0412/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A…., deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto impugnação judicial contra acto de liquidação de taxas praticado pela Câmara Municipal de Matosinhos, sendo instaurada a respectiva execução fiscal. No âmbito desse processo de impugnação judicial, a Impugnante prestou garantia e, posteriormente, requereu a respectiva caducidade. Por sentença de 11-9-2007 (rectificada pelo despacho de 20-9-2007), o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou verificada a caducidade da garantia prestada no processo de execução fiscal 31/2003 e reconheceu à Impugnante o « direito a ser indemnizada pela totalidade dos prejuízos resultantes da sua prestação, assim como os encargos que vierem a ser suportados até ao efectivo cancelamento », dentro dos limites do art. 53.º , n.º 3, da LGT , acrescentando que, « não dispondo o tribunal de elementos para o cálculo da indemnização devida a mesma deverá ser solicitada e calculada junto da entidade impugnante ». Inconformada, a Câmara Municipal de Matosinhos interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, que veio a declarar-se hierarquicamente para o seu conhecimento, na sequência do que os autos foram remetidos a este Supremo Tribunal Administrativo. A Câmara Municipal de Matosinhos apresentou alegações com as seguintes conclusões: 1.a - Não tendo o pedido de indemnização sido apresentado no prazo de 30 dias a contar do facto superveniente (in caso, da entrada em vigor da Lei 15/2001 ), o mesmo é manifestamente intempestivo por força do disposto no n.º 2 do artigo 171.º do CPPT . 2.a - O legislador — através da introdução do regime da caducidade da garantia bancária - pretendeu actuar ao nível da morosidade do andamento processual, contribuir para que o processo de apreciação da legalidade dos actos tributários se tornasse mais simples e célere, e por consequência, mais justo. 3.a — A morosidade do processo não é imputável à Recorrente mas sim ao Estado, sendo ele, portanto, o eventual responsável pelo pagamento da indemnização devida pela caducidade da garantia bancária 4.a - A ser devida a indemnização, não pode ser esta da responsabilidade da Recorrente, totalmente alheia à demora do Tribunal, mas sim do Estado - enquanto titular do poder soberano de julgar. 5.ª - Face ao exposto, a sentença ora recorrida violou o disposto nos artigos 201.º , n.º l do CPC , 53.º da LGT e 183.º-A e 171.º do CPPT, motivo pelo qual deverá ser anulada a decisão ora recorrida. Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, anulando-se a decisão recorrida, com todas as consequências legais, assim se fazendo inteira Justiça. A Impugnante contra-alegou, defendendo que o recurso não merece provimento, pelas seguintes razões, em suma: a) intempestividade do pedido de indemnização: Pretende o Rte. a aplicação ao caso do artº 171º CPPT. Mas a Rte. não ficou vencida nesta matéria, pois que não a suscitou na sua oposição ao requerimento de caducidade da garantia que a Rda. oportunamente apresentou, pelo que tal matéria não foi sequer objecto de decisão, pelo que se trata de questão nova, de que o Venerando Tribunal de recurso não pode conhecer, tudo razão por que o Rte. carece de legitimidade para a pretendida arguição. sem prescindir: 7. Estipula o dito artº 171º-1 CPPT: «A indemnização em caso de garantia bancária ou equivalente indevidamente prestada será requerida no processo em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda», 8. acrescentando o nº 2 do mesmo preceito: «A indemnização deve ser solicitada na reclamação ou equivalente ou recurso ou em caso de o seu fundamento ser superveniente no prazo de 30 dias após a sua ocorrência». Tais normas não têm aplicação ao caso dos autos, pois que a Rda. prestou devidamente a garantia, e esta só seria (será) indevidamente prestada em duas circunstâncias: ou quando, no momento em que lhe foi exigida, ela não era devida, tendo porventura o interessado apresentado, não obstante, oposição, enquanto tinha de a prestar – aqui o indevido é inicial (cf. artº 53º-1 LGT), e não ocorreu; ou quando vier (como virá) a proceder a «controvertida» «legalidade da dívida exequenda» (sic) – este o óbvio fundamento de natureza « superveniente » (sic), e também ainda não ocorreu. b) titular da obrigação de indemnização: 13. Em parte alguma da douta decisão é condenado o Rte. ao pagamento da indemnização, o que é suficiente para retirar razão ao recurso e falecer legitimidade para a almejada arguição. E basta. sem prescindir: 14. Se vier a ser entendido que é o Rte. o responsável pela obrigação de indemnização, mais lhe não caberá, eventualmente, que exercer qualquer direito de regresso, e mais nada. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: O fundamento do pedido de indemnização é a caducidade da garantia; assim, o fundamento é superveniente, sendo que a superveniência se refere ao «processo em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda» referido no n.º 1 do art. 171.º do CPPT ; sendo superveniente, haveria o pedido de ser deduzido no prazo de 30 dias após a ocorrência da caducidade (n.º 2 daquela norma); esta ocorreu em 13.5.2006 (3 anos após a instauração da impugnação judicial, que deu entrada em 13.5.2003 – art. 183.º-A n.º 1 do CPPT ) e o pedido foi introduzido em 6.3.2007 (fls. 36); como assim, o pedido de indemnização é manifestamente extemporâneo, como defende o Recorrente. Termos em que sou de parecer que o recurso merece provimento. As partes foram notificadas deste douto parecer e apenas de pronunciou a Impugnante, dizendo, em suma, o seguinte: A caducidade foi aceite. É óbvio que o pedido de indemnização é o resultado da caducidade. A verificação da caducidade cabia ao Tribunal, devendo a decisão ser proferida no prazo de 30 dias a contar da apresentação do respectivo requerimento, ocorrendo deferimento tácito se passar esse prazo sem decisão (cit. artº 183º-A-4 e 5). Ao suscitar aquele declaração de caducidade, a Rte. logo declarou que não prescindia da indemnização a que se reporta o nº 6 do mesmo artigo. Sem declaração de caducidade não surge, pois, o pretendido e anunciado direito à indemnização. Não tem, por isso, qualquer lógica jurídica a almejada extemporaneidade do pedido de indemnização. MAS SEMPRE SE DEVE REITERAR: Mal se "compreende" que o M.º P.º, ao emitir parecer no sentido de que o recurso merece provimento», não tenha sido ponderado o que a respondente suscitou nas suas contra-alegações, o que, por si mesmo, seria mais do que suficiente para uma pronúncia oposta (por que esqueceu?!), a saber: A CMM pretende a aplicação ao caso do art.º 171.º CPPT, quando basta ler a sua oposição para verificar que ela não ficou vencida nesta matéria, pois que ali não suscitou a caducidade da garantia que a Rda. oportunamente apresentou, pelo que tal matéria não foi sequer objecto de decisão, tratando-se de questão nova, de que o Venerando Tribunal de recurso não pode conhecer, tudo razão por que a Rte. carece de legitimidade para a pretendida arguição. Certo é que estipula o dito art.º 171 .º-l CPPT: «A indemnização em caso de garantia bancária ou equivalente indevidamente prestada será requerida no processo em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda», 13. acrescentando o nº 2 do mesmo preceito: «A indemnização deve ser solicitada na reclamação ou equivalente ou recurso ou em caso de o seu fundamento ser superveniente no prazo de 30 dias após a sua ocorrência». Tais normas não têm aplicação ao caso dos autos, pois que a Rda. prestou devidamente a garantia, e esta só seria (será) indevidamente prestada em duas circunstâncias: ou quando, no momento em que lhe foi exigida, ela não era devida, tendo porventura o interessado apresentado, não obstante, oposição, enquanto tinha de a prestar - aqui o indevido é inicial (cf. artº 53o-1 LGT), e não ocorreu; ou quando vier (como virá) a proceder a «.controvertida» «legalidade da dívida exequenda» (sic) - este o óbvio fundamento de natureza «superveniente» (sic), e também ainda não ocorreu. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Na sentença recorrida dão-se como assentes os seguintes factos, com relevo para a apreciação do presente recurso jurisdicional: a impugnação judicial deu entrada em 13-5-2003; a garantia bancária foi apresentada em 19-1-2005; até 13-5-2006 não estava julgada a impugnação, em 1.ª instância. 3 – Na sentença recorrida julgou-se verificada a caducidade da garantia e essa parte da decisão não foi impugnada no presente recurso jurisdicional. Assim, em face da delimitação do objecto do recurso ( art. 684.º , n.ºs 3 e 4, do CPC ), tem de considerar-se assente que ocorreu essa caducidade. Assim, neste recurso jurisdicional apenas está em causa a parte da sentença recorrida em que se decidiu reconhecer o direito da Impugnante ser indemnizada pelos prejuízos resultantes da prestação da garantia e restituição dos encargos que vierem a ser suportados até ao efectivo cancelamento. 4 – Antes de mais, importa precisar o regime do direito de indemnização derivado de prestação de garantias previsto nas leis tributárias. O regime substantivo do direito a indemnização por « prestação indevida » de garantia indevida é estabelecido pelo art. 53.º da LGT , que, na redacção dada pela Lei n.