048152 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A indemnização devida decorrente da aplicação das leis da reforma agrária terá de ser determinada em função das rendas que seriam devidas como se a relação de arrendamento se mantivesse em todo o período a que se reporta. II - Tal valor não corresponde ao produto do valor da renda à data da ocupação pelo tempo que durou, mas ao que, no processo administrativo especial p. nos artºs 8º e 9º do DL. 199/88 se vier a apurar em juízo de prognose póstuma.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do STA: A...; ...; ...; ...; ... e ... interpuseram recurso directo de anulação dos actos de 3-5-01 de autoria do Senhor MINISTRO DA AGRICULTURA DESENVOLVIMENTO RURAL E PESCAS e de 23-5-01 de autoria do Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DO TESOURO E FINANÇAS pelos quais lhes foi atribuída indemnização definitiva global de 3.755.382$00 ( 18.731,76 Euros), correspondente a indemnização decorrente da aplicação das leis da Reforma Agrária, imputando aos actos vícios de inconstitucionalidade e de violação de lei. Na resposta, o MADRP pede o improvimento do recurso, louvando-se o SETF na referida resposta. Nas alegações, formulam as recorrentes as seguintes conclusões: Os recorrentes são os titulares da indemnização por força da ocupação nos termos da reforma agrária referente ao prédio denominado “...”. O prédio em causa este ocupado durante 13 anos. A renda que as autoridades recorridas ficcionaram ser praticada à data da ocupação foi de Esc. 156.436$00 ou Euros 780,29. iv) Os recorrentes têm o direito a receber uma indemnização pela privação do uso e fruição da área arrendada correspondente ao valor das rendas não recebidas. O critério para atribuir a indemnização consistiu pura e simplesmente em multiplicar o valor da renda praticada em 1975 pelo número de anos da privação do prédio ilicitamente ocupado. A própria Auditoria do Ministério da Agricultura chamada a pronunciar-se sobre assunto similar, definiu na Informação 184/96 de 17/06/96, homologada pelo Senhor Secretário de Estado por despacho de 2/7/96 – in Acórdão de 8/7/1999 deste Venerando Tribunal proferido no Recurso nº44.144 – fls. 92 Vso- que a indemnização a atribuir ao proprietário de prédio arrendado seria correspondente ao valor das rendas não recebidas durante o período decorrido entre a ocupação e devolução do prédio, fixadas pelas Portarias publicadas pelo Ministério da Agricultura, que sucessivamente vigoraram durante tal período. A renda a pagar ao proprietário a titulo de indemnização, como aliás acontece com os demais factores indemnizatórios previstos no art.º 3 alíneas a), b) e c) da Portaria 197-A/95 , terá de ser actualizada à data do pagamento da indemnização. A Portaria 197-A/95 actualiza os gados para os preços correntes, as máquinas, equipamentos agrícolas, frutos pendentes e avanços às culturas, para valores de 94/95, art.º 3º alíneas a), b) e c). Propõem-se 3 critérios possíveis de actualização do valor da renda: Em primeiro lugar, pode-se estimar a actualização sucessiva da renda por força da aplicação das tabelas de rendas publicadas pelo MADRP. A vantagem material para os ora recorrentes seria significativa na aplicação do presente cálculo uma vez que dariam origem a uma indemnização ilíquida de Esc.5.938.371$00 em contraposição com os Esc.2.026.382$00 propostos aos ora recorrentes pelas autoridades recorridas. Uma segunda alternativa consistiria na aplicação das tabelas das rendas enquanto era presumível existir contrato de arrendamento, aplicando os cálculos da exploração directa a partir dessa data. Este cálculo daria origem a uma indemnização ilíquida de Esc.13.427.185$00 / Euros 65.142,12, que é bastante mais vantajosa que aquela de Esc. 2.028.382$00 proposta e paga, o que na prática significa uma diferença, para mais, de Esc.11.400.803$00. A terceira alternativa passaria pela actualização dos valores das rendas, durante todos os anos da ocupação, a valores de 1994/1995, conforme a Portaria 197-A/95 estatuiu para os restantes bens e variáveis a levar em linha de conta no cômputo da indemnização. Nesta 3ª hipótese, a vantagem material (base) para os ora recorrentes seria de Esc.20.045.136$00 ou Euros 99.984,71. Aos montantes alcançados e mencionados antes teriam de ser alvo de actualização, já que contemplam apenas a indemnização base. Os recorrentes devem ainda ser indemnizados pelo atraso na atribuição da indemnização objecto dos presentes autos que tardou cerca de 25 anos a ser paga. O acto recorrido, ao dispor no sentido em que o fez, violou frontalmente artº.5º nº4, 7º nº1 e art.º. 14 nº4 do D.L. 199/88 de 31/5 (versão D.L. 38/95 de 14/2), pontos 2º nº1 e 4 da Portaria 197-A/95 de 17/3, art.º. 1 n.º 2 do D.L. 109/88 de 31/9 e art.º 23 e 24 do Código das Expropriações - D.L.168/99 de 18/9, bem como o disposto nos arts. 2º, 13º, 22º, e 62 nº2 da Constituição da República Portuguesa. Nas suas contra-alegações, o MADRP conclui pelo improvimento do recurso, por se não verificarem as indicadas violações de lei. Neste STA, o EMMP, emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, por verificação do vício de violação de lei na parte relativa à fixação da indemnização por privação das rendas. O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão: Com interesse para a decisão, fixa-se a seguinte matéria de facto: Os ora recorrentes são proprietários do prédio rústico denominado “...” sito na freguesia de Brinches, concelho de Serpa, inscrito na respectiva matriz sob o art. 1, secção M O mencionado prédio rústico, com a área de 353,1000 hectares foi ocupado, no âmbito da aplicação das Leis da Reforma Agrária, no dia 21-10-75, tendo sido restituído, em 30-9-88. Na data da ocupação, o prédio estava arrendado a .... Por tal contrato não estar reduzido a escrito, a DRAAL calculou, por estima, a provável renda em 156.436$00. No cálculo da indemnização, foi a renda multiplicada pelo número de anos de privação do prédio. Entrando, desde já, na análise dos fundamentos do recurso, importará esclarecer que o objecto do presente recurso não são os dois actos administrativos referidos, mas a sim e em conformidade, aliás, com o n.º4 do art. 8º do DL 199/88 de 31-5, na redacção do DL 38/95 de 14-2, um só acto administrativo conjunto, com assinaturas em diferentes datas. Já no objecto da decisão, adiantamos que a jurisprudência deste tribunal, citando-se, por mais próximos, os acs. da Subsecção de 25-11-99 – rec. 44.145, ou de 3-10-00 – rec.45608, ou do Pleno de 18-2-00 – rec. 43044 e de 5-6-00 , aqui nos dois processos, com os números 44144 e 44146,, bem como o ac. de 7-2-002 - rec. 47.393, sobre as questões aqui em exame, se tem pronunciado, de forma constante, quanto a duas das questões: A primeira, contrariando a posição subjacente ao acto ora impugnado, é a de que a indemnização de que fala o n-º4 do art. 14º do DL 199/88 de 31-5, não coincide com o valor da renda do prédio multiplicada pelos módulos de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado, pois o acto que nega a sua actualização viola a apontada norma, bem como a do ponto 4.2 da Portaria 197-A/95 de 17-3, não assegurando a justa compensação dos direitos dos expropriados. A segunda constante jurisprudencial e, aqui contrariando a tese defendida pelas recorrentes, é no sentido de que a na actualização não são aplicáveis as normas supletivas dos arts. 22º e 23º do CExp91, mas sim as normas próprias p. pela Lei 80/77 de 26-10 e pelo DL 213/79 de 14-7. De anotar será, ainda o entendimento de que o regime indemnizatório ora contemplado não poderá violar o preceituado no art. 62º da CRP, pois tal preceito cede, aqui, lugar ao que se preceitua no actual art. 94º quanto à reforma agrária, à semelhança do disposto no art. 83º da lei fundamental, no que tange à fixação de indemnizações por nacionalização, pois, em ambas as situações, não se impõe uma reconstituição integral, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. No que toca à definição dos mecanismos ou critérios práticos da actualização da indemnização é que, soluções divergentes foram indicadas e rejeitadas, cabendo, aqui, v.g. O critério de fixação da indemnização pelo valor máximo de rendas que sucessivamente pudesse vir a ser estipulado ao longo do período de privação do prédio expropriado, mediante a aplicação directa e automática dos factores de actualização fixados para o arrendamento rural pelo Governo, através de diversas portarias Neste sentido se decidiu, v.g. nos acs. STA de 17-11-98 – rec. 43.044; de 8 –7-99 – rec. 44144; de 25-11-99 – rec. 44145 . Outra orientação tem sido indicada acs. Pleno de 18-2-00 cit. e de 5-6-00 – rec. 44.146. , no sentido de dever atender-se à previsível evolução ao longo do tempo da ocupação, mas sem que isso implique o reconhecimento de que tal evolução se cifraria, sempre, na fixação dos valores máximos permitidos pelas portarias emitidas ao abrigo do art. 10º da Lei 76/77 de 29-9. A aplicabilidade do critério de actualização, em função do valor máximo que pudesse vir a ser fixado sucessivamente, foi rejeitada, designadamente nos acs. Pleno de 5-6-00 citados supra. A este propósito e quanto a este ponto, do rec. 44.146, transcreve-se: Sumariamente e no que respeita à alteração do montante convencionado da renda (dinheiro ou géneros), a mesma podia ser actualizada, por iniciativa de qualquer das partes, de seis em seis anos (artigo 9.º, n.º 5), para além de o poder ser, mas por iniciativa apenas do arrendatário, ao fim de um ano de vigência do contrato (artigo 11.º), isto para além de poder ser reduzida na hipótese excepcional prevista no artigo 12.º e de poder ser revista na hipótese, igualmente excepcional, do artigo 14.º, com intervenção da comissão concelhia de arrendamento rural nos três últimos casos, que decidia a final. E tudo com respeito das tabelas de rendas máximas estabelecidas para as rendas por portaria do Governo, de 2 em 2 anos, ao abrigo do artigo 10.º da mesma Lei n.º 76/77 . Num quadro legal assim desenhado e num juízo hipotético dirigido para o passado, não se pode dizer com a necessária segurança qual tivesse sido no caso a evolução da renda inicialmente fixada para o dito arrendamento por parte das ora recorridas se o prédio das mesmas não tivesse sido, como foi, nacionalizado e estas tivessem continuado a receber as rendas em resultado do contrato de arrendamento incidente sobre aquele prédio. Na verdade, pretender-se, como o fez o acórdão ora recorrido, que tais rendas teriam sido actualizadas, nessa hipótese, em função do valor das rendas máximas fixadas em geral para as mesmas pelas sucessivas portarias emitidas pelo Governo ao abrigo do artigo 10.º da Lei n.º 76/77 , constitui mero juízo problemático, que (...) é insusceptível de revestir verosimilhança ou probabilidade objectivas sérias com vista a alicerçar a base factual de um lucro cessante que aquelas tenham sofrido.”. Ora, não vemos razões para não aceitarmos as descritas orientações jurisprudenciais que nos merecem total acolhimento. De tudo resulta que, conforme se refere no ac. STA de 7-2-02 - rec.47.393 citado, este STA tem vindo a entender que a indemnização devida em situações como a dos autos terá de ser determinada em função das rendas que seriam devidas como se a relação de arrendamento se mantivesse em todo o período a que a indemnização se reporta ( arts. 13 4º , n.º4 do DL 199/88 de 31-5, na redacção do DL 35/95 de 14-2 e n.º 2-4 da Portaria 197-A/95 de 17-3). “ Esse valor não coincide necessariamente, nem com o valor da renda do prédio à data da ocupação multiplicado pelo tempo que esta durou, nem com o valor das rendas que, sucessivamente pudessem ser estipuladas ao longo desse período mediante a aplicação directa e automática das tabelas de rendas máximas constantes das Portarias editadas ao abrigo do art. 10º da Lei 76/77 de 29-9, mas antes ao que, no processo administrativo especial p. nos arts. 8º e 9º do DL 199/88 se vier a apurar, em juízo de prognose póstuma, correspondente à evolução previsível das rendas nesse período”. Porém, não se nos afigura, de todo, pertinente, a fixação, neste recurso do montante de indemnização a prestar, a apurar, em execução com a colaboração de todas as partes, com recurso a todos os meios de prova legalmente admissíveis no processo administrativo especial p. nos arts. 8º e 9º do DL 199/88 de 31-5, na redacção do DL 38/95 de 14-2, em execução deste acórdão. O objecto do recurso é o acto administrativo e este, em conformidade com o referido supra , ao não actualizar o valor da indemnização , assenta em errada interpretação do n.º4 do art. 14º do DL 199/88 de 31-5, na redacção do DL 38/95 de 14-2 e do ponto 4.2 da Portaria 197/95 de 17-3. O pedido de indemnização a que se reporta a conclusão xvii, pelo atraso de 25 anos no pagamento da indemnização, e, violação designadamente do art. 1º do Protocolo n.º1 e art. 6º, 13º e 17º da CEDH , como refere o EMMP não cabe no âmbito deste recurso contencioso, pois, nos termos do art. 6º do ETAF, salvo disposição em contrário (inexistente no acto ora em análise), os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos. O tribunal a quem compete a apreciação do recurso contencioso não tem, em, regra, jurisdição plena, pelo que não é possível a apreciação de outros pedidos, para além da declaração de nulidade ou anulabilidade do acto, sendo inadmissível a formulação de outros pedidos, que o tribunal não pode apreciar, na medida em que não tem poderes de substituição da Administração, sendo os seus poderes de mero controle. Sobre este tema, v.g. ac. STA de 3-5-00 - rec. 45.672 e, na doutrina, v.g. Freitas do Amaral , in DA, IV, pg. 109 e ss. Segundo este ilustre Professor, o recurso contencioso tem por objecto um acto administrativo; tem como causa de pedir, a invalidade do acto, sendo o pedido, o da anulação ou declaração de nulidade do acto, não sendo possível pedir a modificação, a substituição por qualquer outro acto ou um pedido de condenação ( no acto devido). Pelas razões expostas, acorda-se em conceder provimento ao recurso, anulando-se, por erro de direito, o acto contenciosamente recorrido. Sem custas. Lisboa, 17 de Outubro de 2002. João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Adérito Santos