01086/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Regulamento Municipal de Obras da Câmara Municipal do Porto que criou a taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas, aprovado pela Assembleia Municipal em 09/06/1989, deve ser qualificado como independente, já que a lei - art. 11°, al. a) da Lei n.° 1/87 - se limita a definir a competência objectiva (a matéria sobre que pode incidir o regulamento) e subjectiva (a entidade competente para emitir o regulamento), sem que este desenvolva ou complemente nenhuma lei em especial.

II- O regulamento independente não caduca, em princípio, com a revogação da lei habilitante.

III- Revogada a Lei n.° 1/87 pela Lei n.° 42/98 mas mantendo-se a normação em causa - cobrança de taxas pelos municípios, por realização de infra-estruturas urbanísticas [cfr., respectivamente, arts. 11º, al. a) e 19°, al. a)]-, aquele RMO não cessa a sua vigência.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do STA:

Vem o presente recurso jurisdicional, interposto pela CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO, da sentença do então Tribunal Tributário de 1ª Instância da mesma cidade, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A..., contra a liquidação de taxa de urbanização, no valor de 4.623.694$00, que consequentemente anulou.

Fundamentou-se a decisão na inconstitucionalidade formal dos regulamentos municipais que fundamentam a liquidação ocorrida em Julho de 1999, por falta de indicação da lei habilitante, já que, fundados na Lei n° 1/87, de 06 de Janeiro, esta foi revogada pelo art. 36° da Lei n° 42/98, entrada em vigor em 01/01/1999; assim, «não tendo o dito regulamento sido compatibilizado com a actual Lei n° 42/98, de 06 de Agosto, carece o mesmo, desde 01 de Janeiro de 1999, de indicação de lei habilitante - já que se mostra habilitado por uma lei revogada, o que equivale à falta de lei habilitante - padecendo, assim, de inconstitucionalidade formal».

Por outro lado - continua - também o Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais - Tabela de Taxas e Licenças - não continha, à data da liquidação da taxa em causa, qualquer indicação de lei habilitante.

A Câmara Municipal recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1. A douta sentença não teve em conta o texto do respectivo aviso publicado no Diário da República n.° 61 - II Série - de 12/03/1996, que publicou o Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças em vigor à data dos factos.

2. Entende a recorrente que a lei habilitante afere-se à data em que foi aprovado o respectivo regulamento ou alterações.

3. Sendo revogada a lei habilitante, nem por isso caduca automaticamente o respectivo regulamento.

4. O Regulamento Municipal de Obras da Câmara Municipal do Porto é um «regulamento autónomo», na medida em que a lei habilitante apenas define a sua competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

5. Ainda que se entenda, por mera hipótese académica, que o Regulamento Municipal de Obras do Porto é um regulamento de execução, sempre haveria que recorrer ao disposto no n° 1 do art. 119° do CPA, sob pena de se criar um “vazio” normativo em consequência da substituição da lei habilitante.

6. A Lei n.° 42/98, de 06 de Agosto, não restringiu o conteúdo do disposto na alínea a) do art. 11° da Lei n° 1/87, antes veio clarificar as situações em que é permitido aos municípios cobrarem taxas pela realização (incluindo manutenção e reforço) das infra-estruturas urbanísticas.

7. No que respeita ao Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças, a sua aplicação é residual, já que o seu art. 17°, n° 8 limita-se a remeter para o disposto no Regulamento Municipal de Obras, sendo que, conforme supra se disse, no respectivo aviso publicado no DR n.° 61 - II Série - de 12/03/1996 se menciona como lei habilitante o DL n.° 445/91, de 15/10.

8. Conjugando os dois regulamentos e as leis habilitantes neles referidas, mostram-se perfeitamente garantidas perante o impugnante a segurança e a transparência jurídica necessárias, ao mesmo tempo que ficou disciplinado o uso do poder regulamentar, isto é, ficaram devidamente salvaguardadas as funções de exigência constitucional de menção expressa de lei habilitante.

Termos em que se conclui pela revogação da douta sentença.»

Não houve contra-alegações.

O Ex.mo magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso já que: o dito Regulamento Municipal de Obras foi rectificado por deliberação da Assembleia Municipal de 27/05/1997, no sentido da indicação da lei habilitante, sanando-se assim a inconstitucionalidade formal que o inquinava, sendo que a liquidação impugnada teve lugar em 02/07/1999; «a conformidade constitucional do regulamento afere-se pela indicação da lei habilitante em vigor na data da aprovação pela Assembleia Municipal, sendo irrelevante a sua posterior revogação» que «não determina a caducidade automática do regulamento habilitado».

Sendo que as leis habilitantes do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças para 1996, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal da Câmara do Porto em 16/01/1996, em vigor na data da liquidação, constam do aviso publicado no DR n.° 61 - II Série - de 12 de Março de 1996: DL n.° 445/91, de 20 de Novembro e DL n.° 250/94, de 15 de Outubro.

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

«- Em 08 de Junho de 1999 o impugnante solicitou emissão de alvará de licenciamento, o que foi deferido em 22 de Junho de 1999;

- Em 02 de Julho de 1999 foi liquidada a taxa de urbanização impugnada de acordo com os arts. 8°, 9°, 10°, 11°, 17° e 74º do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças em vigor, 97° e 98° e as als. a) e b), respectivamente dos n.°s 1 e 2 do art. 99° e 102°, do Regulamento Municipal de Obras, alterado pelo edital n.° 1/92, e ainda atendendo à imposição legal constante do art. 19°, al. a) da Lei n.° 42/98, o n.° 2 do art. 21° e n.° 2 do art. 68° do DL n.° 445/91;

- O montante de taxa liquidado foi pago pelo impugnante em 02 de Julho de 1999;

- O Regulamento Municipal de Obras da CMP - que criou a taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas - foi aprovado pela Assembleia Municipal em 09 de Junho de 1989, e, tornado público pelo edital n° 11/89, de 14/08, e, posteriormente alterado pelos editais n.°s 23/91 e 1/92;

- No dia 27 de Maio de 1997 foi aprovada, por unanimidade, a deliberação da Assembleia Municipal da CMP, segundo a qual naquele Regulamento Municipal de Obras passaria a constar que o regulamento foi aprovado pela Assembleia Municipal ao abrigo do determinado no art. 11º, al. a) da Lei n.° 1/87, de 06 de Janeiro, art. 39º, n.° 2, al. 1) do DL n.° 100/84, de 29 de Março, art. 43º, n.° 1 do DL n.° 400/84, de 31 de Dezembro, DL n.° 448/91, de 29 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL n.° 334/95, de 28 de Dezembro e Lei n.° 26/96, de 01 de Agosto.

- A impugnação foi interposta em 08 de Dezembro de 1999.»

Vejamos, pois:

O art. 11º, al. a) da Lei n.° 1/87, de 06 de Janeiro preceituava que «os municípios podem cobrar taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas».

Com base em tal normativo, a Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto aprovou, em 09/06/1989 o Regulamento Municipal de Obras (doravante, RMO) que criou a taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas.

Tal regulamento, na sua versão originária, foi julgado organicamente inconstitucional por acórdão do TC de 28/11/2000, rec. 501/00.

Todavia, a mesma Assembleia Municipal, em 27/05/1997, aprovou a rectificação do edital n.° 11/89, de 14 de Agosto, no sentido de nele ser feita menção da lei habilitante para a aprovação do dito RMO.

Assim se sanando a inconstitucionalidade formal, ainda que com efeitos ex nunc - cfr. acórdão citado.

Sendo que a liquidação em causa é posterior - Julho de 1999.

Trata-se de um regulamento independente, isto é, elaborado pelo órgão administrativo «no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou complementar nenhuma lei em especial».

São regulamentos em que a lei se limita a definir a competência objectiva (matéria sobre que há-de incidir o regulamento) e subjectiva (a entidade competente para emitir o regulamento), «sem necessidade de definição do conteúdo dos comandos normativos a emitir pelo regulamento (liberdade de definição do conteúdo normativo)».

É o caso dos regulamentos elaborados pelas autarquias, no âmbito da prossecução das suas atribuições exemplificativamente enunciadas pelo art. 13°, n.° 1 da Lei n.° 159/99, de 14 de Setembro, competência regulamentar, aliás, com assento constitucional.

«Tais regulamentos não vêm, assim, completar qualquer lei anterior, eventualmente carecida de regulamentação por via administrativa: a sua missão é, antes, estabelecer autonomamente a disciplina jurídica que há-de pautar a realização das atribuições específicas cometidas pelo legislador aos entes públicos considerados.

Os regulamentos independentes são, afinal de contas, expressão da autonomia com que a lei quer distinguir certas entidades públicas, confiando na sua capacidade de autodeterminação e no melhor conhecimento de que normalmente desfrutam acerca das realidades com que têm de lidar».

Cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2001, págs. 160/61 e 190/91 e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3 edição, Coimbra, 1993, págs. 513/14.

É o que, aliás, expressamente resulta dos n.°s 7 e 8 do art. 112° da CRP - revisão de 1982.

Todavia, a Lei n.° 1/87, de 06 de Janeiro foi revogada pelo art. 36° da Lei n.° 42/98, de 06 de Agosto.

Mas de tal não resulta, ao contrário do que vem sentenciado, a revogação do dito RMO.

Desde logo, a Lei n.° 42/98 mantém - art. 19°, al. a) - a possibilidade legal de os municípios cobrarem taxas pela realização de infra-estruturas (bem como pela sua manutenção e reforço).

- Ou seja: a revogação da lei não impede, no caso, em substância, a manutenção do conteúdo da respectiva formação.

E, por outro lado, ao contrário do regulamento de execução, o independente não caduca, em princípio, com a revogação da lei habilitante.

«Propõe-se esta diferente solução porque, enquanto com a queda da lei exequenda se dá um verdadeiro vazio normativo, ficando o regulamento complementar, de execução ou de desenvolvimento a “pairar no vácuo” ... já o mesmo não acontece com o desaparecimento da lei habilitante, se lhe sobreviver outra que confira a outro órgão a competência nela prevista, podendo sempre a autoridade que “herda” a competência autónoma ou independente optar, ora pela “adopção” ou manutenção do regulamento ora pela sua revogação».

Cfr. Esteves de Oliveira e outros, Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, págs. 536/37.

Ora, como se disse, a nova lei manteve, no ponto, a normação anterior.

De qualquer modo, como assinalam aqueles autores, mesmo quanto ao regulamento independente, ele sempre se manteria em vigor, ainda que a lei habilitante pusesse termo à respectiva habilitação regulamentar, «nos casos em que o vazio jurídico assim criado deixasse sem qualquer disciplina normativa matérias ou relações jurídicas subsistentes (sobretudo, as fundamentais) que continuem a carecer de protecção do direito, mantendo-se, então, esses regulamentos, até serem substituídos por nova disciplina legal».

Como é o caso: mantendo-se, tanto mais, a normação anterior, seria incompreensível que deixassem de ser cobradas as taxas previstas na lei, pela dita realização de infra-estruturas urbanísticas.

É, pois, de concluir, no ponto, que, revogada embora a Lei n.° 1/87 pela Lei n.° 42/98, o dito RMO da Câmara Municipal do Porto não cessou, por tal facto, a sua vigência.

A questão não é, pois, propriamente, a da habilitação do regulamento por uma lei revogada, que equivaleria, segundo a sentença, à falta de menção de lei habilitante.

Aquela afere-se à data da aprovação do respectivo regulamento e já vimos que, nos autos, a falta de indicação da lei habilitante está sanada com efeitos ex nunc.

A questão é, antes, a da caducidade ou da vigência do regulamento, nos apontados termos.

Claro que, se à data da aprovação do regulamento, a lei habilitante está revogada, a habilitação já não pode servir de suporte ao regulamento, sendo este ilegal mas não formalmente inconstitucional por nele não ser feita menção da lei habilitante.

Tratar-se-á, então, de ilegalidade ou de inconstitucionalidade - por falta de lei válida habilitante - mas não de inconstitucionalidade formal por falta de menção da lei habilitante.

Uma coisa é a falta de lei habilitante, outra a da respectiva menção - mas sendo sempre ambas aferíveis ou reportáveis à data da aprovação do regulamento.

Refira-se finalmente que, ainda ao contrário do sentenciado, o Regulamento de Liquidação e Cobrança das Taxas e Licenças Municipais - Tabela de Taxas e Licenças - aprovado por deliberação da Assembleia Municipal da Câmara do Porto, em 16/01/1996, em vigor na data da liquidação, não carece de indicação das leis habilitantes respectivas que constam do aviso publicado no DR n.° 61, II Série, de 12 de Março de 1996: os DL n.°s 445/91, de 20 de Novembro e 250/94, de 15 de Outubro.

Aliás, o seu art. 17°, n° 8 limita-se a remeter para o disposto no RMO.

Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, para ser substituída por outra que, se a tal nada mais obstar, conheça das ilegalidades imputadas ao acto de liquidação impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Janeiro de 2005. - Brandão de Pinho (relator) – Lúcio Barbosa – Jorge de Sousa.