040673A - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em recurso interposto de acórdão da Secção, o Pleno conhece apenas matéria de direito (art. 12°/3 do ETAF).

II- A interpretação dos actos administrativos constitui matéria de facto, salvo nos casos do n° 2 do art. 722° do CPC e bem assim quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida.

Pleno

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

O acórdão de 05.07.2001 do Pleno deste Supremo Tribunal confirmou o acórdão da Subsecção de 30.02.2000, anulatório do despacho do Ministro da Economia, de 13.04.96, que confirmou o despacho do Director da Delegação Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo, de 29.07.94, pelo qual foi aprovado o projecto de instalação de estabelecimento industrial classe B, destinado a “Central de produção de betão pronto” pertencente a “A…”, localizado em …, Queluz.

Requerida a execução daquele acórdão do Pleno, por “B…”, nos termos previstos no artigo 173º e segs. do CPTA, a Secção proferiu o acórdão de fls. 332-342, decidindo o seguinte:

“(...) acordam em condenar o requerido Sr. Ministro da Economia a executar integralmente o referido acórdão anulatório, praticando os seguintes actos e operações materiais:

a) Ordenar e fazer cumprir pelos serviços competentes do seu ministério, designadamente pela DRLVT, o encerramento e cessação de laboração da unidade industrial “Central de produção de betão pronto” pertencente a “A…” localizado em …, Queluz;

b) Ordenar e fazer cumprir a selagem da referida unidade industrial e do respectivo equipamento;

c) Prazo para o cumprimento destes actos e operações: 11 meses.”

1.1. Inconformada com este acórdão da Secção, “A…”, já devidamente identificada nos autos, recorre para o Pleno apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) O acórdão recorrido dá por reproduzido o despacho do Secretário de Estado Adjunto da Indústria e da Inovação de 16/02/2008, considerando que por ele foi indeferido o pedido de regularização formulado pela ora Recorrente, pelo que, nesse pressuposto, manda executar integralmente o acórdão anulatório, no prazo de 11 meses.

B) Porém, a decisão final do Ministério da Economia foi no sentido de deferir parcialmente o pedido de regularização.

C) O comando do art.33° n° 1 do Decreto-lei n° 69/2003, de 10/04, estatui o seguinte: “Os estabelecimentos industriais existentes à data de aplicação do presente diploma sem licença de exploração industrial ou cujo processo de licenciamento não tenha tido seguimento por razões de localização devem regularizar a sua situação, no prazo de dois anos a contar da data de entrada em vigor do presente diploma, nos termos previstos em diploma regulamentar”

D) E o RLAI, aprovado pelo Dec. Regulamentar n° 8/2003, de 11 de Abril, em regulamentação de tal preceito legal, estatui, no seu artigo 24° n° 6-c), que o processo de regularização pode culminar numa “decisão favorável condicionada, envolvendo uma autorização limitada no tempo”

E) Tal regularização condicionada temporalmente fora expressamente requerida no recurso hierárquico (cuja petição foi junta com o requerimento de 28/02/2008) — cfr. art. 36° e pedido formulado na alínea c) da parte final de tal recurso, pelo que a decisão final proferida veio a ser exactamente no sentido de deferir o adiamento, durante 18 meses, do encerramento e deslocalização da unidade industrial, autorizando a continuação da sua laboração durante tal período.

F) Isso mesmo acaba por implicitamente estar reconhecido pelo acórdão ora recorrido, que determina o encerramento e cessação de laboração da unidade industrial no prazo de 11 meses, cujo termo ocorre precisamente — mais dia, menos dia — quando se perfizerem 18 meses após o despacho que deferiu parcialmente o pedido de regularização.

G) Não é indiferente para a Recorrente o juízo de que a sua acção está ou não legalizada até ao termo daquele prazo de 18 meses — ou do outro prazo de 11 meses que vai expirar no mesmo tempo.

H) Assim sendo — e sem pôr em causa que até Agosto de 2009 a unidade industrial em apreço terá de ser encerrada, o que expressamente já se aceitou -, não se aceita o entendimento da decisão recorrida de que o seu funcionamento ocorre à margem do processo de regularização previsto no art. 33º do D.L. nº 69/2003, como efectivamente se verifica.

I) Por cautela, argui-se a inconstitucionalidade do art. 173º do CPTA, devidamente conjugado com o art. 33º n° 1 do Decreto-Lei nº 69/2003, no sentido de que, em processo executivo de um acórdão anulatório de um processo de licenciamento por razões de localização, tendo sido decidido o processo de regularização, ao abrigo daquele Decreto-Lei n° 69/2003, no sentido de conceder uma autorização limitada temporalmente, o STA pode determinar a cessação da laboração da unidade industrial visada à margem daquele regime legal.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

1. Por acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 05.07.2001, transitado em julgado a 02.11.2001, foi confirmado o acórdão da Subsecção de 30.03.2000, que anulara o despacho do Ministro da Economia, de 13.04.96, pelo qual foi confirmado o despacho do Director Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo (DRIELVT) que aprovara o projecto de instalação do estabelecimento industrial classe B, destinado a “Central de produção de betão pronto”, pertencente à sociedade “ A…”, em …, Queluz.

2. O despacho contenciosamente anulado baseara-se numa aprovação da localização emitida pela CCRLVT que, por sua vez, se baseara numa deliberação da Câmara Municipal de Sintra, de 04.02.93, deliberação esta que foi declarada nula por sentença do TAC de Lisboa, confirmada por acórdão da 1ª Secção do STA, de 16.06.98, transitado em julgado;

3. Perante o incumprimento do julgado anulatório, a requerente apresentou ao Ministro da Economia, a 30.12.2003, pedido de execução daquele acórdão (doc. de fls. 17 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

4. A 18.02.2004 foi proferido pelo Director dos Serviços Jurídicos e Contencioso do Ministério da Economia, sobre o Parecer n° 08/DSJC/04, o seguinte despacho:

“Com vista a dar execução aos dois Acórdãos proferidos pelo STA dever-se-á determinar à DRLVT que promova o imediato encerramento da central de betão e instalações nela integradas, pertencentes à sociedade também vencida nos recursos (A…), bem como ao desmantelamento respectivo.

As acções que vierem a ser desenvolvidas com vista ao cumprimento e execução dos Acórdãos deverão ser dados a conhecer ao mandatário da B…” (doc. de fls. 24);

5. Dá-se por integralmente reproduzido o teor da resposta da entidade requerida (a diligência ordenada pelo relator) de fls. 70, e documentação anexa, bem como da informação da requerente, de fls. 85.

6. Por ofício entrado neste STA a 17.12.2007, a DRLVT comunicou a decisão de indeferimento do pedido de regularização da unidade industrial a que os autos se reportam, nos seguintes termos:

“ASSUNTO: “PEDIDO DE REGULARIZAÇÃO DE LOCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL AO ABRIGO DO ARTIGO 24° DO RELAI

Empresa: A… Localização do estabelecimento: Rua … — … - Sintra

Actividade: Fabrico de betão pronto

Sobre o assunto referido em epígrafe (...), temos a informar o seguinte:

1. Uma vez cumprido o procedimento de audiência de interessados previsto no Código do Procedimento Administrativo, foi indeferido o pedido de regularização de localização apresentado pela empresa identificada em epígrafe, ao abrigo do art. 24° do Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial (RELAI), aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 61/2007, de 9 de Maio, conforme despacho da Senhora Directora Regional de 07.12.2007, exarado sobre a Informação n° 1913/2007, da qual também se reproduz cópia em anexo.

2. Nesta data a empresa foi notificada do teor do referido despacho, tendo sido concedido o prazo de 30 dias para proceder à suspensão de laboração no estabelecimento destinado à fabricação de betão pronto, sito na Rua … — … - Sintra.” (doc. de fls. 226 e segs.)

7. Esta decisão da DRLVT foi objecto de recurso hierárquico, o qual veio a ser parcialmente deferido (apenas quanto ao prazo para a prática das operações impostas), por despacho do Secretário de Estado Adjunto, da Indústria e da Inovação, de 16.02.2008, do seguinte teor:

«DESPACHO N° 19/XVII/SEAII/2008

Ao abrigo do artigo 14° do Código do Procedimento Administrativo e da competência delegada conferida pelo Despacho n° 13027/2005, do Ministro da Economia e da Inovação, publicada no Diário da República, II série, n° 112, de 14-06-2005, nego provimento ao recurso hierárquico interposto pela recorrente A…, quanto ao pedido de regularização do estabelecimento industrial.

Contudo, tendo em conta a dimensão da empresa e o número de trabalhadores que emprega, defere-se parcialmente o pedido da recorrente quanto ao prazo requerido para que se efective o seu encerramento e deslocalização, considerando-se adequado e exequível, o prazo de 18 meses.» (doc. de fls. 256).

2.2. O DIREITO

Neste recurso, a recorrente insurge-se contra o acórdão da Secção, proferido a fls. 332- 342 porque, no essencial, não aceita o entendimento da decisão recorrida de que o funcionamento da unidade industrial em apreço, até Agosto de 2009, ocorrerá à margem do processo de regularização previsto no art. 33° do D.L. n° 69/2003, como efectivamente se verifica” [conclusão H) da alegação].

Ora, para melhor compreensão, olhemos o essencial do discurso justificativo do aresto. Passamos a transcrever:

“(...) No caso dos autos, o acórdão do Pleno, de 05.07.2001, transitado em julgado a 02.11.2001, confirmou decisão da Subsecção que anulara o despacho do Ministro da Economia, de 13.04.96, pelo qual foi confirmado, em sede de impugnação hierárquica, o despacho do Director Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo (DRIELVT) que aprovara o projecto de instalação do estabelecimento industrial classe B, destinado a “Central de produção de betão pronto” pertencente à sociedade “A…”, em …, Queluz.

O fundamento do julgado anulatório foi, em suma, o de que o acto contenciosamente impugnado, de licenciamento daquela instalação industrial, era acto consequente de uma deliberação camarária (favorável à localização da referida unidade industrial) que veio a ser julgada nula por decisão judicial transitada em julgado, e que fora erroneamente representada como válida na deliberação da CCRLVT confirmada hierarquicamente pelo despacho do Ministro da Economia contenciosamente recorrido, assim fulminando aquela deliberação e este despacho de vício de erro nos pressupostos, determinativo da respectiva anulação.

(...)

A execução da decisão anulatória, consistindo na anulação contenciosa do acto que aprovou a instalação da referida unidade industrial de produção de betão pronto, não pode, à luz do apontado regime do art. 173º do CPTA, deixar de passar pelo encerramento e absoluta cessação de funcionamento daquela unidade industrial, como, aliás, sustentou a própria entidade requerida, através do Director dos Serviços Jurídicos e Contencioso do Ministério da Economia (ponto 4 da matéria de facto), e, posteriormente, através do despacho da DRLVT que indeferiu o pedido de regularização de localização do estabelecimento industrial, com os fundamentos indicados na Informação anexa a tal despacho (ponto 6 da matéria de facto), e, finalmente, através do despacho do SEAII que decidiu o recurso hierárquico interposto dessa decisão (ponto 7 da matéria de facto), só desse modo podendo falar-se em “reintegração da ordem jurídica violada.”

Para todos os efeitos, a unidade industrial em causa está a laborar sem qualquer licenciamento, face à anulação decretada pelo tribunal, não tendo qualquer suporte ou fundamento legal a tese defendida pela contra - interessada “A…”, de que o acórdão anulatório se limitou a anular um despacho, e que o mesmo não proíbe a instalação da unidade industrial que se encontra em laboração, pelo que não há, em seu entender, lugar à requerida cessação de laboração e ao desmantelamento da referida unidade.

A ser assim, forçoso era concluir pela absoluta inocuidade e ineficácia da decisão anulatória, na medida em que a dita unidade industrial, continuando a laborar (ilegalmente, como vimos) como se nada se tivesse passado, permaneceria incólume à força do referido julgado anulatório, o que é de todo insustentável.

E nada em contrário resulta da tentativa da contra - interessada em regularizar a localização da sua unidade industrial, ao abrigo do regime transitório consignado no art. 24° do Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial (RELAI), aprovado pelo Decreto Regulamentar n°61/2007, de 9 de Maio (que introduziu alterações ao Decreto Regulamentar n°8/2003, de 11 de Abril).

Com efeito, tendo aquele seu pedido de regularização sido indeferido pela DRLVT do Ministério da Economia, decisão essa que foi hierarquicamente confirmada pelo SEAII, que apenas deferiu o recurso hierárquico quanto ao prazo concedido para o encerramento, indeferindo-o quanto ao mais (cfr. pontos 6 e 7 da matéria de facto), cai por completo o argumento com que a contra - interessada pretendia sustentar a sua recusa de não encerramento da unidade industrial.

Ou seja, a dita questão da existência de um pedido de regularização da unidade industrial, potencialmente inibidor da ordem de encerramento, ficou naturalmente esvaziada, em termos impugnatórios, pela decisão final de indeferimento a que chegou o Ministério da Economia, razão pela qual tal questão é manifestamente improcedente.

Fica agora claro — se é que já antes o não estava —, que o encerramento e cessação de laboração do estabelecimento industrial são actos absolutamente necessários à cabal execução do acórdão anulatório, necessidade que veio a ser reforçada pela decisão final de indeferimento do pedido de regularização.

É, pois, indispensável que a Administração dê execução à decisão anulatória, praticando os actos e operações materiais necessárias à integral reintegração da ordem jurídica e à reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido cometida a ilegalidade que motivou a procedência do recurso contencioso.”

Impondo-se a procedência do pedido de execução, entendemos, porém, que se não justificam as medidas de desmantelamento das instalações e de aplicação de sanção pecuniária compulsória.”

