0966/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Em concurso curricular para Presidente do Conselho de Direcção dos Serviços Sociais do Ministério da Educação a avaliação do tempo de serviço prestado em categoria de conteúdo funcional idêntico, para relevar, exige que se confira o conteúdo funcional e o tempo efectivo na função em causa. II - O exercício de funções de direcção na gestão de serviços sociais verifica-se quando o candidato detinha essa experiência por ser director de serviços da Secretaria Geral do Ministério da Educação, aos quais estavam conferidas as atribuições da acção social complementar, que vieram a transitar para os Serviços sociais através do DL nº 182/97, agora com autonomia e existência formal própria.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório. A... Interpôs no TCA recurso contencioso de anulação do Despacho de 22/5/2000, do MINISTRO DA EDUCAÇÃO Que indeferiu o recurso do despacho do Presidente do Conselho de Direcção dos Serviços Sociais do Ministério da Educação de homologação da lista final do concurso para dois lugares de vogal do Conselho de Direcção daqueles Serviços Sociais. Por Acórdão de 21.04.2005, o TCA julgou o recurso improcedente. Inconformada a recorrente contenciosa recorre agora deste Acórdão. Alegou e formula as seguintes conclusões: O Tribunal a quo desconsiderou o direito em concreto aplicável quando julgou que as funções de gestão administrativa e financeira exercidas pela recorrente não são de valorar para efeitos do subfactor previsto no ponto 6.2.2.a) da acta n.° 1, por não constituírem o exercício de funções equiparáveis às de chefia de unidades orgânicas, a nível de Direcção de Serviços ou superior; Tal como também desconsiderou o direito em concreto aplicável quando entendeu que vínculo da recorrente àqueles Serviços sociais radicava num contrato de direito privado; O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quanto às funções de Director de Serviços que o candidato ... desempenhou na Secretaria-Geral do ME, por considerar que não havia dúvidas que era esse o departamento a quem estavam atribuídas as actividades de acção social complementar; No que toca ao enquadramento jurídico da actividade da recorrente importa frisar que não se trata de regime privado; Nos termos da redacção dos n.° 5 do artigo 40.° do Decreto Regulamentar n.° 1/87 , de 2 de Janeiro, na parte que interessa, alcança-se que ao pessoal provido nos termos do disposto nas alíneas a) e b) do n.° 1 será contado, para todos os efeitos legais, o tempo de serviço prestado, quer nos SSUL, quer em actividades que se encontrem integradas nesses serviços, na qualidade de funcionário ou agente; Portanto, quando o tribunal a quo apreciou o regime em que a recorrente exerceu as funções no âmbito da Comissão ignorou que a lei considerou este período de tempo como tendo sido prestado na qualidade de funcionário; A Comissão dependia da Secretaria de Estado da Administração e Equipamento Escolar e as funções foram expressamente equiparadas às de director de serviços; A recorrente substituía o director de serviços; Acresce que, à data dos factos (única que importa considerar) o regime da carreira dirigente era regulado pelo Decreto-Lei n.° 191-F/79 , de 26 de Junho; 10.O Tribunal a quo ignorou, ainda, o disposto no n.° 7 da Resolução n.° 354-B/79, de 18/12, que equiparou ao cargo de director de serviços quem reunisse os requisitos que ele próprio enumera; A recorrente preenche todos os requisitos; Para o Tribunal a quo as funções desempenhadas pelo candidato ..., apesar de não existirem à data quaisquer Serviços Sociais, consubstanciavam o exercício de funções de direcção no âmbito dos Serviços Sociais do Ministério da Educação mas também são funções de direcção de unidades orgânicas; O Tribunal a quo considera que tal entendimento não implica qualquer irregularidade porque nada impede que se valore duplamente as mesmas actividades quando a situação de facto se integre em mais do que um factor; A recorrente, salvo melhor opinião, entende que o Tribunal incorre em erro sobre os pressupostos de direito através do entendimento que fez da matéria dos autos; 15.O erro consiste na declaração de que, no suposto silêncio da lei, é possível valorar duplamente uma actividade; 16.O recrutamento e selecção de dirigentes é um procedimento regulado por normas jurídicas de direito público; Nessa conformidade, é o princípio da competência, e não o da autonomia privada, que norteará a actuação dos entes administrativos; Assim, devendo obediência ao princípio enunciado, o Júri não poderia actuar fora dos contornos que a lei define para as operações do recrutamento visado; Em disposição alguma da Lei n.° 49/99 , que era a lei aplicável à data dos factos, se permite que o Júri valore a mesma actividade duas vezes; 20.Se atentarmos no regime jurídico do Decreto-Lei n.° 204/98 , aplicável subsidiariamente em virtude do disposto no artigo 17. ° da referida lei, o cenário é bem mais restritivo, uma vez que não só norma alguma permite que se valore duplamente uma actividade como também se impõe a quem avalia que considere todos os aspectos referidos no seu artigo 22.° individualizadamente: 21. A lei manda que tudo seja considerado e não que certas actividades sejam exacerbadas na sua valoração: 22.Nos termos do artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 204/98 , o Júri deve avaliar de modo objectivo, o que significa o mesmo que dizer que cada actividade deve ser primeiro qualificada em termos da sua relevância e só depois dar causa à valoração; 23.Essa operação de qualificação deverá preceder a de valoração para que não se cometam erros de apreciação com aquele que os autos evidenciam: 24.A recorrente entende que o tratamento dispensado à candidatura de ... foi mais bondoso do que aquele que o Júri reservou para a sua própria candidatura; 25.Nessa medida, entende a recorrente que foi violado o princípio da igualdade; 26.No entanto, e caso assim não se entenda (tal como sucedeu com o Tribunal a quo), sempre se dirá que o Tribunal não está obrigado pela qualificação jurídica que as partes fazem dos factos; 27.Por outro lado, o Tribunal a quo também cometeu erro de julgamento ao considerar que as actividades do candidato ... como director de serviços são iguais a quaisquer outras que se desempenhem nos Serviços Sociais do Ministério da Educação; 28.Os Serviços Sociais do ME foram criados em 1997 e as funções em causa foram exercidas antes disso e em virtude da reestruturação da Secretaria-Geral do ME ocorrida em 1993; 29.Os serviços que o candidato chefiou não esgotavam todas as atribuições que, à data, o ME assegurava no domínio da acção social; 30.Portanto, as funções do candidato não são iguais às que depois da criação dos Serviços Sociais o ME passou a garantir; 31. Mais, a letra da acta n.º 1 é bem clara: “Exercício de funções de coordenação, chefia e Direcção no âmbito dos Serviços Sociais do Ministério da Educação; 32.Portanto, o Júri quis avaliar neste item aquelas funções descritas mas quando desempenhadas em momento posterior a 1997, caso contrário, isto é, se tivesse querido avaliar neste item funções desempenhadas anteriormente à criação dos Serviços Sociais, tê-lo-ia dito expressamente; 33.A actuação do Júri violou o modo como este se auto-regulou; 34.O Tribunal a quo não detectou essa violação incorrendo em erro de julgamento e, 35.O recorrido particular ... nunca exerceu funções de chefia em serviços sociais, que de resto só foram criados em 1997, tendo exercido o cargo de Director de Serviços de apoio técnico à gestão e organização da Secretaria-geral do M.E., cargo que lhe foi avaliado em sede do parâmetro 6.2.2.a). x x A entidade recorrida contra-alegou formulando as seguintes conclusões: A Recorrente nunca chefiou uma unidade orgânica de nível de direcção de serviços ou superior, trabalhando nos Serviços Sociais da Universidade de Lisboa com mais dois funcionários, e até à posse do novo director dos Serviços Sociais, acrescendo que exerceu as suas funções em regime de direito privado; O candidato ... preenchia os requisitos dos subfactores 6.2.2. a) e 6.3. a) da qualificação profissional da avaliação curricular cujos critérios foram definidos na acta n.° 1 do júri, pelo que as suas funções podiam ser valoradas duplamente, o que não é proibido por lei; Desempenhando o candidato ... de direcção de acção social complementar no âmbito do ME, como director de serviços de Apoio Técnico à Gestão e Organização da Secretaria-Geral, deviam tais funções ser-lhe consideradas como direcção de serviços sociais no âmbito do ME, a despeito de só pelo Decreto-Lei n.° 182/97 , de 25 de Julho, estes terem sido formalmente criados. x x A Matéria de Facto. O acórdão recorrido deu como provado: A- Por Aviso publicado no DR, II Série, de 31/5/99, foi publicitada a abertura de concurso “ para dois lugares do cargo de vogal do conselho de direcção, equiparados a director de serviços, de acordo com o disposto no n° 2 do artigo 6° do Decreto-Lei n° 182/97 , de 25 de Julho, do quadro de pessoal dirigente dos Serviços Sociais (do ME ), constante do anexo a este diploma “. Prevendo-se como métodos de selecção a avaliação curricular e a entrevista pessoal de selecção. Na avaliação curricular eram apreciados os seguintes factores: Habilitações académicas; Experiência profissional geral, nomeadamente na área de coordenação em chefias de equipas; Experiência profissional específica preferencialmente na área da acção social complementar; e Formação profissional. (Cfr. Aviso de abertura, junto a fls. 10 dos autos.) B- O Júri do concurso através da Acta n° 1 procedeu à “ elaboração das fórmulas e tabelas, bem como ao estabelecimento de critérios para a avaliação curricular “, estabelecendo como subfactor do critério “Qualificação Profissional “ (QP): A “ Coordenação, chefia e/ou Direcção de unidades orgânicas, a nível de Direcção de Serviços ou superior, considerando-se abrangidas as Chefias de projecto, em termos do art° 10° do Decreto-Lei n° 41/84 , de 3 de Fevereiro “ e como subfactor do critério “ Experiência profissional específica “ (EPE) : O “ Exercício de funções de coordenação, chefia e Direcção no âmbito dos Serviços Sociais do Ministério da Educação” (Cfr. 6.2.2/a) e 6.3/a) da referida Acta, a qual se encontra junta ao processo instrutor) C- O Júri na sua reunião de 15/9/99 procedeu ao preenchimento das fichas de avaliação curricular e determinou a classificação dos candidatos no método de selecção avaliação curricular, a qual se ”encontra expressa no mapa anexo e nas referidas fichas, que fazem parte integrante desta acta “, tendo os elementos que determinaram a classificação sido “ retirados dos processos de candidatura dos opositores ao concurso “, ficando a ora recorrente posicionada nesse método de selecção em 3° lugar com 17,12 valores (Cfr. Acta n°4 e seus Anexos, junta ao processo instrutor) D- O Presidente do CD dos Serviços Sociais do ME, por despacho de 19/1/2000, homologou a lista de classificação final desse concurso, ficando a recorrente posicionada em 3° lugar, com 16,13 valores (Cfr. Acta n° 7 e Lista de Classificação Final, juntas ao processo instrutor) E- Inconformada com o seu posicionamento na referida lista de classificação final, interpôs recurso hierárquico do acto de homologação da mesma para o ME, em 8/2/2000, alegando o que consta de fls. 43 e segs. dos autos, solicitando a anulação do concurso por violação de lei ou a elaboração de lista de classificação final corrigida. F- O que foi indeferido por despacho do ME, de 29/5/2000, “Concordo, pelo que indefiro o recurso “ aposto no “rosto” do Parecer n° 23/2000, da AJ, onde se concluiu que “ (...) não se mostram verificados, nos termos expostos neste Parecer, os vícios alegados pela Recorrente, havendo lugar ao indeferimento do mesmo recurso”. G- Dá-se aqui por reproduzido o despacho do ME, de 5/9/77- despacho n° 108/77-, publicado no DR, І Série, de 10/9/77, cuja cópia se encontra junta a fls. 32 dos autos. APRECIAÇÃO As questões suscitadas nas conclusões da alegação da recorrente, podem sintetizar-se em quatro pontos: o candidato ... teria sido beneficiado na avaliação curricular relativamente às funções de direcção que exerceu no Ministério da Educação; a valoração destas funções em dois subfactores seria uma duplicação; a violação do princípio da igualdade, por eventual tratamento mais “bondoso” dispensado ao candidato ...; as funções exercidas pela recorrente nos termos do despacho nº 108/77 de 10 de Setembro do ME e sua avaliação ou não no subfactor 6.2.2 a) da acta nº 1, bem como a qualidade de funcionária da recorrente (ou não), no exercício dessas funções. Quanto à primeira questão a recorrente aponta como erro de julgamento o facto do tribunal a quo ter afirmado que “não se suscitam quaisquer dúvidas que o candidato 2º classificado no concurso – ...– exerceu entre 1/2/94 e 30/8/96, as funções de Director de Serviços de Apoio Técnico à Gestão e Organização da Secretaria-Geral do ME, departamento a quem estavam atribuídas as actividades de acção social complementar, (…) pelo que independentemente de os Serviços Sociais do ME apenas terem sido criados formalmente com a publicação do DL nº 182/97 de 25/7, tais funções consubstanciavam o exercício de funções de direcção no âmbito dos Serviços Sociais do ME(…)”. Mas sem razão pois efectivamente mesmo sem terem existência autónoma antes da publicação do DL nº 182/97 a actividade atribuída a estes serviços já era exercida no ME, pode portanto dizer-se que os serviços sociais já existiam substancialmente. É o que refere o preâmbulo do DL nº 182/97 : “A Obra Social do Ministério da Educação, com existência desde 1973, foi integrada no Instituto dos Assuntos Sociais da Educação como uma direcção de serviços, através do Decreto-Lei n.º 82/91 , de 19 de Fevereiro. Com a extinção do Instituto dos Assuntos Sociais da Educação, operada pelo artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 133/93 , de 26 de Abril, as funções então pertencentes à Obra Social passaram a inserir-se e a caber no âmbito das atribuições e das responsabilidades da Secretaria-Geral, por força do n.º 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 134/93 , de 26 de Abril. Esta situação foi mantida no artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 143/96 , de 26 de Agosto (nova Lei Orgânica da Secretaria-Geral), muito embora numa perspectiva diferente daquela que até então fora considerada. De facto, esta atribuição cometida à Secretaria-Geral, com o objectivo de assegurar os apoios sociais complementares, só deverá manter-se até à sua reinserção orgânico-funcional. Não há fundamento para que o Ministério da Educação, do qual depende uma parcela significativa de funcionários e agentes da Administração Pública, não disponha de serviços sociais em tudo semelhantes aos existentes em outros ministérios. Por outro lado, é incontroverso e inquestionável que a estrutura da Secretaria-Geral do Ministério da Educação, a quem compete a gestão de recursos humanos e materiais dos serviços centrais, regionais e tutelados, não se encontra vocacionada para assegurar os apoios sociais complementares. Assim sendo, seguindo de perto a lei quadro dos serviços sociais, o presente diploma visa dotar o Ministério da Educação com serviços sociais, no entendimento de que é fundamental a sua criação com a finalidade de melhor serem asseguradas as funções de natureza social que ao Ministério da Educação cabem”. O que importa para o caso é que os apoios sociais complementares já eram atribuições dos serviços que dependiam da efectiva Direcção do candidato .... Não é pelo facto de em determinado momento um Ministério se chamar por exemplo Ministério do Interior e posteriormente se vir a chamar de Ministério da Administração Interna que só posteriormente passam a existir as funções de segurança interna, se na organização anterior essas funções já estavam cometidas aos serviços. Para o caso do concurso em questão, o que interessa ao júri na avaliação do subfactor 6.3 é que os candidatos tenham experiência no exercício de funções na área dos Serviços Sociais do ME, sem que se tenha de balizar o período em que o candidato exerceu essas funções pois na acta nº 1 essa baliza não existe. Ora, não há dúvidas que o candidato ... detinha essa experiência pois era Director dos Serviços que detinham as atribuições da acção social complementar, que vieram a transitar para os Serviços sociais através do DL nº 182/97 , agora com autonomia e existência formal própria. Quanto à (segunda) questão da invocada dupla valoração da mesma actividade, também não assiste razão à recorrente visto que a Direcção de Serviços que o candidato ... dirigia não se limitava à área da acção social pelo que obrigatoriamente tinha de ser tida em conta no subfactor 6.2.2 a). Por outro lado o candidato exercia funções de Director de Serviços na Direcção dos Serviços de Apoio Técnico à Gestão e Organização da Secretaria Geral do Ministério da Educação, portanto, em lugar do quadro que era um lugar de direcção segundo as regras do DL 191-F/79 , de 26.6, pelo que tinha de ser tida em conta no subfactor 6.3, visto que o exercício da função de direcção que efectivamente detinha incluía também o exercício de funções no âmbito dos Serviços Sociais do Ministério da Educação. Quanto à terceira questão, a análise concreta das críticas concretizadas pela recorrente é efectuada a propósito de cada um dos restantes pontos e não se mostra que o candidato ... tenha sido favorecido na avaliação, nem se encontram elementos para efectuar alguma crítica quanto ao tratamento deste candidato em comparação com o que teve a recorrente, porque os currículos dos dois candidatos são diferentes. E, não vem concretizada matéria que permita fundar um juízo conclusivo sobre a desigualdade onde devesse haver outro critério, sendo certo que aquilo que é desigual merece tratamento diferenciado e a apreciação valorativa dos currículos assenta em operações destinadas a encontrar o que sendo desigual, por revelar diferentes aptidões, merece tratamento e valoração desigual. Nestas circunstâncias não se encontram fundamentos para acolher a invocada violação do princípio da igualdade. Quanto à última questão, a recorrente aponta erro de julgamento ao acórdão recorrido por não considerar as funções exercidas nos SSUL nos termos do Despacho nº 108/77 do Secretário de Estado da Administração e Equipamento Escolar, de 5 de Setembro, de forma a serem avaliadas no subfactor 6.2.2 a) da acta nº 1. Verifica-se, no entanto, que é a própria recorrente a referir no seu currículo que foi admitida nos Serviços Sociais da Universidade de Lisboa – SSUL – que revestiam a forma jurídica de Instituto Público, mas tendo os seus trabalhadores estatuto de direito privado. Por outro lado, também não pode dizer-se que a actividade da recorrente que consistiu em integrar de um órgão colectivo formado por três “agentes”, com competência temporária (até à nomeação do novo Director) para assegurar a gestão administrativa e financeira dos SSUCL - em que a validade de qualquer acto dependia da assinatura dos três - a tornava directora de serviços, ou deva qualificar-se como tal em face dos critérios legais. A própria recorrente sabendo que não detinha aquela qualidade vem socorrer-se, em favor daquele entendimento, de legislação posterior a 1977, ano em que foi nomeada para a comissão em questão. É ainda de atender a que currículo da recorrente a maior parte das vezes não dá a conhecer quando começam ou acabam as funções que menciona de modo que fica-se sem saber até quando terá feito parte da comissão referida, sendo certo que também não é suscitada crítica alguma à matéria de facto considerada pela entidade decisora nem à apurada no Acórdão recorrido quanto a este ou outro ponto. E nestas condições não é possível saber se no momento em que aquelas funções que invoca foram exercidas existia a Resolução nº 354-B/79 de 18/12, não podendo, com os elementos disponíveis, censurar-se a decisão que não equiparou as funções exercidas às funções de Directora de Serviços. E, também não há lugar a ordenar o alargamento da matéria de facto uma vez que a recorrente não alegou especificadamente no recurso contencioso os factos que poderiam relevar para a apreciação da sua pretensão neste enfoque. De resto, como o Acórdão recorrido decidiu, em confirmação do acto recorrido, não há dúvida de que as funções de gestão administrativa e financeira cometidas pelo despacho n.º 108/77, de 5.9.77, à recorrente em conjunto com mais dois agentes e exercidas não se sabe por quanto tempo, não podem ser qualificadas, por falta de fundamento legal, como direcção de serviço ou equiparadas, nem de qualquer modo abrangidas pela al. a) do ponto 6.2.2 da acta n.º 1 do júri. Por outro lado, o n.º 5 do artigo 41.º do Decreto Regulamentar nº 1/87 , de 2 de Janeiro, manda contar como tempo de serviço nos SSUL o que neles foi prestado como funcionário ou “agente”, para a generalidade dos efeitos, mas o n.º 6 refere que “para efeitos de progressão na carreira apenas contará o tempo de serviço prestado em categoria de conteúdo funcional idêntico ao da categoria de transição”, o que demonstra que também para efeitos de concurso se terá de conferir o conteúdo funcional e o tempo efectivo da função em causa, para se poderem considerar. Ora, a recorrente não indica que exista erro na determinação destes elementos em relação à sua situação e ao modo como foram considerados na sua ficha de avaliação. ІV – Decis ão. Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso e manter o acórdão recorrido. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça de 250 Euros e a procuradoria de 60%. Lisboa, 14 de Março de 2006. – Rosendo José (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.