ou formais (cf. Acórdãos n.ºs 29/83, 313/85, 201/86, 261/86 468/89, 330/90, 352/92, 597/99, 556/2000, 110/2002, largamente citados nas alegações da re-corrente), o cerne da questão agora em apreço consiste na correcta qualificação do vício derivado da violação do princípio da publicidade. O acórdão recorrido entendeu que, sendo o princípio da publicidade um princípio material ou com uma dimensão material, a sua violação gera inconstitucionalidade material, inquinando, por isso, a legislação ordinária anterior à CRP que o desrespeite. Contrariamente, sustenta a recorrente que "a contradição com princípios materiais não se traduz necessariamente em inconstitucionalidade material”, recordando que "também o princípio da separação e interdependência de poderes é um principio material e a sua violação exprime-se em inconstitucionalidades orgânicas” e que "igualmente substancial é o principio da legalidade penal ou da legalidade tributária e a sua ofensa pode traduzir-se em inconstitucionalidades orgânicas e formais”. Em seu entender "aquilo que caracteriza a inconstitucionalidade material é que a contrariedade com a Constituição se localiza no conteúdo do acto ou da norma ordinária”, sendo certo que "em nada o conteúdo do Plano Vieira de Almeida contraria qualquer norma constitucional - nem se arguiu que contrarie”, limitando-se o acórdão recorrido a dizer "que lhe faltou publicação, a qual constitui um requisito formal ou de procedimento”. É este último o entendimento correcto. Como refere J. J. GOMES CANOTILHO (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, Almedina, Coimbra, 2003, págs. 959-960), ao distinguir entre vícios formais, vícios materiais e vícios procedimentais originados pela desconformidade dos actos normativos com o parâmetro constitucional, enquanto os vícios formais "incidem sobre o acto normativo enquanto tal, independentemente do seu conteúdo e tendo apenas em conta a forma da sua exteriorização" e os vícios procedimentais (autonomizados pela doutrina mais recente, mas englobados nos vícios formais pela doutrina clássica) "são os que dizem respeito ao procedimento de formação, juridicamente regulado, dos actos normativos", os vícios materiais "respeitam ao conteúdo do acto, derivando do contraste existente entre os princípios incorporados no acto e as normas ou princípios da constituição". No presente caso, jamais foi imputada a concretas normas do "Plano Vieira de Almeida", atendendo ao seu conteúdo, qualquer desconformidade com princípios ou normas da Constituição (designadamente as que protegem o direito de propriedade ou o ambiente); o que se questiona é a forma de exteriorização desse acto normativo enquanto tal. Está, pois, em causa, uma inconstitucionalidade formal, que não material, a tal não obstando a circunstância de aquela inconstitucionalidade pretensamente resultar da violação de um princípio material da Constituição. Não se tratando de inconstitucionalidade material, a regra é a da não superveniência de inconstitucionalidade das normas de direito ordinário anterior alegadamente violadoras dos princípios da nova Constituição. E, no sentido de que não terá ocorrido, no caso, violação dos princípios da segurança e da protecção da confiança, ligados ao princípio da publicidade, enquanto exigência material, e não apenas formal, do Estado de direito, que assegura aos cidadãos o direito a conhecer facilmente o ordenamento jurídico que regula a vida em sociedade, ponderou ainda o Tribunal Constitucional o facto de estar em causa a impugnação de acto de licenciamento de edificação de acordo com as regras do Plano Vieira de Almeida, desencadeada por vereadores da Câmara Municipal, embora sob a veste de autores populares, que demonstraram conhecer esse diploma, apesar de ‘não publicado’; e, atendendo, ainda, à perspectiva de que «a exigência de publicidade visa igualmente tutelar a generalidade dos cidadãos e não apenas os directamente participantes no procedimento administrativo em causa e, estando em jogo pretensões edificativas, visa especialmente tutelar os interesses dos proprietários vizinhos e mesmo os titulares de interesses difusos, como o ambiente, a qualidade de vida e o património cultural», considerou o mesmo acórdão, por outro lado, que «a re-corrente demonstra, sem contestação dos recorridos, a existência do "Plano Vieira de Almeida", geograficamente delimitado a uma avenida da cidade de Lisboa, era facilmente cognoscível pelos eventuais interessados, dado que pelo Decreto nº 208/72, de 22 de Julho, publicado no Diário do Governo, anunciando estar em estudo esse plano, foram estabelecidas "medidas preventivas para a área por ele abrangida, por forma que a sua execução não seja comprometida por alterações entretanto ali realizadas", ficando proibida, pelo prazo de um ano, na área representada na planta anexa a esse diploma, a prática de diversos actos ou actividades, como a construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou outras instalações e o derrube de árvores (artigo 1º). E a Câmara Municipal de Lisboa fez publicar no Diário Municipal, nº 11 534, de 21 de Julho de 1973, Aviso de que fora "aprovada na reunião pública da Câmara Municipal de Lisboa no dia 28 de Junho de 1973 o Estudo Morfológico da zona da Avenida da Liberdade", considerando-se "do maior interesse que os proprietários dos edifícios situados nesta zona da cidade, ou seus legítimos representantes, tomem conhecimento do estudo na parte que directamente lhes interessa", tendo sido fixado um calendário de reuniões entre os interessados e os serviços camarários, por quarteirão, que se estendeu de Julho a Outubro de 1973. Neste contexto – concluiu –, nem sequer se poderia dar por violado o princípio (mate-rial) da publicidade, entendido este como a proibição de "actos normativos secretos, contra os quais [os cidadãos] não se podem defender" (J. J. GOMES CANOTILHO, obra citada, pág. 878)». 2.3. Assim sendo, temos que o Plano Morfológico e de Cérceas da Avenida da Liberdade, designado por Plano Vieira de Almeida, aprovado por despacho, de 22.2.74, do Secretário de Estado do Urbanismo e Habitação era plenamente válido e eficaz, sendo, pois, fundamento legal bastante da deliberação camarária contenciosamente impugnada, de 22.1.92, tal como decidiu a sentença recorrida. 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida e assim reformulando o acórdão proferido a fls. 418 a 426, dos autos. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 e € 200,00. Lisboa, 23 de Setembro de 2004 – Adérito Santos – (relator) – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira .