3O DIREITO
3.1 Ainda antes de entrar, propriamente, na apreciação do recurso jurisdicional interposto pela Recorrente importa delimitar previamente o seu objecto.
Ora, como é sabido, nos recurso jurisdicionais, o tribunal de recurso apenas conhece das questões submetidas à sua apreciação que tenham sido objecto de pronúncia do tribunal “a quo”, salvo se se tratar de matéria de conhecimento oficioso e não decidida com trânsito em julgado.
Esta constituiu, de resto, a jurisprudência constante deste STA.
Cfr., entre outros, os Acs. de 24-4-96 – Rec. 37587, de 55-6-96 – Rec. 36453, de 10-12-98 – Rec. 37572, de 14-1-99 (Pleno) – Rec. 31316, de 21-10-99 – Rec. 37337, de 9-2-00 – Rec. 45463, de 10-2-00 – Rec. 43093, de 23-3-00 – Rec. 45165, de 4-5-00 – Rec. 45905, de 11-5-00 – Rec. 45249, de 23-11-00 – Rec. 43299, de 21-3-01 – Rec. 46857 e de 10-5-01 – Rec. 47280.
Temos, assim, que, no caso em apreço, se não pode conhecer das conclusões (I) a (CC) da alegação da Recorrente, por se reportarem a matéria atinente com os vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado e que não foram objecto de pronúncia no Acórdão recorrido, uma vez que este se quedou na apreciação de um pressuposto processual (a recorribilidade do acto), tendo concluído pela procedência da questão suscitada pela Entidade Recorrida, destarte não tendo chegado a conhecer dos aludidos vícios.
De igual modo se não pode conhecer da conclusão (H), dado que esta se reporta a um pressuposto processual (a legitimidade da Recorrente) que, aliás, não foi apreciado pelo Acórdão da Secção, atenta a decisão nele tomada (irrecorribilidade do acto impugnado – cfr. fls. 397).
- 3.2Em face do exposto cumpre, por isso, conhecer apenas da questão da recorribilidade do acto objecto de impugnação contenciosa, por ter sido esta a única que foi decidida no Acórdão da Secção.
- 3.3Vejamos, então, se assiste razão à Recorrente nas críticas que, a este nível, dirige ao dito aresto.
- 3.3.1Tal como já atrás se assinalou, o Acórdão da Secção rejeitou o recurso contencioso com base na irrecorribilidade do acto impugnado.
Para assim decidir partiu de quadro que, seguidamente, se sintetiza:
- -Na parte respeitante ao acompanhamento da elaboração do plano de pormenor, o acto recorrido, ao se limitar à emissão de um mero parecer não vinculativo, não se assume como lesivo;
- -Por outro lado, na vertente relacionada com o procedimento de desafectação da REN, o aludido acto, ao manifestar a sua concordância com o parecer do Instituto de Conservação da Natureza, consubstancia-se em mera recusa de proceder à alteração de um acto normativo, não à emissão de um acto administrativo, limitando-se a manter a ordem normativa vigente, faltando-lho, por isso, a produção de efeitos jurídicos numa situação individual concreta, daí o ser insusceptível de recurso contencioso.
3.3.2 Como se pode constatar do já exposto, a questão em análise tem a ver com a recorribilidade dos actos, não sendo, por isso, descabido enunciar, ainda que sinteticamente, a posição que, nesta sede, tem sido defendida em tese geral por este STA.
Dentro deste específico contexto o parâmetro aferidor é o consignado no nº 4, do artigo 268º da CRP.
De acordo com a jurisprudência reiteradamente afirmada por este Tribunal, com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/89, ao nível da redacção do artigo 268º, o Legislador pretendeu consagrar a recorribilidade dos actos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.
Com efeito, o núcleo da alteração operada no citado preceito pela dita Lei Constitucional consistiu em fazer recair a recorribilidade do acto não na circunstância dele ser “definitivo e executório”, mas na sua lesividade, assim se visando acolher uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem as posições subjectivas dos particulares.
O importante agora não é, por isso, saber se um acto é ou não “definitivo e executório”, mas sim se ele é ou não lesivo, tudo se reconduzindo, em última análise, aos efeitos do acto de que se tenciona recorrer.
Temos, assim, que o preceituado no nº 1, do artigo 25º da LPTA terá se ser visto à luz do nº 4m, do artigo 268º da CRP.
Vidé, a título meramente exemplificativo, os Acs. de 23-5-91 (Pleno) – AD 374-198, de 23-10-91 – Rec. 12561, de 30-10-91 – Rec. 13255, de 20-11-91 – Rec. 12696, de 20-11-91 – Rec. 13044, de 19-12-96 – Rec. 40791, de 18-2-99 – Rec. 43260, de 1-2-01 – Rec. 46854, de 29-3-01 – Rec. 471890, de 28-6-01 – Rec. 47592, de 18-4-02 (Pleno) – Rec. 46058, de 24-1002 – Rec. 820/02-11 e de 5-12-02 – Rec. 194/02-11.
Cfr., no mesmo sentido, o Ac. do Tribunal Constitucional nº 425/99/T, de 30-6-99.
Por outro lado, urge não olvidar que a recorribilidade contenciosa não assenta num critério formal-processual, que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final, antes relevando o da idoneidade de que se revista tal acto para lesar as posições subjectivas de quem pretenda aceder à via contenciosa, daí que não seja pelo simples facto de um determinado acto não corresponder ao “acto final” de um certo procedimento administrativo que, sem mais, se deva recusar a sua recorribilidade contenciosa.
Na verdade, basta atender àqueles casos em que o acto corresponda à decisão de um subprocedimento ou que envolva a produção de efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos, no concernente a uma situação individual e concreta, hipótese em que o acto se tem por destacável, em qualquer dos casos estamos perante actos passíveis de recurso contencioso.
Como exemplos de actos destacáveis podemos indicar os que impliquem decisão final lesiva relativamente a certa pessoa ou que comprometam irremediavelmente a decisão final num certo sentido.
Nos cenários acabados de exemplificar os actos em causa não se revestem de uma função meramente adjectiva ou instrumental de preparação do acto final, não se justificando, por isso, fazer apelo ao “princípio da impugnação unitária”, que levaria a ter por recorrível apenas o acto final, neste se repercutindo as hipotéticas ilegalidades dos actos preparatórios não destacáveis.
Porém, tal princípio só se justifica, designadamente, quando o acto em questão se apresente como meramente dotado de uma função preliminar e instrumental pré-ordenada à produção do acto final do procedimento, esgotando-se nessa vocação finalística de preparação do acto final, sem envolver, de “per si” a definição autoritária de uma situação jurídica num caso individual e concreto, não provocando efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares.
De qualquer maneira, como já atrás se salientou, a questão da recorribilidade dos actos não pode ser apreciada sem se chamar à colação a temática da lesividade.
Com efeito, é a lesão das posições subjectivas que condiciona o acesso à via contenciosa.
É que, cumpre não esquecer, o nº 4, do artigo 268º da CRP fala da impugnação de quaisquer actos administrativos que “lesem” os direitos ou interesses legalmente protegidos.
Importa, assim, que nos detenhamos um pouco nesta alusão que na Constituição se faz à lesão das posições subjectivas.
O Legislador colocou a tónica na recorribilidade dos actos na lesão jurídica sofrida pelos particulares.
Esta ideia de centrar a questão na lesão das posições subjectivas já tinha sido defendida por Rogério Soares, ainda que o tenha feito mais ao nível da distinção entre o que se deveria entender como sendo um acto administrativo e os actos da Administração, numa perspectiva contenciosa, ou seja, para efeitos de se aferir a recorribilidade dos actos.
Cfr., o seu “Direito Administrativo”, a págs. 203.
Já atrás se realçou que se pretendeu consagrar na CRP a recorribilidade dos actos lesivos dos direitos ou interessasses legalmente protegidos dos particulares.
Esta era, também, a posição defendida por Jorge Miranda, in “Um Projecto de Revisão Constitucional”, ainda que sem aludir à exclusão da referência à definitividade e executoriedade dos actos.
Fazendo apelo ao critério da lesão vidé, ainda, António Vitorino, in “Prefácio à C.R.P.” Lisboa 1989, a págs. XIV-XCV e José Magalhães, in “Dicionário da Revisão Constitucional”, a págs. 20.
Quanto a esta temática, cfr., também, Maria Teresa de Melo Ribeiro, in “A eliminação do acto definitivo e executório na Revisão Constitucional de 1989”, in “Direito e Justiça”, Vol. VI, a págs. 365/400 e Vol. III, a págs. 190/234 e A. Barbosa de Melo, J. M. Cardoso da Costa e J. Vieira de Andrade, in “Estudo e Projecto de Revisão da C.R.. de 1976”, a págs. 219/292.
Vê-se, assim, que é de particular importância saber se um acto é ou não lesivo, para efeitos de recurso contencioso.
Porém, uma questão desde logo se levanta a este nível, qual seja a de saber se, para efeitos de recurso contencioso, bastará a potencialidade lesiva do acto.
J. Osvaldo Gomes entende ser suficiente a potencialidade lesiva do acto (cfr. a “Revista de Direito Público”, Ano VII, nº 13, a págs. 59 e seguintes).
Contudo, esta não se nos afigura a melhor solução, à luz do preceituado no nº 4, do artigo 268º da CRP.
De facto, temos para nós que estarão excluídos de recurso contencioso todas aquelas situações em que se não esteja perante uma lesão actual.
É o que decorre do citado preceito constitucional ao se falar de “actos...que...lesem”, pressupondo, por isso, a actualidade da lesão e não a sua mera potencialidade lesiva.
Cfr., neste sentido, o Ac. deste STA, de 18-4-02 (Pleno) – Rec. 46058.
Esta é, também, a posição de Rogério Soares, que salienta não bastar que o acto seja daqueles que, pela sua natureza, concretiza um comando perturbador da ordem jurídica, sendo preciso “que o seu estado de virulência seja actual e não apenas potencial” – apud “O acto administrativo”, in “Scientia Juridica” 1990, Tomo 3º, a págs. 34.
Nesta linha, ver, ainda, Paulo Otero, in “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, a págs. 376 e “As Garantias Impugnatórias dos Particulares no C.P.A.”, in “Scientia Jurídica”, Jan/Dez. 92, Tomo XLI, a págs. 60.
3.3.3 Revertendo, agora, ao caso em análise temos que, em face dos critérios jurisprudênciais acabados de explanar, são, desde logo, improcedentes as criticas formuladas pela Recorrente no concernente à pronúncia contida no Acórdão da Secção na parte respeitante à posição assumida no acto contenciosamente impugnado quanto ao acompanhamento da elaboração do plano de pormenor.
Com efeito, na vertente agora em apreciação, o acto objecto de recurso contencioso não envolve qualquer lesão actual das posições subjectivas da Recorrente.
É que, como bem se assinala no Acórdão recorrido, em sede da fase de acompanhamento da elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, os pareceres dos órgãos da Administração Central, ainda que sejam obrigatórios, não têm carácter vinculativo (ver o DL 69/90, de 2-3), sendo que a responsabilidade pelo conteúdo último dos planos “designadamente dos planos de pormenor, é quanto à elaboração e aprovação, dos órgãos autárquicos (câmara e assembleia municipal, respectivamente).” – cfr. fls. 395v.
Ou seja, a posição assumida pela Entidade Recorrida, apesar de ter subjacente um juízo valorativo de uma dada realidade, não fixa o sentido vinculativo para a resolução final a tomar pelos órgãos autárquicos, razão pela qual da aludida posição não decorrem efeitos jurídicos passíveis de lesar autonomamente a esfera jurídica de terceiros, designadamente, da Recorrente, daí que o despacho recorrido não irradie, a este nível, um qualquer efeito jurídico vinculativo conformativo para as Autoridades Autárquicas, não se consubstanciando, por isso, num parecer vinculativo, não determinado, de “per si”, o conteúdo da decisão a tomar, não definindo irreversivelmente o seu sentido.
Temos, assim, que o dito despacho não procedeu a uma ponderação que se imponha vinculativamente à Entidade competente para a elaboração e aprovação do plano de pormenor, não prejudicando os poderes de administração activa do órgão decisor, por isso que o juízo envolvido no mencionado despacho não define imediatamente a posição de terceiros perante a questão em análise.
Em suma, na vertente agora em discussão, o questionado despacho não se reconduz a uma decisão operativa numa relação jurídica entre a Administração e Particulares, não se traduzindo numa estatuição autoritária relativa a um caso concreto, não comprometendo irreversivelmente a decisão a tomar pelas Autoridades Autárquicas, não existindo, deste modo, uma qualquer lesão actual das posições subjectivas da Recorrente.
3.3.4 E razão também não assiste à Recorrente no concernente à outra vertente do despacho contenciosamente impugnado, ou seja, a atinente com o procedimento de desafectação da REN.
Na verdade, sendo certo que é ao Conselho de Ministros, ouvida a Comissão da REN, que compete aprovar a integração e exclusão de áreas de REN (art. 3º do DL 93/90, na redacção do artigo 3º do DL 79/95), não é menos certo que a delimitação das áreas de REN, seja a exclusão seja a inclusão, é feita por acto de natureza regulamentar, que reveste a forma de resolução do Conselho de Ministros.
Ora, o acto recorrido, ao concordar com o indeferimento que lhe foi proposto no Parecer do Instituto de Conservação da Natureza, pretendeu pôr termo ao procedimento destinado à exclusão da área em causa da REN, assim desatendo a pretensão concreta de alteração da REN.
Só que, como acertadamente se refere no Acórdão da Secção, o indeferimento do pedido de proceder à alteração formulado pela Câmara Municipal da Figueira da Foz “contido no despacho recorrido significa a recusa de proceder à alteração de um acto normativo, não a emissão de um acto administrativo. Recusando alterar a Portaria 1046/93 que delimita as áreas de REN do município da Figueira da Foz, o despacho impugnado limitou-se a manter a ordem normativa vigente. Falta-lhe, para que seja um acto administrativo nos termos do art. 120º do CPA a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” – cfr. fls. 397.
Ou seja, contra o que defende a Recorrente, não se depara aqui com um acto administrativo, sendo, por isso, inoperante o paralelo que se pretende estabelecer com a figura dos actos administrativos de conteúdo negativo, uma vez que estes não deixam de ser actos administrativos.
Por outro lado, a natureza administrativa ou normativa de um determinado acto não está dependente da circunstância de dele se dar ou não conhecimento a outrem, daí que se não apresente como argumento particularmente decisivo para o apurar da natureza do despacho em causa o facto de neste se ordenar o conhecimento do mesmo ao Presidente da CM de Figueira da Foz.
Em resumo, na vertente agora em consideração, o despacho recorrido não tem a natureza de acto administrativo, nele se não podendo ver uma situação similar à que aludem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, a págs. 567, na medida em que o dito despacho se não subsume no conceito de actos reais, não se podendo assacar a tal despacho a integração do terreno em causa na REN.
3.4 Improcedem, assim, as conclusões (A) a (G) da alegação da Recorrente, não tendo o Acórdão da Secção violado os preceitos nelas invocados.