º 32-B/2002 , de 30 de Dezembro, estabelece o seguinte: Artigo 53.º Garantia em caso de prestação indevida O devedor que, para suspender a execução, ofereça garantia bancária ou equivalente será indemnizado total ou parcialmente pelos prejuízos resultantes da sua prestação, caso a tenha mantido por período superior a três anos em proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida. O prazo referido no número anterior não se aplica quando se verifique, em reclamação graciosa ou impugnação judicial, que houve erro imputável aos serviços na liquidação do tributo. A indemnização referida no número 1 tem como limite máximo o montante resultante da aplicação ao valor garantido da taxa de juros indemnizatórios prevista na presente lei e pode ser requerida no próprio processo de reclamação ou impugnação judicial, ou autonomamente. A indemnização por prestação de garantia indevida será paga por abate à receita do tributo do ano em que o pagamento se efectuou. Como resulta do referido n.º 1, o direito de indemnização pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia é reconhecido na proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida: no caso de vencimento total, serão indemnizáveis todos os prejuízos referidos, com o limite previsto no n.º 3 deste artigo; no caso de vencimento parcial, esses prejuízos serão indemnizáveis na proporção do vencimento. Isso significa, por um lado, que, à face deste art. 53.º, não é reconhecido direito de indemnização por prejuízo resultante da prestação de garantia quando não houver vencimento no processo administrativo ou judicial que tiver sido utilizado e, por outro lado, que não se poderá saber se é de reconhecer direito a indemnização antes do momento em for proferida a decisão do referido processo. No entanto, o art. 183.º-A do CPPT ( Aditado ao CPPT pela Lei n.º 15/2001 , de 5 de Junho, alterado pela Lei n.º 30-B/2002, de 30 de Dezembro, revogado pela Lei n.º 53-A/2006 , de 29 de Dezembro, e reintroduzido pela Lei n.º 40/2008 , de 11 de Agosto. ) veio estabelecer o regime de caducidade da garantia, reconhecendo um novo direito de indemnização nos seguintes termos: Caducidade da garantia A garantia prestada para suspender a execução em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial, recurso judicial ou oposição caduca se a reclamação graciosa não estiver decidida no prazo de um ano a contar da data da sua interposição ou se a impugnação judicial, o recurso judicial ou a oposição não estiverem julgados em 1.ª instância no prazo de dois anos a contar da data da sua apresentação. Os prazos referidos no número anterior são acrescidos em seis meses quando houver recurso a prova pericial. O regime do n.º 1 não se aplica quando o atraso resulta de motivo imputável ao reclamante, impugnante, recorrente ou executado. A verificação da caducidade cabe ao tribunal tributário de 1.ª instância onde estiver pendente a impugnação, recurso ou oposição, ou, nas situações de reclamação graciosa, ao órgão com competência para decidir a reclamação, devendo a decisão ser proferida no prazo de 30 dias após requerimento do interessado. Não sendo proferida a decisão referida no número anterior no prazo aí previsto, considera-se tacitamente deferido o requerido. Em caso de caducidade da garantia, o interessado será indemnizado pelos encargos suportados com a sua prestação, nos termos e com os limites previstos nos n.ºs 3 e 4 do artigo 53.º da lei geral tributária. Como resulta deste n.º 6, nos casos de caducidade da garantia a que se aplicam as redacções deste art. 183.º-A anteriores à sua revogação pela Lei n.º 53-A/2006 , de 29 de Dezembro, ao contrário do que sucede nos de prestação de garantia indevida, previstos no art. 53.º da LGT , a indemnização é devida mesmo que, posteriormente, se venha a demonstrar que o contribuinte não tem razão no processo de impugnação administrativa ou judicial ou de oposição à execução fiscal com que estiver conexionada a prestação de garantia. Como se vê, pelos citados arts. 53.º da LGT e 183.º-A do CPPT, está-se perante direitos de indemnização distintos, com pressupostos diferentes, embora não cumuláveis, pois não se compreenderia que fossem indemnizados duplamente os mesmos prejuízos. O referido n.º 6 do art. 183.º-A não foi mantido na redacção dada a este artigo pela Lei n.º 40/2008 , de 11 de Agosto, pelo que, após a referida revogação, não há deixou de haver lugar a indemnização pelos encargos suportados com a prestação de garantia, derivada do mero facto de ela ter caducado. No entanto, no caso em apreço, o período de três anos de pendência de impugnação judicial sem decisão em 1.ª instância, necessário para determinar a caducidade da garantia, completou-se antes da revogação referida ( O prazo de caducidade da garantia, no processo de impugnação judicial, conta-se a partir da apresentação da impugnação e não da prestação da garantia, como vem decidindo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo: acórdãos de 17-5-2006, recurso n.º 97/06, de 11-12-2007, recurso n.º 860/07, e de 16-1-2008, recurso n.º 800/07. ) e, por isso, o direito de indemnização constituiu-se antes dessa revogação, não sendo por esta afectado ( art. 12.º , n.º 1, do Código Civil ). 5 – A primeira questão colocada pela Câmara Municipal de Matosinhos no presente recurso jurisdicional é a da intempestividade da formulação do pedido de indemnização, por não ter sido observado o prazo de 30 dias previsto no art. 171.º , n.º 2, do CPPT . Este art. 171.º do CPPT estabelece o seguinte: Artigo 171.º Indemnização em caso de garantia indevida A indemnização em caso de garantia bancária ou equivalente indevidamente prestada será requerida no processo em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda. A indemnização deve ser solicitada na reclamação, impugnação ou recurso ou em caso de o seu fundamento ser superveniente no prazo de 30 dias após a sua ocorrência . Como se vê pela epígrafe e pelo n.º 1 deste art. 171.º, o regime nele previsto é aplicável nos casos de « garantia indevida » ou garantia « indevidamente prestada » e esses são os casos previstos no art. 53.º da LGT em que veio a ser reconhecida razão ao contribuinte, total ou parcialmente, na sua impugnação administrativa ou judicial ou oposição à execução fiscal. Com efeito, para além da manifesta correspondência das referidas expressões e das utilizadas naquele art. 53.º da LGT , é nesses casos em que o contribuinte tinha total ou parcialmente razão e prestou garantia para suspender a execução fiscal que se poderá falar com alguma propriedade, em « prestação indevida », por esta prestação só se ter tornado necessária, total ou parcialmente, por ter sido praticado um acto ilegal, um acto indevido , um acto que não devia ter sido praticado à face da lei. Porém, não é isso que sucede nas situações previstas no art. 183.º-A. Nestas, o direito de indemnização não depende da ilegalidade do acto, sendo reconhecido antes do momento em que se concluir que ele foi ilegalmente e mesmo que se conclua que ele foi legalmente adequado. Por isso, nestes casos, não é aceitável falar de indemnização por prestação indevida de garantia, pois ela não depende de essa prestação ser devida ou indevida. Sendo assim, não há suporte legal para aplicar às situações previstas no art. 183.º-A , n.º 6, o prazo referido no art. 171.º , n.º 2, do CPPT , pelo que improcede o recurso quanto à primeira questão suscitada. 6 – A segunda questão colocada pela Câmara Municipal de Matosinhos é a de, a ser devida indemnização pela caducidade da garantia, ela ser da responsabilidade do Estado e não do Município. A Impugnante, nas suas contra-alegações, refere que em nenhuma parte da sentença recorrida o Município Recorrente é condenado no pagamento de uma indemnização, pelo que carecerá de legitimidade para impugnar a decisão, quanto a este ponto. Na sentença recorrida, embora não se tenha proferido uma condenação explícita do Município de Matosinhos no que concerne ao pagamento de indemnização, afirma-se, implicitamente, a responsabilidade deste por esse pagamento ao dizer-se que a indemnização « deverá ser solicitada e calculada junto da entidade impugnada ». Por isso, tem de ser reconhecido ao Município Recorrente interesse processual em pedir a alteração do decidido sobre este ponto. O n.º 6 do art. 183.º-A refere que « em caso de caducidade da garantia, o interessado será indemnizado pelos encargos suportados com a sua prestação, nos termos e com os limites previstos nos n.ºs 3 e 4 do artigo 53.º da lei geral tributária », pelo que não resulta dele expressamente quem é responsável pelo pagamento. O n.º 4 do art. 53.º, para cujo regime remete o referido n.º 6 do art. 183.º-A supõe que a indemnização será paga pela entidade que liquidou o tributo em causa, ao dizer que « a indemnização por prestação de garantia indevida será paga por abate à receita do tributo do ano em que o pagamento se efectuou ». Embora esta norma se refira aos casos de garantia indevida, em que se compreende que a responsabilidade pelo pagamento caiba à entidade que liquidou ilegalmente tributo, a remissão expressa feita naquele n.º 6 do art. 183.º-A para este n.º 4 do art. 53.