048136 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I. O MINISTRO DAS FINANÇAS recorre jurisdicionalmente do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 10.05.2201 (fls. 63 e segs.), que, dando provimento ao recurso contencioso interposto por A..., identificado nos autos, anulou o indeferimento tácito do recurso hierárquico por ele interposto para o SEAF do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 16.01.98, que indeferiu pedido de pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos abonados a título de férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal e outros abonos, reportados ao período em que exerceu funções como "falso tarefeiro". Na sua alegação, formula as seguintes Conclusões: Contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido; Por outro lado é clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierarquicamente e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento de abonos; Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pelo ora recorrida. Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pelo ora recorrido, seja outro que não o pagamento de juros de mora; Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização; Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado; A Administração pagou ao ora recorrido, em 19 de Maio de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal; Praticou esse acto, no uso do poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse; E fê-lo porque entendeu ser de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não lançaram, oportunamente, mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito; Assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida" não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento; O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil ( artigos 805° e 806° do Código Civil ). Além disso, nos termos e por força do disposto no nº 1 do artigo 2°, do Decreto-lei nº 49168, de 5-8-69, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora; Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido - e de acordo com o estabelecido nos artigos 310° , d) e 306° do Código Civil , preceitos com que aquele acórdão se apresenta desconforme - mesmo que o ora recorrido tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito. Termos em que deve o presente Recurso Jurisdicional ser julgado procedente, revogando-se o douto acórdão recorrido com todas as consequências legais. II. Contra-alegou o ora recorrido, nos termos do articulado de fls. 89 e segs., sustentando, no essencial: Não merece acolhimento a alegação da autoridade ora recorrente de que o acto de processamento de abonos teria definido juridicamente a posição da Administração, configurando-se como caso decidido ou resolvido, uma vez que o mesmo não consubstancia uma definição voluntária da Administração, mas uma pura omissão, para além de que não teria, de qualquer modo, havido uma notificação adequada de tal definição; Não houve erro na forma do processo, pois a pretensão deduzida é a de anulação do indeferimento tácito do pedido de pagamento de juros, pretensão cujo meio idóneo de tutela é o recurso contencioso de anulação; Não pode aceitar-se a tese da Autoridade recorrida, de que o pagamento das importâncias correspondentes a férias, subsídio de férias e de Natal se tenha traduzido na prática de um acto discricionário, pois que nada há de discricionário na regularização das situações dos "falsos tarefeiros", em que a própria Administração reconhece que, em virtude do seu exercício em regime de horário completo e subordinação hierárquica, não podem tais funções deixar de ser reconduzidas à de verdadeiros agentes administrativos, como expressamente se prevê no DL 427/89 , de 7 de Dezembro; O Estado não está, nos termos do art. 2º, nº 1 do DL 49.168, de 05.08.69, isento de juros de mora, entendimento que sempre seria inconstitucional, por violação dos arts. 13º e 22º da CRP; Finalmente não pode proceder a alegação da Autoridade recorrente relativamente à prescrição, em conformidade com o decidido no Ac. do STA tirado no proc. nº 47.205, da 1ª Subsecção. III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu o douto parecer de fls. 99 e segs., no qual sustentou a improcedência das alegações de ilegalidade da interposição do recurso, de erro na forma de processo e de isenção de juros por parte do Estado, sustentando, no entanto, posição contrária à do acórdão impugnado quanto à anulação do acto, considerando que este não padece de ilegalidade por não ter deferido a pretensão de juros formulada pelo requerente, pronunciando-se, em consequência, pelo provimento do recurso jurisdicional com tal fundamento. Colhidos os vistos, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS O acórdão impugnado considerou provados os seguintes factos: Em 2/8/95, pelo requerimento de fls. 11 e 12 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente solicitou ao Director-Geral das Contribuições e Impostos o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lha haviam sido abonados a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal, pelo período em que