Como se vê, o aresto, concedeu parcial provimento ao pedido de execução, porque considerou, à data em que foi proferido, que: (i) a unidade industrial em causa estava ainda em funcionamento; (ii) o Ministro da Economia, indeferiu o pedido de regularização do funcionamento da unidade industrial, entretanto formulado, ao abrigo do regime transitório consignado no art. 24° do Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial (RELAI), aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 61/2007, de 9 de Maio (que introduziu alterações ao Decreto Regulamentar no 8/2003, de 11 de Abril); (iii) portanto não estava ainda reparada a ilegalidade cometida pelo acto administrativo anulado e (iv) “o encerramento e cessação de laboração do estabelecimento industrial são actos absolutamente necessários à cabal execução do acórdão anulatório”,

Ou dito de outro modo, o acórdão entendeu que, no caso em apreço, a despeito do superveniente exercício do poder dispositivo autónomo de regularização, por parte da Administração, à luz do novo regime consagrado no Decreto Regulamentar n° 8/2003, que culminou com indeferimento do pedido, isto é, sem emissão de qualquer outro acto de conteúdo positivo que projectando-se sobre a situação jurídica disciplinada pelo acto anulado, lhe haja assegurado cobertura legal, persiste a situação de funcionamento sem licença, por efeito do acórdão anulatório e que, portanto, para proceder à reintegração da ordem jurídica violada, apenas resta proceder à reconstituição material do statu quo ante.

E foi por isso que fixou os actos e operações materiais de execução supra mencionados em 1., com prazo de cumprimento de 11 meses, portanto, até 25 de Agosto de 2009.

A interessada recorrente defende que o acórdão enferma de erro de julgamento.

Do seu ponto de vista, ao contrário do que se entendeu no aresto, por força do acto administrativo que decidiu o seu pedido de regularização - pontos 6. e 7. do probatório - o funcionamento da unidade industrial, passou a estar autorizado, por uma decisão favorável limitada no tempo, até ao termo do período de 18 meses, contados a partir de 16 de Fevereiro de 2008.

E é certo que, a proceder a alegação, seria necessário ponderar as respectivas implicações no desfecho do processo executivo, podendo este, porventura, julgar-se findo por superveniência daquele novo acto regulador da situação jurídica, susceptível de obstar ao cumprimento do dever de proceder à execução do efeito repristinatório da sentença.(Cf. Mário Aroso de Almeida, in “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, p. 604)

Porém, a crítica feita ao aresto não pode proceder.

Antes de mais, porque está ancorada num suposto erro de julgamento que escapa à censura deste Pleno dados os limites do seu poder de cognição, de acordo com o previsto no art. 12°/3 do ETAF. É que o Pleno apenas conhece de matéria de direito e a questão que lhe está posta é um problema de apuramento do sentido, de interpretação de um acto administrativo, tarefa que, conforme a Jurisprudência firme deste Tribunal é matéria de facto, cujo julgamento cabe, em exclusivo, à Secção, salvo nos casos previstos no n° 2 do art. 722° do CPC ou quando “o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos de valores legais que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida”(Vide, entre outros, os acórdãos do Pleno de 2003.01.23 - rec. nº 46299 e de 2006.11.09 — rec. n°46592 e demais jurisprudência neles citada). Ora, no caso em apreço, interpretando a decisão contida no despacho que decidiu o recurso hierárquico (ponto 7. do probatório), em articulação com a decisão primária da DRLVT objecto daquela impugnação contenciosa (ponto 6. do probatório), a Secção considerou que a Administração “indeferiu o pedido de regularização”, sendo que o Ministro da Economia “apenas deferiu o recurso hierárquico quanto ao prazo concedido para o encerramento”.

Nesta operação intelectual, nem se descortina a utilização de qualquer critério normativo cuja aplicação não possa ser feita pelo homem comum, que reclame os conhecimentos próprios dos juristas, nem se vislumbra qualquer ofensa às disposições legais de direito probatório material.

Está, em causa, pois, um juízo de facto de cuja (in)exactidão o Pleno não pode conhecer.

E, dito isto, fica irremediavelmente comprometida a sorte do recurso.

Na verdade, primeiro, estando assente, em definitivo, que o pedido de regularização do estabelecimento, foi indeferido, é, igualmente, indiscutível a conclusão tirada pelo acórdão da Secção de que, transitado em julgado o acórdão anulatório do Pleno, de 05.07.2001, “a unidade industrial em causa está a laborar sem qualquer licenciamento” e, do mesmo passo, fica sem suporte a tese da recorrente de que a laboração ocorre, até Agosto de 2009, a coberto de autorização limitada no tempo obtida ao abrigo do Decreto Regulamentar n° 8/2003 de, 11 de Abril, na redacção do Decreto Regulamentar n° 61/2007, de 9 de Maio.

Segundo, cai o pressuposto da alegada inconstitucionalidade do art. 173º do CPTA que, de acordo com a alegação da recorrente [vide conclusão I) da alegação], se baseia, precisamente, na circunstância (que, repete-se, não se verifica) de ter sido deferido o processo de regularização com concessão de uma autorização limitada temporalmente.

Improcedem, pois, as conclusões da alegação.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 16 de Setembro de 2009. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho.