29850B - Supremo Tribunal Administrativo

I - A execução de sentenças anulatórias pressupõe que numa primeira fase seja declarada a existência de causa legítima de inexecução da sentença anulatória.

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I - A... , casado, aposentado, intentou na Subsecção deste Supremo Tribunal Administrativo “acção de indemnização contra o Estado, pelos prejuízos que lhe causou com a prática do acto administrativo ilegal, aliás anulado” no âmbito do processo de recurso contencioso nº 29850, deste STA. No essencial, salienta que o citado acto, cuja ilegalidade foi confirmada pelo Acórdão anulatório proferido no mencionado processo, lhe causou vários danos de ordem patrimonial e moral, de que agora pretende ser ressarcido. Sendo certo que a Administração, apesar de instada para tal efeito, sempre se recusou a solucionar a questão levantada pela prática do referido acto ilegal, não pagando a verba apontada pelo agora Requerente. Mais salientou que, no caso dos autos, se verifica uma causa legitima de inexecução do mencionado Acórdão anulatório, pretendendo, assim, ver fixado o montante de indemnização que lhe é devida. II. Por Acórdão de 12 de Outubro de 2000, foi indeferida a petição. III. O Requerente, discordando de tal decisão, interpôs recurso jurisdicional para o Pleno da Secção, tendo apresentado as alegações de fls. 239 a 244, pedindo a sua revogação e formulado as seguintes conclusões: “I - O douto acórdão foi fundamentado, essencialmente, na revogação pelo Secretário de Estado, do despacho de 8-11-99 do que proferira em 11-11-98 que considerou existir causa legítima de inexecução o que foi aceite pelo A.. II - Ao contrário do que se diz no douto ac. e dada a nulidade do acto revogatório, existe causa legítima de inexecução. III - Não podia aquele acto - constitutivo de direitos, ser agora revogado porque ultrapassado o prazo fixado no art. 47º da L.P.T.A.. IV - Porque se trata de acto nulo em qualquer altura e processo administrativo ou judicial pode ser declarada a nulidade. Parece-nos, assim, que é este um meio bom para a declaração daquela nulidade. V - A causa legitima de inexecução foi proferida no decorrer do processo executivo e vê-se do teor do despacho que foi por virtude da execução. Tinha de se inutilizar a possibilidade de execução ou, quando menos, deferir ou protelar aquela execução. VI - Transitado o acórdão que anulou o acto recorrido estamos perante caso julgado. Não podia o mesmo regressar ao âmbito da autoridade administrativa recorrida. VlI - A separação de poderes de que tanto se tem falado ultimamente, está aqui em foco. VIII - A acontecer como se refere no douto ac. estaríamos perante verdadeira usurpação de poder que também provocaria a nulidade do acto. IX - Não é possível revogar um acto nulo ou inexistente e com a anulação do acto verificou-se a sua saída do mundo do direito. X - Em face do disposto no art. 139º, nº 1 alínea b) do C.P.A. aquele acto era insusceptível de revogação. Ali exclui-se ou limita-se a possibilidade de revogação em função da medida de eficácia dos actos revogados. Destruídos os efeitos jurídicos dum acto não poderá assim ser susceptível de revogação. XI - Conforme o disposto nas alíneas h) e i) do n º2 do art. 133º do C.P.A. , o acto de revogação, no caso, é nulo. A doutrina e jurisprudência são neste sentido como se diz na nota citada no nº10º destas alegações. XII - Não estamos em face de caso julgado do anterior ac. que se executa e, sempre a execução terá de ser completa e não parcial. XIII - No caso em apreço, a simples anulação do acto administrativo não dava integral execução ao douto acórdão. Não se satisfizeram nem fixaram os danos causados ao exequente. Haverá que faze-lo para observância da lei. XIV - Concorda-se inteiramente com o doutamente decidido quanto à inexistência do “Instituto do caso julgado”. XV - Como se vê do art. 12º da P.I. foi proposta a acção de indemnização ao abrigo do DL nº 48051 de 21-11-1967 a qual constitui, simultaneamente, a execução daquele acórdão. O que se pediu, como a se disse foi a fixação da indemnização ao abrigo do disposto no art. 7º , 1ª parte, do DL nº 256-A/77 de 17 de Junho em face da reconhecida causa legítima de inexecução com a qual concordaram A. e R.. O artifício de que agora se serviu a administração não pode, realmente, aceitar-se por ilegal e cuja finalidade única, é ou a inutilização o ou o protelamento da execução do douto ac. transitado. XVI - Dada a nulidade do despacho revogatório que, repete-se, deverá este douto tribunal declará-la a causa legítima de inexecução mantém-se válida e, portanto ao tribunal, nos termos dos artigos 7º e 10º do citado DL nº 256-A/77 , caberá fixar a indemnização a pagar pelo R.. XVII - Verificam-se, no caso “Sub judice”, todos os pressupostos para a execução do douto acórdão. XVIII - Não parece, salvo o devido respeita, que qualquer outra possível acção, agora de indemnização, trouxesse qualquer vantagem para as partes. XIX - Deverá assim pelo douto tribunal ser fixado a indemnização pelos prejuízos que foram causado ao A., ao abrigo das disposições atrás citadas e que não poderão ser inferiores ao montante a que se chegou no doc. nº 3 junto com a P.I. que nos parece justo e nada exagerado. É o que se requer. Os prejuízos por danos não patrimoniais, se for caso disso, pedir-se-ão em execução de sentença”. Não houve contra-alegações. IV. O Ex.mº Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 246, no sentido de se manter o acórdão recorrido “ uma vez que o despacho revogatório aludido no Acórdão recorrido, é o de 8/11/99, proferido pelo Sr. Secretário de Estado da Segurança Social. Ora, este despacho não revogou o acto recorrido e anulado no processo principal, mas a decisão de 11/11/98, que reconhecia a existência de causa legítima de inexecução do acórdão anulatório”. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. V. Com interesse para a decisão a adoptar considera-se assente o seguinte: Por Acórdão, de 13-3-97, já transitado em julgado, proferido no processo nº 29850, foi concedido provimento ao recurso contencioso interposto, entre outros, pelo agora Requerente, anulando-se o despacho, de 29-4-91, do Secretário de Estado da Segurança Social, que anulou o concurso para provimento de 2 lugares de chefe de secção, aberto por aviso publicado no DR, II Série, de 8-5-86; Por despacho, de 11-11-98, do Secretario de Estado da Segurança Social e das Relações Laborais, foi considerado existir uma causa legitima de inexecução do mencionado Acórdão, em relação ao Requerente, por impossibilidade superveniente decorrente da sua aposentação (cfr. o doc. a fls.60-68, do processo em apenso c/ o nº 29850-A); Por despacho, de 8-11-99, do Secretário de Estado da Segurança Social foi revogada a decisão, de 11-11-98, atrás referenciada, na parte em que considera existir causa legítima de inexecução relativamente ao Requerente (cfr. o doc. de fls. 209-213 dos presentes autos); O aludido despacho, de 8-11-99, foi notificado ao Requerente através do oficio a que se reporta o doc. de fls. 208 dos autos; O Requerente não foi parte interveniente no processo em apenso, c/ o nº 29850-A, nele figurando como requerentes apenas B... e C... (cfr. fls. 2/4 do referido processo); Por Acórdão, de 23-2-00, já transitado em julgado, proferido no dito proc. nº 29850-A, foi julgada extinta a instância, por se considerar já ter sido executado o Acórdão anulatório, de 13-3-97 (cfr. fls. 93-99). VI. Atento o âmbito do presente recurso jurisdicional (cfr. conclusão XIV da respectiva alegação do recorrente), não há que apreciar o Acórdão recorrido na parte em que considerou insubsistente a tese que pretendia radicar o indeferimento da petição com apelo ao instituto do caso julgado. Está, assim, em causa o acórdão recorrido tão somente no segmento em que deu como não verificado, contrariamente ao sustentado pelo recorrente, um dos pressupostos relacionados com o pedido de fixação de indemnização a que se refere a parte final do nº 1 do artº 7º do DL 256-A/77 , de 17/6. Quanto a esta específica questão entendeu, na verdade, o Acórdão impugnado no essencial que: (i) da aludida parte final, do nº 1, do artigo 7º decorre que o pedido de fixação tem como pressuposto uma situação de concordância entre o Interessado e a Administração quanto à existência de causa legitima de inexecução, não existindo, neste meio processual, a fase declarativa a que se reporta a 1ª parte, do nº 1, do aludido artigo 7º, desde que o Interessado aceite a invocação da Administração quanto à existência de causa legítima de inexecução. Acontece, porém, que, no caso vertente, não existe a necessária concordância, desde logo, pelo facto, de o Secretário de Estado da Segurança Social, por despacho, de 8-11-99, ter revogado a anterior decisão, de 11-11-98, a qual tinha reconhecido existir causa legitima de inexecução do Acórdão anulatório, de 13-3-97, em relação ao agora Requerente. O acto revogatório que, como atrás se viu, foi notificado ao Requerente, implica a não subsistência na ordem jurídica do mencionado despacho, de 11-11-98 (que tinha invocado a existência de causa legítima de inexecução), não se podendo, por isso, colocar a questão da hipotética concordância do Requerente, uma vez que falta uma decisão do Sr. Secretário de Estado em relação à qual o Requerente pudesse exprimir o seu assentimento, para os efeitos previstos na parte final, do nº 1, do art. 7º do DL 256-A/77 . Não sendo este, obviamente, o meio processual adequado para sindicar a legalidade do dito acto revogatório, não se verifica, no caso em apreço, o aludido pressuposto (concordância acerca da existência de causa legítima de inexecução). VII. Dir-se-à desde já não merecer o Acórdão recorrido qualquer censura, muito menos a que lhe faz o ora recorrente nas suas alegações. Aliás o acórdão recorrido concluiu, afirmando que a posição adoptada “em nada contende com a defesa das posições subjectivas do Requerente que, se assim o entender conveniente e, uma vez verificados os necessários pressupostos processuais, poderá, designadamente, intentar a pertinente acção de indemnização (agora já não sob a “veste” de pedido de fixação de indemnização, nos termos da parte final, do nº 1, do artigo 7º do DL 256-A/77 ), ou socorrer-se do meio previsto na 1ª parte do aludido nº 1, do artigo 7º.” Com efeito, muitas das questões suscitadas no âmbito do presente recurso jurisdicional, densificadas nas conclusões da alegação do recorrente, não foram objecto de qualquer pronúncia no acórdão recorrido, pelo que, não podem agora ser conhecidas, dados os poderes de cognição do Pleno da Secção. Haja em vista toda a matéria relativa aos eventuais vícios que o recorrente atribui ao despacho do Secretário de Estado da Segurança Social de 8.11.99 ( de que foi notificado) que revogou a decisão de 11.11.98, na parte em que este havia considerado existir causa legítima de inexecução relativamente ao recorrente, pois que não estamos perante acto emitido na sequência da execução do acto anulado judicialmente. Na realidade, in casu, estamos perante um simples acto instrumental, com a configuração de um acto de expediente de um procedimento administrativo, pelo que se não pode falar-se verdadeiramente de um acto administrativo revogado, constitutivo de direitos, sujeito à disciplina dos artº 139º , nº 1, al. b) e 133, nº 2, al. h) e i) do CPA , como pretende o recorrente nas conclusões III e IV, VIII a XI ( cfr. neste sentido o Ac. de 30/06/92, Recurso nº 29583). Assim, a questão nuclear que ora se põe, prende-se unicamente com a verificação ou não de um dos pressupostos relacionados com o pedido de fixação de indemnização a que se refere a parte final do nº 1 do artº 7º do DL 256-A/77 , de 17/6 (concordância quanto à existência de causa legítima de inexecução). Vejamos. O enquadramento jurídico de situação similar foi desenvolvidamente tratada no Acórdão deste Tribunal Pleno, de 18 de Janeiro de 2000 (Recurso nº 34930-A), em termos que se perfilham e se seguem de perto. Assim, a execução de julgado visa, em primeira linha, um acatamento voluntário pela Administração do decidido pelos tribunais,(veja-se, nesse sentido, Freitas do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, pág. 34 e segs., 2ª edição). Depois, a Administração pode invocar situações excepcionais que tornam lícita a inexecução das sentenças dos tribunais administrativos obrigando no entanto, ao pagamento de indemnização aos exequentes (mesmo autor, pág. 123). Analisando os dispositivos constantes dos artº 5º e segs. do D.L. 256-A/77 de 17 de Junho , logo no artº 5º se acentua que não havendo execução espontânea pela Administração do decidido, pode o interessado requerer esse cumprimento ao órgão que tiver praticado o acto recorrido. Não existindo esse cumprimento sob o impulso do interessado, a Administração pode invocar o não cumprimento, dada a existência de causa legítima de inexecução. De todo o modo, o requerente da execução dirigida contra a Administração, seja ou não invocada causa legítima de inexecução, tem que obter, ou por acordo da Administração, ou por decisão judicial prévia, numa primeira fase a declaração da existência de causa legítima de inexecução; só a partir desse momento é possível ao interessado passar à 2ª fase do processo executivo e requerer a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença, (artº 7º do D.L. 256-A/77 de 17 de Junho). Tal regime permite salientar que não é lícito ao interessado, por entender que é evidente existir causa legítima de inexecução, (que seria a impossibilidade de cumprimento da sentença), passar na execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos da fase em que requere a execução da sentença à Administração, para a fase seguinte em que pede ao tribunal a fixação da indemnização dos prejuízos, sem previamente e com acordo ou sem acordo da Administração, se definir, se, no caso, existe ou inexiste o pressuposto da causa legítima de inexecução. É que, designadamente, podem ser completamente diferentes as perspectivas que o interessado considera como correspondendo à reintegração da ordem jurídica violada e as que a Administração considera como adequadas a repôr a legalidade do acto administrativo declarado ilícito pela sentença recorrida. É de harmonia com o exposto, que o artigo 10º do D.L. 256--A/77 de 17 de Junho e o seu nº 4 vêm permitir que o tribunal possa remeter as partes para a acção de indemnização, quando o interessado requeira a fixação da indemnização, pressupondo, nesta 2ª fase, que previamente haja sido declarada causa legítima de inexecução pelo tribunal ou que a Administração ou o interessado concordem com a existência dessa causa legítima de inexecução. Os preceitos analisados são, assim, um reflexo de que, tanto quanto possível, se deve procurar obter um consenso de ambas as partes, numa 1ª fase, quanto à existência de causa legítima de inexecução e que a Administração, dada a responsabilidade que recai sobre si e sobre os seus órgãos, no caso de não cumprimento das decisões judiciais, tem sempre a faculdade de invocar nessa fase situações excepcionais que tornem lícita a inexecução das sentenças, embora verificadas tais situações excepcionais a Administração possa ter que indemnizar os exequentes, numa 2ª fase do procedimento executivo. Ora, à luz dos princípios expostos e tendo em atenção a factualidade assente, bem andou o Acórdão recorrido, ao considerar não verificado, no caso “sub judice”, o aludido pressuposto da parte final do nº 1 do artº 7º do DL nº 256-A/77 , de 7/6 e, em consequência, em indeferir a petição de fls. 197 a 202, sem prejuízo de, “uma vez verificados os necessários pressupostos processuais, poder, designadamente, intentar a pertinente acção de indemnização (agora já não sob a “veste” de pedido de fixação de indemnização, nos termos da parte final, do nº 1, do artigo 7º do DL 256-A/77 ), ou socorrer-se do meio previsto na 1ª parte do aludido nº 1, do artigo 7º.” Improcedem, deste modo, todas as conclusões da alegação do recorrente. VIII. Termos em que, pelos fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 150 e 75 euros. Lisboa, 21 de Fevereiro de 2002 Macedo de Almeida - Relator António Samagaio Azevedo Moreira Rui Pinheiro Cruz Rodrigues Abel Atanásio Alves Barata João Cordeiro Adelino Lopes