- I -
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:A... recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que, em acção sumária para efectivação de responsabilidade contratual pela revisão de preços de empreitada, absolveu do pedido o MUNICÍPIO DA MEALHADA, com fundamento na caducidade do direito de acção (art. 255º do Dec-Lei nº 59/99).
Nas suas alegações a recorrente formula as seguintes conclusões:
“1 – A douta sentença recorrida deveria ter decidido pela improcedência da excepção de caducidade.
2 – A douta sentença recorrida não seleccionou nem apreciou convenientemente a matéria alegada pela Autora, ora recorrente.
3 – Sendo certo que de acordo com o artigo 502º do Código do Processo Civil, a réplica é o articulado próprio, adequado para a Autora responder à matéria das excepções alegadas pelo Réu, impunha-se que o seu teor fosse tido em conta para a decisão a quo, maxime por haver lugar, até, ao conhecimento imediato do mérito da questão.
4- Ao não relevar factos e fundamentos aduzidos pela Autora, ora Recorrente, na sua réplica, a douta sentença recorrida violou o princípio dispositivo consagrado no artigo 264º e atentou contra a 2ª parte do artigo 664º, ambos do Código do Processo Civil, que determinam a necessidade de observância dos factos articulados por ambas as partes.
5- A douta decisão a quo fez também uma restrição incorrecta aos factos provados sobre que fez assentar a fundamentação, não relevando parte essencial da prova documental produzida pela Recorrente – designadamente o doc. 30 (junto à p.i., aludido no artigo 27º da réplica), mediante o qual o recorrido informou o recorrente, em 30 de Maio de 2001, de que ainda iria proceder à análise dos valores reclamados a título de revisão de preços e oportunamente comunicaria o resultado.
6- O acolhimento do referido documento como matéria provada afigurava-se como precioso instrumento para a resolução da questão controvertida: se o oficio do Recorrido de 30.10.2000 continha ou não a decisão a que se refere o artigo 255º do D.L. 59/99 de 02 de Março.
7- Deste modo, ao não considerar factos provados por documentos, a douta sentença a quo violou o plasmado no n.º 3 do artigo 659º do Código do Processo Civil.
8- Sem conceder, a não atendibilidade dos factos articulados pela Autora, ora Recorrente e respectivos fundamentos bem como a aludida restrição na matéria de facto provada, importa a nulidade da sentença face ao prescrito nas alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 668º do Código do Processo Civil, quer por não se especificarem fundamentos de facto essenciais quer por não haver pronúncia sobre questões que deveriam merecer a apreciação.
9- A douta sentença recorrida incorreu ainda em vício insanável ao considerar desde logo provado que o oficio do Recorrido de 16.11.00 (doc. 25 junto à p.i.) continha decisão:
“2 – Em 16.11.00 foi a mesma notificada da decisão do Presidente Câmara nos seguintes termos: .......”
10- Deste modo, incorrectamente, fez a douta decisão a quo constar da matéria fáctica provada já a concreta resolução da questão de direito suscitada no autos e objecto de contraditório: a de saber se aquele documento continha ou não a decisão a que se reportava o artigo 255º do D.L. 59/99 do 02 de Março.
11-A matéria de facto provada não pode conter elementos da resolução da questão concreta de direito que é objecto da acção.
12- A referida circunstância veio a inquinar todo o raciocínio acolhido na douta sentença recorrida, abstendo-se o Tribunal a quo, mais uma vez, de se pronunciar sobre questão de direito e respectiva fundamentação essencial para a decisão de mérito.
13- Omissão de pronúncia cuja consequência é a da nulidade da decisão por força do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do Código do Processo Civil.
14- Sem prescindir, caso se entenda que a sentença não é nula, pelas razões e fundamentos aduzidos será, contudo, anulável, mesmo tendo em conta a factualidade fixada pelo Meritíssimo Juiz a quo, em virtude de ter havido uma incorrecta interpretação e aplicação da legislação a esses factos.
15- Na verdade, a cabal interpretação e aplicação da legislação, nomeadamente do artigo 255º do D.L. 59/99 de 02 de Março conduziria sempre à decisão da improcedência da caducidade.
16- O artigo 255º do D.L. 59/99 de 09 de Março preceitua, quanto à caducidade:
“As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na Lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”
17- A decisão ou deliberação de denegação do direito a que se reporta o citado artigo 255º do D.L. 59/99 de 02 Março (de cuja notificação começa a contar o prazo de caducidade) é acto administrativo e tem obrigatoriamente que conter todos os pressupostos formais e materiais dos actos administrativos enunciados no artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo.
18-A decisão do artigo 255º é, em primeiro lugar, expressão do comando jurídico positivo ou negativo, vinculado, típico do acto administrativo, a estatuição autoritária que produz por si só, perante terceiros, os efeitos jurídicos pretendidos.
19- Trata-se de decisão enquanto expressão da vontade, no exercício de um poder de autoridade com a virtualidade de lesar a pretensão do empreiteiro
20- Decisão que produz concretos e definitivos efeitos, na esfera jurídica do empreiteiro, neste caso, negativos porquanto de recusa ou indeferimento de um direito ou pretensão.
21-O documento enviado pelo Recorrido à Recorrente em 16.11.00 não contém a decisão a que alude o referido artigo 255º do supracitado diploma e que integra o artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo.
22- Não traduz a rejeição da pretensão da Autora (ora Recorrente) nem está subentendido qualquer indeferimento, nem opta sequer por um certo sentido de decisão.
23- Não se trata de uma não aprovação, de um indeferimento porque lhe falta o cariz autoritário unilateral, susceptível de, enquanto acto final, produzir concretos efeitos jurídicos na esfera da Recorrente.
24- Ao invés, abre à Recorrente a hipótese de contrapor o que lhe aprouver face ao cálculo de revisão de preços apresentado pelo Recorrido, admitindo a participação daquela no procedimento, pelo convite que expressamente lhe dirige “para apreciação”.
25- Desta forma não é acto definitivo, característica exigida também pelo artigo 255º do D.L. 59/99.
26- Nem é o mero facto de, como se refere na douta sentença recorrida, o acto ser praticado pela entidade competente para a realização dos actos definitivos – in casu - o Presidente da Câmara – e ainda a circunstância de declarar algum entendimento acerca do cálculo de revisão de preços, que fazem do acto do Recorrido um acto administrativo, uma decisão para efeitos do artigo 255º do R.J.E.O.P.
27- O documento do Recorrido representa e integra um mero acto procedimental, do tipo opinativo.
28- Actos opinativos são aqueles através dos quais a Administração declara ou expõe o seu entendimento acerca de uma determinada questão de facto ou de direito ou manifesta o seu pensar em relação a uma pretensão, que não contém qualquer decisão ou comando jurídico sobre o desenrolar da Administração com os particulares ou, correspondendo a declarações unilaterais de vontade não vinculam a contraparte, traduzindo-se em opiniões do contraente público sobre os direitos ou deveres que entende constituírem o conteúdo da relação contratual.
29- Caso assim não se entenda, o acto do Recorrido deverá, contudo, ser confirmado como um acto jurídico auxiliar ou instrumental ou acessório da decisão administrativa; nunca como o acto administrativo a que se refere o artigo 255º do D.L. 59/99.
30- Contrariamente ao entendimento perfilhado pelo Meritíssimo juiz a quo, o acto do Recorrido materializado no seu documento de 16.11.00 não consubstanciou decisão de denegação no sentido jurídico - administrativo, nem produziu efeitos jurídicos na esfera da Recorrente.
31- No documento do Recorrido não existe conteúdo ou sentido da decisão e respectivo objecto, o que constitui violação à alínea e) do n.º l do artigo 123º do Código do Procedimento Administrativo.
32- Por outro lado, não é igualmente respeitado o principio plasmado no n.º 2 daquela mesma disposição que consagra que a menção do sentido da decisão deve ser enunciado de forma clara, precisa e completa de modo a poderem determinar-se inequivocamente o sentido e alcance da decisão e os efeitos jurídicos pretendidos.
33- O acto do Recorrido também não é alvo da fundamentação a que obrigam os artigos 123º (cfr. al. d) do n.º 1), 124º ( cfr. al. a) do n.º 1), 125º (cfr. n.º 1) do Código do Procedimento Administrativo e artigo 268º - n.º 3 da Constituição da República Portuguesa.
34- Só os actos meramente opinativos ou meramente procedimentais não carecem de fundamentação, precisamente porque não vinculam a Administração, não afectam a esfera jurídica do destinatário.
35- O dever de fundamentação legalmente consagrado integra quer o dever de motivação do conteúdo do acto como a obrigação de justificar o acto, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão (cfr. n.º 1 do artigo 125º do Código do Procedimento Administrativo).
36- A falta de fundamentação ou a adopção de fundamentação obscura, contraditória ou insuficiente que não esclareça concretamente a motivação do acto conduzem à nulidade desse acto.
37- Pelo que a admitir-se como válido o entendimento da douta sentença a quo de que o acto do Recorrido é decisão da negação de direito para efeitos do artigo 255º do DL 59/99, esta está sempre ferida de nulidade porquanto não foi cumprido o dever legal de fundamentação preceituado pelos artigos 123º, 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo e artigo 268º da C.R.P.
38- Certo é que o documento do Recorrido não contem decisão definitiva e executória de denegação do cálculo apresentado, tanto mais que para se conformar como decisão necessitaria então de reunir todos os pressupostos e exigências que a Lei Administrativa (e Constitucional) prescreve para os actos administrativos.
39- O prazo da caducidade do artigo 255º do D.L. 59/99 somente se conta a partir da notificação da decisão.
40- Não tendo havido a decisão (no sentido jurídico – administrativo) a que se refere essa disposição legal na data alegada pelo recorrido, a acção foi tempestivamente apresentada.
41- A recorrente apresentou o requerimento para tentativa de conciliação em 30 de Maio de 2001, decorridos 18 dias da data em que firmou a sua convicção de estar perante um indeferimentos tácito face à não obtenção de resultados das negociações entre as partes e à ausência de resposta das negociações entre as partes e à ausência de resposta do recorrido aos documentos da recorrente – docs. 26 e 27 e 18 que integra o doc. 28 da p.i.
42- Também não tem razão o Meritíssimo juiz a quo quando invoca o disposto no n.º 2 do artigo 256º do D.L. 59/99 de 02 de Março.
43-A aceitação (tácita) a que se reporta esta disposição é a anuência, no sentido da produção de efeitos jurídicos, de uma decisão (acto administrativo)
44- A Recorrente somente teria de opor-se ou formular reserva dos seus direitos nos 8 dias seguintes, se houvesse decisão (acto administrativo), o que não existe nos autos.
45- A douta sentença recorrida evidencia, assim, erro na determinação da norma aplicável – al. c) do n.º 2 do artigo 690º do Código do Processo Civil.
46- O sentido e alcance dados às normas pela sentença a quo recorrida não são os que se extraem da sua correcta interpretação e aplicação, pelo que se considera infringido o disposto no n.º 2 do artigo 659º do Código do Processo Civil, devendo a douta decisão recorrida ser anulada ao abrigo do preceituado nos n.º 1 e 2 al. a) e b) do artigo 690º do Código do Processo Civil.
47– A sentença recorrida violou o disposto nos artigos 264º, 659º, 664º, 668º-1 alíneas b) e d) do Código do Processo Civil, 120º, 123º, 124º, 125º do Código do Procedimento Administrativo e artigo 268º da Constituição da República Portuguesa”.
O recorrido contra-alegou, contrariando a argumentação da recorrente e defendendo a manutenção da sentença.
O Ministério Público é de parecer que o recurso merece provimento.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.
- II -
A sentença deu como provados os seguintes factos:
