0941/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Aos funcionários que se encontravam a exercer funções na DGCI, em regime de requisição só vindo a integrar o respectivo quadro após a entrada em vigor do NSR, que tem os seus efeitos reportados a 01.10.1989, não é aplicável o regime de integração na nova estrutura salarial previsto no artº 30º, nº2 e 3 do Dec. Lei nº 353-A/89, de 16.10.

II- Tal interpretação não viola o princípio da igualdade vertido nos artºs 13º e 59º da CRP.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A… , com os sinais dos autos, veio interpor recurso por oposição de julgados, do acórdão da Secção proferido nos autos em 06 de Dezembro de 2006, que negou provimento ao recurso jurisdicional, por ele interposto, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que, por sua vez, negou provimento ao recurso contencioso que o recorrente interpusera do acto de indeferimento tácito do Ministro das Finanças, que incidiu sobre o recurso hierárquico necessário do indeferimento do requerimento dirigido ao Director Geral dos Impostos, que denegou a sua pretensão de revisão da transição para o NSR.

Invoca como acórdão fundamento, o acórdão do STA de 29.05.2002, proferido no rec. 48.243, que juntou, por cópia, a fls. 141 e segs.

Por acórdão de 03.05.2007, proferido a fls. 169 e segs., foi julgada verificada a invocada oposição de julgados e ordenada a notificação para alegações sobre o objecto do recurso.

Ambas as partes alegaram.

Nas suas alegações, o recorrente formula as seguintes CONCLUSÕES:

a) Como sustenta o douto acórdão fundamento, embora o DL 187/90 de 07.06 não aluda, no seu nº3, às normas do artº32º do DL 353-A/89, nem por isso este último preceito (que por sua vez remete para o artº30º do mesmo diploma) deixa de produzir os seus efeitos naqueles casos, como o dos autos, em que à data da publicação do DL 187/90 de 07.06 se não tinha ainda produzido a integração no quadro da DGCI, de funcionários que se encontravam então requisitados na DGCI e só mais tarde foram integrados no respectivo quadro.

b) Para efeitos remuneratórios, a situação dos funcionários que não estavam ainda integrados no quadro da DGCI, mas que já exerciam funções na DGCI como requisitados e recebendo, legalmente, as remunerações acessórias ( cfr. artº32º b) do DL 353-A/89), tem de ser resolvida pela conjugação das aludidas normas dos dois diplomas ( maxime do nº5 do artº30º do DL 353-A/89) conjugado com o despacho do Sr. SEO, de forma que, da aplicação do NSR lhes não resulte qualquer diferenciação de vencimentos em relação aos funcionários já integrados (no quadro da DGCI) na mesma categoria. A tal obriga o princípio da igualdade de tratamento vertido nos artº 13º e 59º da Constituição, que na interpretação restritiva que dos artºs 2º e 3º do DL 187/89 e 30º e 32º do DL 353-A/89 faz o acórdão recorrido, apenas considerando aplicável funcionários já integrados no quadro da DGCI (cf. artº 2º do DL 187/90) a norma de transição para o NSR do artº 3º, nº4 do mesmo DL 187/90, faz uma interpretação inconstitucional desses preceitos, com violação dos aludidos artºs 13º e 59º da Constituição.

Nas suas contra-alegações, a autoridade recorrida pronunciou-se pelo não provimento do recurso, por a interpretação acolhida pelo acórdão recorrido ser a única que a lei consente.

O Digno PGA pronunciou-se também pelo não provimento do recurso, na linha da jurisprudência consolidada do Pleno deste STA.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

Nos termos do nº6 do artº 713º do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada no probatório do acórdão recorrido.

III- O DIREITO

1. Como já se referiu no acórdão interlocutório, a questão fundamental de direito, controvertida nos acórdãos em confronto, é a de saber se aos funcionários das carreiras do regime geral da DGCI, que iniciaram funções nessa Direcção Geral, na situação de requisitados, em data posterior a 01.10.89, mas que beneficiaram do regime emolumentar vigente até à aplicação do DL 187/90, de 07.06, podem ou não beneficiar, na transição para o NSR, dessas remunerações acessórias.

O acórdão recorrido respondeu negativamente a esta questão, enquanto o acórdão fundamento respondeu afirmativamente.

Como vem referido pelo Digno PGA, e foi salientado no douto acórdão recorrido, essa questão já foi objecto de apreciação em diversos arestos deste Tribunal, nomeadamente do Pleno da 1ª Secção, e pode considerar-se estabilizada no sentido acolhido pelo acórdão recorrido Cf. entre outros, os acórdãos do Pleno da Secção de 27.11.03, rec. 47.727, de 16.12.04, rec. 44/02, de 16.02.2005, rec. 584/03, de 02.03.05, rec. 153/05, de 12.04.2005, rec. 513/03, de 24.05.05, rec. 90/04, de 05.07.2005, rec. 2021/03, de 25.10.05, rec. 525/04 , de 25.10.05. rec. 535/04 e de 06.12.2005, rec.771/04, de 19.01.06, rec. 1407/04, 21.03.06, rec. 1151/04, de 29.11.06, rec. 1081/05, de 23.01.07, rec. 791/05, de 29.03.07, rec. 181/06 e 1083/05, de 09.03.07, rec. 1083/05, de 03.05.2007, rec. 752/06 e de 29.05.2007, rec. 785/05.

Assim, os acórdãos do Pleno de 27.11.2003 e de 16.12.2004, proferidos nos recs. 47.727 e 44/02, respectivamente, também tirados em sede de recurso por oposição de julgados, e que integram a fundamentação do acórdão do Pleno de 25.10.2005, rec. 535/04, transcrita no acórdão recorrido, assentaram a decisão de improcedência, essencialmente, nas seguintes razões, que vieram também a ser acolhidas na jurisprudência atrás citada, em nota de rodapé:

«A questão jurídica a decidir, e relativamente à qual o acórdão recorrido e o acórdão invocado como fundamento do recurso deram soluções diversas e opostas entre si, consiste em saber se poderiam ser computadas na aplicação do regime de transição para o novo sistema retributivo da função pública estabelecido pelo DL 353-A/89, de 16.10, as remunerações acessórias auferidas, após 30 de Setembro de 1989, por funcionários requisitados, após essa data, para o exercício de funções na DGCI e posteriormente integrados no respectivo quadro de pessoal.

O acórdão recorrido deu resposta afirmativa a essa questão, invocando o disposto no artº 30 do DL 353-A/89, de 16.10, segundo o qual a remuneração a considerar para efeitos de integração na nova estrutura salarial "resulta do valor correspondente à remuneração base decorrente do DL nº 98/89, de 29/3, actualizada de 12%, acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito …"; e, ainda, o disposto no artº 32º do mesmo DL 353-A/89, onde se prevê que o regime de transição do pessoal destacado, requisitado e em comissão de serviço "obedece ao disposto no artigo 30º, devendo ainda atender-se às seguintes regras: a)…; b) Se o lugar de destino conferir direito a remuneração acessória de qualquer natureza, a remuneração a abonar no lugar de destino, enquanto se mantiver o destacamento, a requisição e a comissão de serviço, é apurada nos termos do nº 2 a 5 do art.º 30º…".

Por seu turno, a entidade recorrente, com apoio no entendimento seguido no acórdão fundamento, sustenta que tais remunerações acessórias, por terem sido atribuídas após ter sido decretada a respectiva extinção pelo DL 184/89, de 2.6, não poderiam ser consideradas para efeitos de integração no novo sistema retributivo.

E, como se verá, é este o entendimento correcto.

O citado DL 184/89 definiu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, prevendo o respectivo artº. 43º que seria objecto de desenvolvimento e regulamentação noutros diplomas legais e entraria em vigor conjuntamente com os diplomas legais de desenvolvimento relativo a matéria salarial.

Este desenvolvimento, em matéria de estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, foi estabelecido pelo DL 353-A/89, de 16 de Outubro, o qual, nos termos do respectivo artº 45º, nº 1, produziu efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989.

Ora, aquele DL 184/89, visando devolver coerência e equidade ao sistema de remunerações da função pública, determinou (artº 38º) a extinção de todas as remunerações acessórias não previstas ou enquadráveis nos suplementos previstos nos arts 15º e 19º.

Para salvaguarda de direitos eventualmente adquiridos, estabeleceu este mesmo diploma legal, no artº. 39º, que as remunerações acessórias extintas pelo artigo anterior deveriam ser levadas em conta na remuneração a considerar para efeitos de transição para o novo sistema retributivo, garantindo, ainda, que desta não poderia resultar redução da remuneração auferida pelo funcionário ou agente (artº. 40º).

Porém, aquele artº. 39º expressamente estabelece que o diferencial de integração, correspondente à diferença entre a remuneração indiciária e o montante já percebido, «tem carácter de remuneração pessoal e não pode ser atribuído a situações constituídas após a entrada em vigor do novo sistema retributivo» (nº 6).

Assim, como bem conclui o acórdão fundamento, o legislador quis salvaguardar as remunerações que cada um auferisse a título pessoal, mas à data da entrada em vigor do DL 184/89. O que, como se viu, aconteceu em 1 de Outubro de 1989.

No caso da ora recorrida, só com a respectiva requisição e início de funções na DGCI, em 14.5.90, passou a mesma a auferir a remuneração acessória a que tinham direito os funcionários que ali prestavam serviço antes daquela entrada em vigor do DL 184/89 (1.10.89).Daí que tal remuneração acessória lhe não deveria ter sido atribuída nem, por consequência, levada em conta para efeitos da respectiva transição para o novo sistema retributivo. Contra este entendimento não vale, pois, a invocação, feita no acórdão recorrido, da disposição do nº 2 do artº. 30º do DL 353-A/89, conforme a qual a remuneração a considerar para efeitos de transição deverá ser «acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito, com excepção das que sejam consideradas suplementos, nos termos do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e deste diploma»No mesmo sentido, ou seja, no de que, para efeitos de transição não são de considerar remunerações acessórias atribuídas após 1.10.89, logo dispõe o nº 3 do mesmo artº 30º que, «para efeitos do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses anteriores à data da produção de efeitos do presente diploma»

Por outro lado, importa recordar que, à data em que produziu efeitos o referenciado DL 353-A/89, a ora recorrida se mantinha, ainda, no serviço de origem, o IROMA, donde só veio a ser autorizada a respectiva requisição para exercer funções na DGCI, por despachos do Presidente daquele IROMA e do Director Geral da Contribuições e Impostos de 6.12.89 e 2.3.90, respectivamente.

Pelo que, diversamente do que entendeu o acórdão recorrido, também não tinha aplicação ao caso da ora recorrida o disposto no artº. 32º do citado DL 353-A/89, que dispõe sobre o 'regime de transição do pessoal destacado, requisitado e em comissão de serviço.

Por fim, também não é aceitável o entendimento seguido no acórdão recorrido, ao considerar a situação da ora recorrida abrangida pelas disposições do DL 187/90, de 7.6, para concluir que as remunerações acessórias pela mesma auferidas ao serviço da DGCI deveriam ser consideradas na respectiva transição para o novo sistema retributivo em conformidade com o despacho do Ministro das Finanças previsto no artº 3º, nº 4 desse diploma, onde se dispõe que «para efeitos de aplicação do nº 3 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artigo 31º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças".

Com efeito, a ora recorrida, sendo chefe de secção do quadro do IROMA, iniciou funções na DGCI, em 14 de Maio de 1990, em regime de requisição, ou seja, sem ocupação de lugar do quadro da mesma DGCI (artº. 27º, nº 1 do DL 427/89, de 7.12).

Continuou, pois, a integrar o quadro de pessoal do IROMA, até que, posteriormente, tomou posse como funcionária da DGCI, com a categoria chefe de secção [vd. al. c) da matéria de facto]

Assim, a recorrente não pertencia, ainda, ao quadro da DGCI na data da respectiva integração no novo sistema retributivo, estabelecido pelo DL 353-A/89, diploma que, como já se viu, passou a produzir efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989, por força do disposto no respectivo artº. 45º, nº 1. Daí também que não lhe fosse aplicável o regime estabelecido, designadamente no citado artº. 3º, nº 4, do DL 187/90, de 7.6, cujo "âmbito" de aplicação se limita ao pessoal da DGCI, como expressamente determina o respectivo artº. 2º ("O presente diploma aplica-se ao pessoal do quadro da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos seguintes grupos: …").

A transição da recorrida para o novo sistema retributivo fez-se, pois, segundo o regime do DL 353-A/89, de 16.10 (vd. Artº. 2º, nº 1). E, para efeito desta transição, não havia que considerar remunerações acessórias (artº. 30º, nº 2 e 3). Pois que, à data da produção de efeitos desse diploma, ainda não iniciara funções como requisitada na DGCI, encontrando-se a exercer funções no serviço de origem, o IROMA, sem auferir tais remunerações”.

Acrescentou ainda o acórdão do Pleno de 16-12-2004, proferido no rec. 44/02:

“Na situação de requisitada a Recorrente continuou a pertencer ao quadro de pessoal origem, a saber o quadro da Direcção-Geral do Comércio, não tendo ocupado qualquer lugar da DGCI, sendo que a categoria atribuída o foi em função da que já detinha;

- Só após a publicação da nomeação para o quadro da DGCI e a respectiva tomada de posse é que deixou de pertencer ao quadro da DGC e passou a pertencer ao quadro da DGCI;

- A dita nomeação foi na categoria de primeiro-oficial, pelo que a Recorrente entrou no quadro da DGCI, integrando o pessoal das carreiras do regime geral e não o pessoal das carreiras da administração tributária a que aludem os anexos ao DL 187/90, de 7-6; - Ora, a integração do NSR, quer por aplicação do DL 353-A/89, de 16-10, quer por aplicação do DL 187/90, de 7-6, tem os seus efeitos reportados a 1-10-89, daí que, tendo a Recorrente entrado para a DGCI em data já posterior à entrada em vigor do DL 187/90 e pertencendo até 30-7-93 ao quadro de origem, a sua transição para o NSR não pudesse ser feita nos termos do regime decorrente desse mesmo diploma, uma vez que este se aplica ao pessoal do quadro da DGCI, o que implica a insubsistência da arguida violação dos artigos 3º, nº 4 do DL 187/90;

E também se não mostram violados os artigos 30º e 32º, do DL 353-A/89, dado que as remunerações acessórias recebidas pelos funcionários no âmbito da DGCI não eram auferidas pela Recorrente em 30-9-89 (data imediatamente anterior àquela a que esse reporta o início da produção dos efeitos do NSR – 1-10-89);

- Com efeito, nessa altura, anterior à requisição (que só ocorreu por despacho publicado no DR, II Série, de 2-5-90), a Recorrente exercia funções no serviço de origem, onde não auferia remunerações acessórias.”

Ora, esta jurisprudência, que reiteramos, é aqui inteiramente aplicável, já que o recorrente contencioso pertencia, em 01.10.1989, ao quadro de pessoal da Secretaria Geral do Ministério da Saúde, onde detinha a categoria de auxiliar administrativo, tendo sido autorizada a sua requisição para a Direcção Geral de Contribuições e Impostos (DGCI), por despacho do Sr. DGCI e da Srª. Secretária Geral do Ministério da Saúde, conforme DR, II, 125. de 30.05.90, tendo tomado posse em 05.07.91 e passando, desde então, a prestar serviço na DGCI, como se provou.

2. Quanto à invocada violação do princípio da igualdade, vertido nos artºs 13º e 59º da CRP, de que padeceria a interpretação dos artºs 2º e 3º do DL 187/89 e artº 30º e 32º do DL 353-A/89, acolhida no acórdão recorrido e referida supra em 1, já foi igualmente objecto de apreciação por este Pleno, no acórdão de 25.10.2005, rec. 535/04, e posteriormente seguida noutros arestos deste Tribunal Cf. por exemplo, os já citados e recentes acs. do Pleno de 23.01.07, rec. 791/05, de 03.05.2007, rec. 752/06, de 29.05.07, rec.785/05, e de 29.03.2007, rec. 1083/05, entre outros, tendo-se concluído pela sua improcedência, com a seguinte fundamentação: «Este entendimento não viola o princípio da igualdade previsto no art. 3º e 59º, 1, al. a) da Constituição, uma vez que, existe um diferença das situações de facto: de um lado, temos funcionários que entraram no quadro da Direcção Geral das Contribuições e Impostos antes da entrada em vigor do Dec. Lei 187/90, de 7/6, e no outro lado, temos funcionários integrados no mesmo quadro, depois daquela data. Os funcionários que só foram integrados no quadro depois da referida data, ingressaram directamente no Novo Regime Remuneratório. A não aplicação a estes funcionários de regras destinadas a regular a transição para o novo regime tem assim uma razão de ser objectiva e não arbitrária, ou seja um fundamento razoável, e portanto, na margem de livre conformação do legislador: aplicar o regime de transição para o novo regime apenas a quem transita para esse regime e não para quem é nomeado já na sua vigência.

Note-se, que nos termos do art. 32º, b) do Dec. Lei 353/A/89, aplicável aos funcionários requisitados, se o lugar de destino conferir direito a remuneração acessória de qualquer natureza, a remuneração a abonar no lugar de destino, enquanto se mantiver a requisição, é apurada nos termos do art. 30º, n.º 2 a 5. Assim, o funcionário requisitado tem um tratamento igual aos funcionários do quadro “enquanto se mantiver a requisição”. Nos termos do art. 32º, a) do mesmo diploma legal, dá-se o mesmo no lugar de origem. O funcionário requisitado vê assim o seu lugar de origem ser integrado no NSR, e o seu lugar de destino “enquanto se mantiver a requisição” ter idêntico tratamento. Refira-se, por último, que os funcionários em questão estavam requisitados e mantiveram-se, nessa situação, até à nomeação no quadro da Direcção Geral das Contribuições e Impostos. Portanto, no momento da nomeação, tiveram a possibilidade de optar entre o ingresso no lugar do destino ou o regresso ao lugar de origem, lugar onde também se repercutiu na transição para o NSR a remuneração acessória de qualquer natureza – cfr. art. 32º, al. a) do Dec. Lei 353/A/89, de 16/10. A opção entre ficar no lugar de destino de acordo com as novas regras, então, já em vigor, ou regressar ao lugar de origem e ser posicionado de acordo com as regras da transição para o NSR, mostra que qualquer diferencial remuneratório que resulte da passagem de funcionário requisitado para funcionário do quadro da Direcção Geral das Contribuições e Impostos depende da sua aceitação (opção) do lugar num quadro diferente, e das diferenças remuneratórias dos cargos respectivos (lugar de origem e lugar de destino). Daí que, nesta perspectiva, não seja arbitrária uma eventual quebra remuneratória, uma vez que é consentida e querida a transferência entre lugares remunerados de forma diversa. Julgamos, assim, que a interpretação que tem vindo a ser defendida neste Tribunal Pleno não colide com o princípio da igualdade.»

Este entendimento, que aqui também se acolhe, foi já confirmado pelo Tribunal Constitucional, no acórdão nº 528/06 de 27 de Setembro de 2006, Processo nº 227/06, da 3ª Secção, pelas razões que, no essencial, se transcrevem:

«(…) Descritos os traços essenciais dos parâmetros constitucionais com os quais a norma questionada tem de ser confrontada, cabe perguntar: a não consideração, para efeitos de transição para o novo sistema retributivo da função pública, criado pelos Decretos-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, e 353-A/89, de 16 de Outubro, das remunerações acessórias auferidas após 30 de Setembro de 1989 por funcionários requisitados, depois essa data, para o exercício de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e, posteriormente, integrados no respectivo quadro de pessoal, se comparada com a consideração, para os mesmos efeitos de transição, das remunerações acessórias auferidas pelos funcionários que, já antes de 30 de Setembro de 1989, pertenciam ao referido quadro, é arbitrária ou, pelo contrário, tem fundamento material bastante?

13. De tudo quanto se deixou dito resulta evidente não só que são diferentes as situações que o recorrente pretende comparar, mas também que, como se refere na decisão recorrida, tais diferenças não são meramente formais.

Desde logo, há uma razão determinante para que tivessem que ser consideradas, para efeitos de transição para o novo sistema retributivo, as remunerações acessórias auferidas pelos funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que já exerciam funções naquela Direcção-Geral ao tempo da entrada em vigor do novo regime: a necessidade de tutela de direitos adquiridos e a impossibilidade de redução da retribuição. Razão que, manifestamente, não vale para aqueles que, como o ora recorrente, só passaram a exercer funções naquela Direcção-Geral já depois da entrada em vigor dos diplomas que vieram extinguir tais remunerações acessórias, uma vez que estes já sabiam que, a partir daquela data, as mesmas não eram devidas. Dito de outro modo: a razão fundamental para que tivessem de ser consideradas as remunerações acessórias, para efeitos de transição, em relação aos funcionários da DGCI que já aí exerciam funções, antes da entrada em vigor do NSR, não vale para aqueles que, como o ora recorrente, só passaram a exercer funções nessa Direcção-Geral depois de 1 de Outubro de 1989 (no caso concreto, em 18 de Junho de 1990), uma vez que, a partir da entrada em vigor do novo quadro legal, ficara estatuído que, para os novos funcionários, as mesmas não eram devidas. Como, se mencionou na decisão recorrida, à data da entrada em vigor das regras que definiram as condições de transição para o NSR da função pública, o ora recorrente era ainda funcionário e exercia funções no IROMA, pelo que era em relação aos demais funcionários do quadro deste Instituto, que se encontrassem em condições iguais às suas, que o recorrente podia legitimamente aspirar a ser tratado de modo igual.

Acresce, finalmente, que uma outra razão - também ela apontada pela decisão recorrida - pode ainda ser invocada para justificar a diferença de tratamento e, dessa forma, afastar a alegada violação do princípio constitucional da igualdade, designadamente na dimensão a que se refere o artigo 59º, nº 1, alínea a), da Constituição, de que a trabalho igual deve corresponder salário igual. É que, como ali se refere, “a experiência anterior em área diversa não é igual em termos substanciais à dos funcionários do quadro da DGCI”, sendo aceitável, do ponto de vista daquele princípio constitucional, que esse factor seja tido em conta para efeitos remuneratórios.

14. Assim sendo, apenas resta concluir que a norma questionada pelo recorrente, extraída dos artigos 30º e 32º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e 2º e 3º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, na interpretação que deles fez a decisão recorrida, distinguindo a situação dos funcionários que já exerciam funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos antes de 1 de Outubro de 1989 da situação daqueles que só após essa data para ali foram requisitados, tem fundamento material bastante e, consequentemente, não viola o princípio constitucional da igualdade.».

Pelas razões supra expostas em 1 e 2 e sem necessidade de outras considerações, improcedem as conclusões das alegações do recorrente.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em €400 e a procuradoria em €200.

Lisboa, 18 de Outubro de 2007 - Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.