permaneceu ao serviço da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos na situação de "falso tarefeiro"; Em 28/10/97, a Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso, da Direcção-Geral dos Impostos, sobre o "Assunto: Ex-tarefeiros a quem recentemente foram pagos quantitativos respeitantes a férias, subsídios de férias e de Natal cujo direito ao tempo não lhes foi reconhecido pela Administração - Apreciação de requerimentos, nos quais é pedido o pagamento de juros de mora, calculados à taxa legal, sobre aqueles quantitativos e contados desde o momento em que deveriam ser pagos os identificados abonos até ao efectivo pagamento", emitiu o parecer constante de fls. 13 a 16 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido; Sobre o parecer referido na alínea anterior, o Director-Geral dos Impostos proferiu o seguinte despacho, datado de 16/1/98: "Concordo. Indefiro"; Pelo requerimento constante de fls. 6 a 8 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente interpôs para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recurso hierárquico do despacho transcrito na alínea anterior, pedindo a revogação do mesmo e a sua substituição por outro que determinasse o abono das quantias que lhe eram devidas a título de juros moratórios, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço da Direcção-Geral dos Impostos como falso tarefeiro, e até à data em que estas prestações lhe haviam sido liquidadas; Sobre o recurso hierárquico referido na alínea anterior não foi proferida decisão expressa. O DIREITO O acórdão sob impugnação concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora recorrido, anulando o indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos que indeferiu o seu pedido de pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos abonados a título de férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, reportados ao período em que exerceu funções na DGCI como "falso tarefeiro". Na sua alegação para este STA, o recorrente aponta a tal decisão diversos erros de julgamento, pretendendo a sua revogação. 1. Começa por invocar a ilegalidade da interposição do recurso, sustentando que, contrariamente à qualificação jurídica efectuada no acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido, sendo, por outro lado, clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierárquica e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento de abonos. Não lhe assiste razão. A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem decidido reiteradamente que cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como "caso decidido" ou "caso resolvido", se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa (cfr., por todos, o Ac. de 01.06.2001 - Rec. 46.898). Todavia - e como se sublinha no referido aresto - esta orientação jurisprudencial tem implícitos dois limites essenciais, consubstanciados: (i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento "em determinado sentido e com determinado conteúdo"; (ii) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção do nº 3 do art. 268º da Lei Fundamental e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos arts. 66º e segs. do Código do Procedimento Administrativo , tendo o acto de notificação, para ser eficaz, que obedecer aos parâmetros impostos pelo art. 68º deste mesmo Código. Ou seja, os processamentos de vencimentos ou restantes abonos só são verdadeiros actos administrativos se "traduzirem a consideração da situação concreta do destinatário, reveladora de uma conduta intencional de lhes definir a situação jurídica quanto às remunerações para surtir definitivamente os efeitos jurídicos respectivos", isto é, só haverá acto administrativo onde for detectável a intenção de determinar a fixação de abonos, e apenas em relação aos factores que se mostre terem sido considerados nessa fixação, "sendo que nenhum acto administrativo se pode vislumbrar em casos de pura omissão". E também só haverá acto administrativo se os referidos processamentos tiverem sido comunicados ao destinatário através de instrumento que contenha os elementos essenciais da notificação, previstos no art. 68º do CPA , só com tal notificação se tornando operativa a eventual relação de confirmatividade. Na situação dos autos, não está demonstrada nem uma coisa nem outra, ou seja, que, em termos de definição inovatória, a questão dos juros tenha sido decidida nos actos anteriores de processamento, nem que tais actos hajam sido objecto de notificação válida e eficaz ao interessado. Pelo que, como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público, "é forçoso concluir que em matéria de juros de mora a situação não estava autoritariamente definida por acto administrativo anterior ao que ora se impugna e que, por consequência, inexistem caso decidido e/ou relação de confirmatividade operativa, que afastem o dever legal de decidir e a formação do acto silente negativo, e sejam causa de rejeição do recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição". Improcede, por conseguinte, a questão suscitada. 