º não pode ter outro alcance que não seja o de, também nos casos de caducidade de garantia, fazer pagar a indemnização pelo produto do tributo no ano em que o pagamento se efectuou, com a consequente assunção dos respectivos encargos pela Administração Tributária, que é a detentora das receitas dos tributos. Isto é, tanto nos casos de indemnização por garantia indevida como indemnização por caducidade de garantia, a Administração Tributária será responsável pelo pagamento da indemnização, mesmo que os factos que geram a responsabilidade sejam imputáveis aos serviços estaduais que gerem os Tribunais Tributários. Porém, esta imputação da responsabilidade pelo pagamento à Administração Tributária que praticou o acto impugnado apenas se pode considerar aceitável nos casos de caducidade da garantia, quando o tributo for receita da Administração Tributária estadual. Na verdade, nestes casos cabendo ao Estado a gestão dos Tribunais, ser-lhe-á imputável a responsabilidade civil extracontratual derivada do seu deficiente funcionamento, pelo que será indiferente, a nível patrimonial que seja um ou outro dos serviços do Estado a assumir o encargo do pagamento da indemnização. No entanto, já não se pode considerar justificado este regime de responsabilidade pelos encargos com o pagamento de indemnizações, nos casos de caducidade da garantia, quando o tributo foi liquidado por uma entidade não inserida na administração tributária estadual, como sucede no caso em apreço em que o tributo é receita de um município. Na verdade, este direito de indemnização consubstancia responsabilidade civil extracontratual emergente de acto de gestão pública e as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa dos seus direitos ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, quando essas ofensas resultam de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício ( art. 96.º , n.º 1, da Lei n.º 169/99 , de 18 de Setembro). ( Republicada pela Lei n.º 5-A/2002 , de 11 de Janeiro. O art. 96.º da Lei n.º 169/99 foi revogado pela Lei n.º 67/2007 , de 31 de Dezembro, mas a situação dos autos é anterior a essa revogação. ) Aliás, o mesmo regime de responsabilidade resulta do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967 ( Como se referiu, o direito de indemnização em causa gerou-se antes da entrada em vigor da Lei n.º 67/2007 , de 31 de Dezembro, pelo que é regulado pelo Decreto-Lei n.º 48051, que foi revogado por aquela Lei. ), em que se estabelece que « o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício ». Assim. é inequívoco que em matéria de responsabilidade civil extracontratual derivada de actos de gestão pública os municípios apenas respondem por actos dos respectivos órgãos ou agentes, o que está em sintonia com a autonomia patrimonial que lhe é constitucionalmente reconhecida (art. 238.º, n.º 1, da CRP). Por isso, nos casos em que a caducidade de garantia resulta de atraso na tramitação de processo judicial, deve interpretar-se restritivamente a remissão feita no n.º 6 do art. 183.º-A do CPPT para os termos do n.º 4 do art. 53.º da LGT como restringindo-se aos casos em que o tributo a que se reporta a garantia é receita dos serviços estaduais. No caso em apreço, o facto que gera a responsabilidade é a pendência do processo de impugnação judicial em 1.ª instância por mais de três anos sem ser proferida decisão, por facto não imputável ao Impugnante (n.ºs 1 e 3 deste art. 183.º-A), e esse atraso na prolação da decisão não pode ser imputado ao Município de Matosinhos, pois não são os seus órgãos ou agentes quem dirige e concretiza a tramitação dos processos no tribunal tributário. Por isso, a sentença recorrida não pode manter-se na parte em que, implicitamente, atribui ao Município de Matosinhos a responsabilidade pelo pagamento da indemnização prevista no art. 183.º-A do CPPT . Por outro lado, não sendo o Estado parte o presente processo, está afastada a possibilidade de o apuramento da sua responsabilidade pelo pagamento da indemnização ser efectuado no presente processo, pelo que se está perante uma situação em que a indemnização deverá ser requerida autonomamente, como se prevê na parte final do n.º 3 do art. 53.º da LGT , também abrangido pela remissão feita no n.º 6 do art. 183.º-A do CPPT . Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional; revogar a sentença recorrida na parte em que nela se decidiu que a indemnização deveria ser solicitada à Impugnante. Sem custas, por o Recorrente estar isento no presente processo, iniciado antes de 1-1-2004 (art. 2.º da Tabela de Custas) e a Recorrida não ter contrariado nas suas contra-alegações o entendimento que obteve provimento no presente recurso jurisdicional (art. 3.º da mesma Tabela). Lisboa, 24 de Setembro de 2008. - Jorge de Sousa (relator) - António Calhau - Lúcio Barbosa.