2. Alega, de seguida, o recorrente que o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento de juros de mora, ou seja, de uma indemnização, pelo que, contrariamente ao decidido, existindo erro na forma de processo, deveria o recurso contencioso ter sido rejeitado. Também aqui lhe não assiste qualquer razão, como este STA tem repetidamente afirmado em situações similares. Na verdade, a idoneidade do meio processual é aferida em função do pedido formulado na petição de recurso, pelo que a ela terá de recorrer-se para delimitar a pretensão formulada pelo recorrente. Ora, na situação sub judice, o objecto do recurso contencioso é o acto de indeferimento tácito de recurso hierárquico, pedindo o recorrente a sua anulação por ilegalidade formal e substancial. O recorrente contencioso, ora agravado, não pediu a condenação da Administração no pagamento de juros, mas sim a anulação do acto tácito de indeferimento do pedido de pagamento de juros, imputável à autoridade agravante, pelo que, face ao art. 6º do ETAF e ao art. 268º, nº 4 da CRP, o recurso contencioso de anulação é o meio processual próprio e adequado. Improcede, por conseguinte, a respectiva alegação. 3. Alega ainda o recorrente que, contrariamente ao decidido, o Estado está isento do pagamento de juros de mora, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 2°, do DL nº 49.168, de 05.08.69. Também sobre esta questão a jurisprudência deste STA tem sido uniforme no sentido de que não há qualquer norma especial que isente de juros de mora as dívidas do Estado, designadamente a funcionários seus, por diferenças de vencimentos e diuturnidades (cfr., por todos, os Acs. do Pleno de 19.06.2001 - Rec. 45.461 e de 16.05.2001 - Rec. 45.041). Como se pondera nos citados arestos, o art. 2º, nº 1 do DL nº 49.168, de 05.08.69, que isenta de juros de mora o Estado e qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, apenas se pode reportar, numa leitura integrada e não meramente literal, às dívidas aos entes públicos mencionados no art. 1º, nº 1, do mesmo diploma, e não às destes para com terceiros. De acordo com esta orientação jurisprudencial, desde que haja dívida, ou seja, obrigação legal incumprida atempadamente, o Estado não está isento do pagamento de juros moratórios. Não se vislumbra qualquer razão plausível para nos afastarmos desta orientação, pelo que improcede igualmente esta alegação. 4. Por fim, alega o agravante (conclusões 7ª a 11ª) que a Administração pagou ao ora recorrido as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal no uso de um poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse, apenas com o objectivo de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não recorreram, oportunamente, aos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito. Sustenta que, assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida", não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento, pelo que o acórdão recorrido viola os arts. 805° e 806° do Código Civil . Mas não lhe assiste aqui qualquer razão. Pese embora a divergência que neste STA se tem verificado a tal propósito, temos por mais correcta a posição que sustenta serem devidos juros de mora em situações como a dos autos, por existência de obrigação legal de pagamento dos referidos abonos por parte da Administração (neste sentido decidiram os Acs. de 24.05.2001, Recurso nº 47205 e de 21.6.2001, nos Recs. 46898 e 47481). Com efeito, entende a autoridade recorrida, ora agravante, que não sendo “prestação legalmente devida” relativamente aos montantes pagos a título de férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal, não são devidos os juros de mora (conclusão 10ª). Já atrás se disse e resulta da matéria de facto ter sido a própria Administração quem reconheceu ter a recorrente, ora agravada, direito a tais quantitativos e por isso lhos pagou, mas apenas em 7.04.95. Como se decidiu nos acórdãos citados, não pode agora, a autoridade recorrida, ora agravante, fugir arbitrariamente ao regime legal que no conjunto é aplicável à matéria, reconhecendo, por um lado, ser aplicável uma parte desse regime - o da obrigação principal -, mas afastando, por outro, a restante, a aplicável aos juros moratórios. Ora, os quantitativos referentes a férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal são obrigações de natureza pecuniária, a prazo certo, que nas situações de cessação definitiva de funções, como era o caso do recorrente contencioso, deverão ser pagos na data da cessação dessas funções, no lugar do domicílio do credor (art.ºs 7º e 16º do DL n.º 496/80 , de 20 de Outubro, e 794º do CC), pelo que, para que haja mora do devedor, não é necessária a interpelação ( art.º 805º , n.º 2, al. a) do CC ). Quer dizer, a mora verifica-se, logo que vencida a obrigação, o devedor não cumpre. "Esta mora ex re , desencadeada pelo mero vencimento da obrigação, dá-se quando, atingido o prazo certo , nenhuma actividade mais do credor ou de terceiro se torna, em principio, necessária (além da mera aceitação) para que o obrigado possa e deva efectuar a prestação. E assim sucede nas obrigações (a que os autores franceses chamam dette portables e os alemães Bringschulden) em que o devedor, obrigado a realizar a prestação no domicílio do credor ou de terceiros, omite o comportamento a que se encontra adstrito" (Prof. A. Varela, in " Das Obrigações em Geral", vol. II, págs. 116 e 117). E o devedor incorre em mora, quando, por causa que lhe seja imputável, não realiza a prestação no tempo devido, continuando a prestação a ser ainda possível (art.º 804º, n.º 2). A responsabilidade do devedor só é excluída se este provar que a violação lhe não é imputável, por ter sido devida a causa estranha à sua vontade, como se houve causa de força maior, ou culpa de terceiro ou do credor (art.ºs 798º e 799º do CC) - cfr. Ac. deste STA de 01.06.00, Rec. 45 881. Acresce a tudo o exposto, conforme foi decidido no citado Ac. do T. Pleno de 16.05.00, Rec. 45 041, que o DL n.º 49 168, de 05 de Agosto de 1969, apenas isenta o Estado e qualquer dos seus serviços do pagamento de juros de mora por dívidas ao Estado, aos seus serviços e organismos autónomos e às autarquias locais. No caso em apreço, está justamente uma dívida do Estado a terceiros e não havendo neste campo, “lei ou regime especial que isente o Estado da sujeição do pagamento de juros de mora pelo retardamento no cumprimento das suas prestações debitórias de conteúdo pecuniário (a possível isenção pelas multas referidas no art.º 145º do CPC não importa aqui), havemos de concluir que os mesmos são devidos no caso sub judice de acordo com os princípios e regras gerais” (cfr. Ac. do T. Peno de 16.05.00 e Parecer da PGR n.º 27/84, de 10.05.84, in DR, II Série, de 20.09.84). Assim sendo, a obrigação que impende sobre a Administração de pagar juros de mora aos seus funcionários por retardamento das prestações de vencimentos e abonos devidos, está portanto sujeita ao regime geral do C. Civil, que é, aliás, o diploma que vem invocado pelo recorrente para sustentar o seu direito. Deste modo, nos termos do art.º 806º do CC , incorreu a autoridade recorrida, ora agravante, em mora a partir da data em que deveria ter pago o último vencimento da recorrente, ora agravada. Improcedem assim as conclusões 7ª a 12ª das alegações do agravante Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. Alega por último o mesmo agravante (conclusão 13ª) que, contrariamente ao que consta do acórdão recorrido - e de acordo com o estabelecido nos artigos 310º , d) e 306º do Código Civil , preceitos com que aquele acórdão se apresenta desconforme - mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito. Vejamos. Sobre o alcance e a natureza da invocada prescrição do direito aos juros de mora ( artº 310º , al. d) do CC ), acompanhamos a linha argumentativa exposta no já citado Ac. de 24 de Maio de 2001, que subscrevemos como adjunto, (neste ponto em sentido divergente ao adoptado no Ac. de 26 de Abril de 2001, Recurso nº 47255), e que no essencial se reconduz ao seguinte: “Quanto a esta questão e abreviando caminho e numa perspectiva meramente juspublicista diremos que a Administração, como é sabido, pode agir revestida dos seus poderes de “imperium”, como entidade de direito público, criando relações jurídicas, à luz dos princípios e das normas de direito público. Nesse campo, os órgãos administrativos estão colocados numa posição privilegiada relativamente aos particulares, consistindo tal posição em permitir à Administração tomar decisões “ inter partes”, com carácter executivo, isto é, susceptíveis de imediata execução compulsória, por autoridade própria, no caso de não serem espontaneamente atacados, por aqueles que deviam cumpri-las. A Administração não carece, assim, para definir os seus direitos e impor deveres e restrições aos particulares de recorrer aos tribunais; fá-lo por autoridade própria, obrigando os particulares que, caso não estejam de acordo, terão, sempre, que tomar o papel de autores se quiserem discutir contenciosamente. A função administrativa, em cujo âmbito se inserem todas as questões relativas ao funcionalismo público, designadamente as relativas ao pagamento de vencimentos e outros abonos ( ver, v.g. al. e) do art. 199º da CRP) é exercida independentemente da função judicial, paraIelamente com ela, com idênticos poderes de autoridade (...) Posto isto, temos que, não obstante o regime materialmente civilístico a que está sujeita, nomeadamente, a obrigação do pagamento de juros moratórios decorrente do atraso na realização da prestação relativa a abonos relativos a funcionários públicos, atenta a natureza acessória da obrigação de juros, assume natureza juspublicista, de acordo com a natureza de obrigação principal. Desta forma sobre o pedido de pagamento de juros moratórios foi regularmente formulado à Administração, pela funcionária aqui recorrida e sobre tal pedido, tinha esta obrigação legal de decidir, nos termos do art. 9º , n.º 1 al. a) do CPA . Como ensinava Manuel de Andrade (In Teoria Geral da Relação Jurídica, II, 445), o fundamento especifico da prescrição radica na inércia do titular do direito, na sua negligência e inacção, significativas da renúncia a esse direito, de acordo com o brocardo “ dormientibus non sucurrit jus”, pressupondo-se, para a sua declaração uma atitude activa da parte contra quem o pedido é formulado. Desta forma, para decidir a questão do pagamento dos juros moratórios que lhe foram pedidos e também para invocar e decidir, em seu beneficio da verificação eventual da prescrição de tal obrigação, a Administração não precisava de recorrer ao tribunal, bastando-lhe decidir, em tal sentido e com tal fundamentação, no acto final do procedimento requerido pela ora recorrente contenciosa e aqui jurisdicionalmente recorrida. Ora, nos termos do disposto no art. 303º do C.Civil, a prescrição das obrigações não opera por si, carecendo, sempre, de expressa invocação pelo interessado. Noutra perspectiva, e nos termos do art. 6º do ETAF, os recursos contenciosos são de mera legalidade, não podendo o juiz entrar na apreciação do mérito ou demérito da decisão administrativa, não podendo o tribunal substituir-se à Administração no suprimento de eventuais lapsos na sua acção, pois aos tribunais administrativos compete, tão só, o controle, que não a substituição da Administração. No caso em exame, no procedimento e na decisão final tomada, a Administração tinha o poder-dever de suscitar e decidir da questão da prescrição se dela quisesse beneficiar. A invocação da prescrição na resposta ao recurso contencioso não poderá, assim satisfazer o ónus da sua invocação no procedimento administrativo No caso em exame, é impugnado um indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de um acto expresso de indeferimento de uma pretensão de pagamento de juros moratórios. Como tal, o acto silente recorrido tem de ser apreciado como tendo a apreciação do acto expresso que foi objecto do recurso hierárquico, por se entender que o acto do superior quis manter o acto primário, pelas mesmas razões (neste sentido, cf., v.g. ac. STA de 14-3-01 – rec. 38.225). Ora, neste acto, apenas foram indicados, como fundamentos da não aceitação da petição, razões de inexistência da obrigação peticionada que, claramente foram julgadas insubsistentes pelo tribunal, que, como se referiu supra não pode, com vista à validação do acto, suprir a própria ausência de uma necessária declaração de vontade da Administração. Explicitando, diremos que, não tendo a Administração, no procedimento, suscitado a questão da prescrição, não sendo esta questão imediatamente operativa, não poderá o tribunal a ela atender na apreciação do recurso contencioso (cfr. neste sentido ainda o Ac. de 11/10/01, Recurso nº 47927). Improcede assim a conclusão 13º das alegações da autoridade recorrida, ora agravante. (Decisão) Termos em que, improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, se acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto e em confirmar o acórdão recorrido, embora por fundamento diferente quanto ao julgamento da questão da prescrição do direito a juros de mora. Sem custas. Lisboa, 9 de Maio de 2002 Macedo de Almeida - (relator por vencimento) João Cordeiro Pais Borges (vencido, nos termos do projecto de acórdão que junto) - ( Relatório ) I. O MINISTRO DAS FINANÇAS recorre jurisdicionalmente do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 10.05.2201 (fls. 63 e segs.), que, dando provimento ao recurso contencioso interposto por A..., identificado nos autos, anulou o indeferimento tácito do recurso hierárquico por ele interposto para o SEAF do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 16.01.98, que indeferiu pedido de pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos abonados a título de férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal e outros abonos, reportados ao período em que exerceu funções como "falso tarefeiro". Na sua alegação, formula as seguintes Conclusões: 1 - Contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido; 2 - Por outro lado é clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierarquicamente e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento de abonos; 3 - Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pelo ora recorrida. 4 - Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pelo ora recorrido, seja outro que não o pagamento de juros de mora; 5 - Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização; 6 - Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado; 7 - A Administração pagou ao ora recorrido, em 19 de Maio de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal; 8 - Praticou esse acto, no uso do poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse; 9 - E fê-lo porque entendeu ser de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não lançaram, oportunamente, mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito; 10 - Assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida" não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento; 11- O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil ( artigos 805° e 806° do Código Civil ). 12 - Além disso, nos termos e por força do disposto no nº 1 do artigo 2°, do Decreto-lei nº 49168, de 5-8-69, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora; 13 - Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido - e de acordo com o estabelecido nos artigos 310° , d) e 306° do Código Civil , preceitos com que aquele acórdão se apresenta desconforme - mesmo que o ora recorrido tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito. Termos em que deve o presente Recurso Jurisdicional ser julgado procedente, revogando-se o douto acórdão recorrido com todas as consequências legais. II. Contra-alegou o ora recorrido, nos termos do articulado de fls. 89 e segs., sustentando, no essencial: Não merece acolhimento a alegação da autoridade ora recorrente de que o acto de processamento de abonos teria definido juridicamente a posição da Administração, configurando-se como caso decidido ou resolvido, uma vez que o mesmo não consubstancia uma definição voluntária da Administração, mas uma pura omissão, para além de que não teria, de qualquer modo, havido uma notificação adequada de tal definição; Não houve erro na forma do processo, pois a pretensão deduzida é a de anulação do indeferimento tácito do pedido de pagamento de juros, pretensão cujo meio idóneo de tutela é o recurso contencioso de anulação; Não pode aceitar-se a tese da Autoridade recorrida, de que o pagamento das importâncias correspondentes a férias, subsídio de férias e de Natal se tenha traduzido na prática de um acto discricionário, pois que nada há de discricionário na regularização das situações dos "falsos tarefeiros", em que a própria Administração reconhece que, em virtude do seu exercício em regime de horário completo e subordinação hierárquica, não podem tais funções deixar de ser reconduzidas à de verdadeiros agentes administrativos, como expressamente se prevê no DL 427/89 , de 7 de Dezembro; O Estado não está, nos termos do art. 2º, nº 1 do DL 49.168, de 05.08.69, isento de juros de mora, entendimento que sempre seria inconstitucional, por violação dos arts. 13º e 22º da CRP; Finalmente não pode proceder a alegação da Autoridade recorrente relativamente à prescrição, em conformidade com o decidido no Ac. do STA tirado no proc. nº 47.205, da 1ª Subsecção. III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu o douto parecer de fls. 99 e segs., no qual sustentou a improcedência das alegações de ilegalidade da interposição do recurso, de erro na forma de processo e de isenção de juros por parte do Estado, sustentando, no entanto, posição contrária à do acórdão impugnado quanto à anulação do acto, considerando que este não padece de ilegalidade por não ter deferido a pretensão de juros formulada pelo requerente, pronunciando-se, em consequência, pelo provimento do recurso jurisdicional com tal fundamento. Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS O acórdão impugnado considerou provados os seguintes factos: Em 2/8/95, pelo requerimento de fls. 11 e 12 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente solicitou ao Director-Geral das Contribuições e Impostos o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lha haviam sido abonados a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal, pelo período em que permaneceu ao serviço da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos na situação de "falso tarefeiro"; Em 28/10/97, a Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso, da Direcção-Geral dos Impostos, sobre o "Assunto: Ex-tarefeiros a quem recentemente foram pagos quantitativos respeitantes a férias, subsídios de férias e de Natal cujo direito ao tempo não lhes foi reconhecido pela Administração - Apreciação de requerimentos, nos quais é pedido o pagamento de juros de mora, calculados à taxa legal, sobre aqueles quantitativos e contados desde o momento em que deveriam ser pagos os identificados abonos até ao efectivo pagamento", emitiu o parecer constante de fls. 13 a 16 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido; Sobre o parecer referido na alínea anterior, o Director-Geral dos Impostos proferiu o seguinte despacho, datado de 16/1/98: "Concordo. Indefiro"; Pelo requerimento constante de fls. 6 a 8 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente interpôs para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recurso hierárquico do despacho transcrito na alínea anterior, pedindo a revogação do mesmo e a sua substituição por outro que determinasse o abono das quantias que lhe eram devidas a título de juros moratórios, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço da Direcção-Geral dos Impostos como falso tarefeiro, e até à data em que estas prestações lhe haviam sido liquidadas; Sobre o recurso hierárquico referido na alínea anterior não foi proferida decisão expressa. O DIREITO O acórdão sob impugnação concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora recorrido, anulando o indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos que indeferiu o seu pedido de pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos abonados a título de férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal, reportados ao período em que exerceu funções na DGCI como "falso tarefeiro". Na sua alegação para este STA, o recorrente aponta a tal decisão diversos erros de julgamento, pretendendo a sua revogação. 1. Começa por invocar a ilegalidade da interposição do recurso, sustentando que, contrariamente à qualificação jurídica efectuada no acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido, sendo, por outro lado, clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierárquica e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento de abonos. Não lhe assiste razão. A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem decidido reiteradamente que cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como "caso decidido" ou "caso resolvido", se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa (cfr., por todos, o Ac. de 01.06.2001 - Rec. 46.898). Todavia - e como se sublinha no referido aresto - esta orientação jurisprudencial tem implícitos dois limites essenciais, consubstanciados: (i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento "em determinado sentido e com determinado conteúdo"; (ii) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção do nº 3 do art. 268º da Lei Fundamental e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos arts. 66º e segs. do Código do Procedimento Administrativo , tendo o acto de notificação, para ser eficaz, que obedecer aos parâmetros impostos pelo art. 68º deste mesmo Código. Ou seja, os processamentos de vencimentos ou restantes abonos só são verdadeiros actos administrativos se "traduzirem a consideração da situação concreta do destinatário, reveladora de uma conduta intencional de lhes definir a situação jurídica quanto às remunerações para surtir definitivamente os efeitos jurídicos respectivos", (( ) Acs. STA de 11/10/2001 - Rec. 47927 e de 21/6/2001 - Rec. 46898). isto é, só haverá acto administrativo onde for detectável a intenção de determinar a fixação de abonos, e apenas em relação aos factores que se mostre terem sido considerados nessa fixação, "sendo que nenhum acto administrativo se pode vislumbrar em casos de pura omissão". (( ) Ac. STA de 7/3/91 - Rec. 28355). E também só haverá acto administrativo se os referidos processamentos tiverem sido comunicados ao destinatário através de instrumento que contenha os elementos essenciais da notificação, previstos no art. 68º do CPA , só com tal notificação se tornando operativa a eventual relação de confirmatividade. Na situação dos autos, não está demonstrada nem uma coisa nem outra, ou seja, que, em termos de definição inovatória, a questão dos juros tenha sido decidida nos actos anteriores de processamento, nem que tais actos hajam sido objecto de notificação válida e eficaz ao interessado. Pelo que, como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público, "é forçoso concluir que em matéria de juros de mora a situação não estava autoritariamente definida por acto administrativo anterior ao que ora se impugna e que, por consequência, inexistem caso decidido e/ou relação de confirmatividade operativa, que afastem o dever legal de decidir e a formação do acto silente negativo, e sejam causa de rejeição do recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição". Improcede, por conseguinte, a questão suscitada. 2. Alega, de seguida, o recorrente que o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento de juros de mora, ou seja, de uma indemnização, pelo que, contrariamente ao decidido, existindo erro na forma de processo, deveria o recurso contencioso ter sido rejeitado. Também aqui lhe não assiste qualquer razão, como este STA tem repetidamente afirmado em situações similares. Na verdade, a idoneidade do meio processual é aferida em função do pedido formulado na petição de recurso, pelo que a ela terá de recorrer-se para delimitar a pretensão formulada pelo recorrente. Ora, na situação sub judice, o objecto do recurso contencioso é o acto de indeferimento tácito de recurso hierárquico, pedindo o recorrente a sua anulação por ilegalidade formal e substancial. O recorrente contencioso, ora agravado, não pediu a condenação da Administração no pagamento de juros, mas sim a anulação do acto tácito de indeferimento do pedido de pagamento de juros, imputável à autoridade agravante, pelo que, face ao art. 6º do ETAF e ao art. 268º, nº 4 da CRP, o recurso contencioso de anulação é o meio processual próprio e adequado. Improcede, por conseguinte, a respectiva alegação. 3. Alega ainda o recorrente que, contrariamente ao decidido, o Estado está isento do pagamento de juros de mora, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 2°, do DL nº 49.168, de 05.08.69. Também sobre esta questão a jurisprudência deste STA tem sido uniforme no sentido de que não há qualquer norma especial que isente de juros de mora as dívidas do Estado, designadamente a funcionários seus, por diferenças de vencimentos e diuturnidades (cfr., por todos, os Acs. do Pleno de 19.06.2001 - Rec. 45.461 e de 16.05.2001 - Rec. 45.041). Como se pondera nos citados arestos, o art. 2º, nº 1 do DL nº 49.168, de 05.08.69, que isenta de juros de mora o Estado e qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, apenas se pode reportar, numa leitura integrada e não meramente literal, às dívidas aos entes públicos mencionados no art. 1º, nº 1, do mesmo diploma, e não às destes para com terceiros. De acordo com esta orientação jurisprudencial, desde que haja dívida, ou seja, obrigação legal incumprida atempadamente, o Estado não está isento do pagamento de juros moratórios. Não se vislumbra qualquer razão plausível para nos afastarmos desta orientação, pelo que improcede igualmente esta alegação. 4. Por fim, alega o agravante que a Administração pagou ao ora recorrido as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal no uso de um poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse, apenas com o objectivo de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não recorreram, oportunamente, aos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito. Sustenta que, assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida", não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento, pelo que o acórdão recorrido viola os arts. 805° e 806° do Código Civil . Assiste-lhe, nesta parte, inteira razão. A orientação jurisprudencial atrás referida, segundo a qual inexiste norma especial que isente de juros de mora as dívidas do Estado, significa que o Estado não está isento do pagamento de juros moratórios, desde que, como é óbvio, exista mora, ou seja, cumprimento tardio de uma prestação legalmente devida, o que, in casu, se não verifica. Pese embora a divergência que neste STA se tem verificado a tal propósito, temos por mais correcta a posição que sustenta não serem devidos juros de mora em situações como a dos autos, por inexistência de obrigação legal de pagamento dos referidos abonos por parte da Administração (neste sentido decidiram os Acs. de 25/09/2001, tirados nos Recs. 47271 e 47439). A mora é o atraso ou retardamento no cumprimento de uma obrigação, constituindo-se o devedor em mora quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação não foi efectuada no tempo devido; tendo de satisfazer juros moratórios ao credor, a titulo de indemnização (arts. 804° e 805° do C.Civil). Ou seja, sem obrigação não há mora. Ora, na situação sub judice, não ocorria a aludida obrigação de pagamento dos referidos abonos, pelo que não poderá considerar-se a existência de mora. Como decorre dos autos, na origem do despacho do Director-Geral da Contabilidade Pública, de 30.12.94, que determinou o pagamento dos quantitativos correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal a todos os "ex-tarefeiros" da DGCI, estiveram decisões judiciais que reconheceram a alguns desses "ex-tarefeiros", em recursos por eles interpostos, a qualidade de agentes administrativos, e que, em processo de execução de sentença, determinaram os efeitos daí decorrentes, designadamente, o pagamento pela Administração de juros de moratórios. Entendeu a Administração, naquele despacho, por razões de mera oportunidade e equilíbrio laboral, uniformizar a situação dos "ex-tarefeiros" que, como o ora recorrido, em devido tempo, não pugnaram contenciosamente pelo reconhecimento ao direito de receber os apontados abonos, e aos quais se não estendia, pois, o efeito de caso julgado das referidas decisões judiciais, abonando-lhes os subsídios em causa. Assim, o referido pagamento foi efectuado, não por ser entendido pela Administração como uma obrigação legal, que, como vimos, não existia, mas por meras razões de oportunidade e de gestão de recursos humanos, pelo que, representando um pagamento de favor e não de obrigação, não pode originar uma situação de mora, não envolvendo, por conseguinte, o reconhecimento do dever de pagar juros moratórios. A Administração (como vimos, não obrigada ao pagamento daqueles abonos) poderia não os ter pago, sendo de todo incongruente e perverso o entendimento de que, ao fazê-lo por livre iniciativa, na procura de uma solução de equilíbrio, incorra no pagamento de juros moratórios devidos pelo retardamento de uma obrigação que, reconhecidamente, não existia. Como bem sublinha o Exmo Procurador-Geral Adjunto, no seu douto parecer, "à autoridade administrativa não era juridicamente exigível que pagasse o que quer que fosse. E, se podia não pagar, em tempo nenhum, terá de haver uma boa razão -jurídica para que não possa pagar alguma coisa, a todo o tempo, sem qualquer sanção ou constrangimento. E essa razão não se descortina". Ainda que se entenda tal pagamento como um dever de justiça, sempre o mesmo se apresentará como um acto de favor, de uma obrigação natural, que não é judicialmente exigível (art. 402° do C.Civil), não ficando, assim, sujeito ao regime de mora do devedor, e não podendo, pois, conduzir à correspondente exigência de juros moratórios, por não se ter subjectivado tal direito a favor do recorrente contencioso. Ao decidir em sentido contrário, partindo, erradamente, do pressuposto da existência de uma obrigação legal de pagamento por parte da Administração, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação das normas legais citadas. Procede, deste modo, a alegação do agravante, ficando prejudicada a apreciação da restante matéria, designadamente a da alegada prescrição do direito aos juros. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar o acórdão impugnado, e ordenar a baixa do processo ao tribunal recorrido para que conheça do vício de forma, não apreciado. Sem custas.