01836/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Quando está em causa a adopção de uma providência conservatória, o critério legal de decisão, relativamente ao requisito da aparência do bom direito, é um critério largo, bastando, para o efeito, que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal [art. 120º/1/b) CPTA]. II - O Tribunal não deve decretar a providência quando, feita a ponderação prevista no artigo 120º/2 CPTA, entender que os danos que resultariam para o interesse público da concessão da medida cautelar, se mostram superiores aos danos que podem resultar para a Requerente da recusa da suspensão de eficácia do acto.

RELATÓRIO A…….., casada, Magistrada do Ministério Público, residente na Rua ………, nº ………, 4520-……, S. João de Ver - Santa Maria da Feira, vem requerer que se suspenda a eficácia do acórdão de 2013.11.12 do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, que negou provimento à reclamação deduzida contra o acórdão de 2013.04.15 da 1ª Secção de Classificação e Mérito do Conselho Superior do Ministério Público que atribuiu à requerente a notação de Medíocre e deliberou instaurar inquérito por inaptidão, com suspensão imediata de funções. 1.1. A requerente alegou que o acto suspendendo enferma de várias ilegalidades, a saber: erro na forma de processo, com violação dos artigos 35º, 112º, 211º e 212º do Estatuto do Ministério Público; desrespeito da norma de revogação contida no artigo 140º /1/b) do CPA ; violação das normas dos artigos 84º CPP e 675º CPC; falta de fundamentação; erro nos pressupostos de facto; ofensa dos princípios da justiça e da proporcionalidade; vício de violação de lei, por desrespeito dos parâmetros contidos no artigo 13º do Regulamento das Inspecções do Ministério Público. Em razão de tais ilegalidades considera que deve dar-se “por preenchido o requisito do fumus boni iuris, ou, pelo menos, a inexistência de fumus malus constante da alínea b) do nº 1 do CPTA”. Diz ainda que a execução imediata do acto lhe causará prejuízos de difícil reparação que são superiores aos danos que podem resultar, para o interesse público, do deferimento da providência. 1.2. O Conselho Superior do Ministério Público deduziu oposição ao pedido dizendo, em síntese, que não estão demonstrados o fumus boni iuris e o periculum in mora e que, de todo o modo, a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, sempre imporia o indeferimento da providência. Cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Consideram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão a proferir: A requerente é Procuradora Adjunta colocada no Tribunal …………….. ; Por acórdão de 31 de Maio de 2011, o Conselho Superior do Ministério Público determinou a realização de uma inspecção extraordinária ao serviço prestado pela requerente desde Setembro de 2008 até 14 de Novembro de 2011. A 1ª Secção de Classificação e Mérito do Conselho Superior do Ministério Público, por acórdão de 15 de Abril de 2013, deliberou: atribuir à requerente a notação de “Medíocre” pelo serviço prestado na comarca de …………, no período compreendido entre 3 de Setembro de 2008 e 14 de Novembro de 2011; e , ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 110º do Estatuto do Ministério Público, como decorrência da classificação atribuída, a instauração de inquérito por inaptidão, bem como a suspensão de funções; A requerente reclamou das deliberações para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público; Por acórdão de 12 de Novembro de 2013, cuja cópia consta a fls. 25 a 32 e que aqui se dá por reproduzido, o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público negou provimento à reclamação e manteve, na íntegra, a decisão reclamada - acto impugnado O acórdão mencionado no número anterior adoptou, por remissão, os fundamentos do relatório e da informação final do Inspector, constantes, respectivamente, a fls. 603 a 710 e 732 a 744, do processo instrutor apenso, que aqui se dão por inteiramente reproduzidos. O DIREITO A requerente, na sua alegação, não toma como claras e evidentes as ilegalidades que assaca ao acto suspendendo, uma vez que não enquadra a situação na previsão da alínea a) do nº 1 do art. 120º do CPTA: E fez bem, pois que não é possível, desde já, num juízo sumário, afirmar, com toda a certeza, que as ditas ilegalidades são manifestas e prenunciam de forma evidente a procedência da pretensão anulatória a formular no processo principal. 2.2.2. Mas, dito isto, na sumariedade que é própria da cognição em sede cautelar, também não pode este Tribunal, desprovido de uma análise mais fina e aprofundada que, por ora, não lhe cumpre realizar, persuadir-se, de imediato, de que nenhum valor tem a argumentação da requerente em defesa da sua tese, de invalidade do acto suspendendo. A alegação não é destituída de sentido e não é evidente ou manifesto que não exista algum dos vícios que atribui ao acto, ligados uns à sua legalidade externa, referidos outros aos limites internos do exercício das ponderações avaliativas próprias da Administração. Tão - pouco se vê causa adjectiva que determine a claudicação da acção principal. Neste quadro, tendo em conta que está em causa a adopção de uma providência conservatória e que, nesta espécie de medidas, o critério legal de decisão relativamente ao requisito da aparência do bom direito, é um critério largo, bastando para o efeito que não seja manifesta a falta de fundamentação da pretensão a formular no processo principal [art. 120º/1/b) CPTA], não pode o Tribunal emitir um juízo perfunctório de indeferimento do pedido, por falta do requisito do fumus boni iuris. 2.2.3. Consequentemente importa saber se a imediata execução do acto causará à requente os prejuízos de difícil reparação que ela invoca, isto é, se está verificado o requisito do periculum in mora. Neste ponto, a requerente não alude a danos patrimoniais. Diz, no essencial, que a suspensão de funções se apresenta como um estigma difícil de superar, “afectando a sua imagem pessoal e profissional”, que a “a sua reputação sofre profundo abalo perante os outros operadores judiciários”, que os prejuízos desta natureza que a requerente sofre e sofrerá não decorrem só do facto de lhe não ter sido atribuída a classificação de “Medíocre”, mas também e fundamentalmente da suspensão de funções, porque esta torna-se bem mais visível e é susceptível de comentários mais acintosos”, alargando “significativamente o âmbito dos danos provocados pela classificação atribuída de “Medíocre”, pois que “ é do conhecimento e experiência comuns da vida o entendimento de que a execução efectiva da suspensão de funções é causa de desprestígio profissional e, até social, e representa um aprofundamento daquele que deriva da própria classificação de “Medíocre” atribuída”. E remata afirmando que “estes prejuízos revestem as características de dano de difícil reparação e, tendo a imagem e reputação pessoais consagração constitucional (art. 26º da CRP), são os mesmos merecedores da tutela do direito”. Por isso, está preenchido o requisito do periculum in mora. Vejamos. A tese da requerente está em linha com o entendimento que este Supremo Tribunal tem perfilhado em casos similares. Na verdade, no acórdão de 2006.03.14 - procº nº 0108/06, ficou escrito o seguinte: “(…) É um facto que se pode entender como resultante do conhecimento comum que a suspensão de funções de um Magistrado do Ministério Público – Procurador Adjunto - por atribuição da nota de Medíocre causa danos na reputação e imagem profissional. Pode perguntar-se se a pretendida retenção de efeitos da suspensão de funções é adequada a eliminar, durante a pendência do processo principal, os efeitos de desprestígio na carreira que são criados pelo facto da atribuição da classificação de Medíocre. A resposta neste contexto estrito é, evidentemente, negativa visto que os danos no prestígio profissional que resultam da deliberação classificativa já não são remediáveis com a sustação da suspensão de funções. Porém, o que importa é então determinar se a execução da suspensão de funções também causa danos na reputação profissional ou alarga os danos que desde logo decorrem da atribuição da classificação. E, não será necessário um grande esforço para nos darmos conta de que nas circunstâncias comuns da vida é de entender que a suspensão de funções, na sua execução efectiva é também causa de desprestígio funcional e de aprofundamento daquele que já deriva da notação atribuída. Outra questão que se coloca a propósito da situação do requerente consiste em saber se estaremos perante um dano não patrimonial atendível ou perante danos que pela sua pouca valia e significado não merecem a protecção do direito. O carácter eminentemente pessoal do dano; a relevância que assume a vida e a realização profissional no multifacetado da breve existência humana e a elevação a nível constitucional proeminente da protecção da personalidade, bom nome e reputação (art.º 26.º n.º 1) impõem que se considere a reputação profissional como um bem de elevada valia, pelo que ele deve ser tutelado ao nível dos demais direitos pessoais. Quanto a saber se os danos na reputação profissional são irreparáveis ou de difícil reparação, dado o seu carácter pessoal, eminentemente subjectivo e de extensão difícil de avaliar, que ademais só por um sucedâneo podem compensar-se, sem se repararem no sentido intrínseco ou substancial, considera-se que preenchem as características do dano dificilmente reparável. Não porque se entenda que todos os danos não patrimoniais são, devido a esta sua natureza, sempre de difícil reparação. De facto podem existir danos não patrimoniais em que a compensação por sucedâneo ainda se adequa de algum modo a uma forma tida por normal, ou aceitável. Mas, os danos sobre a reputação pessoal em qualquer das suas vertentes são sempre muito dificilmente reparáveis porque os factos posteriores para contrariar a ofensa dificilmente conseguem alcançar o seu objectivo, desde logo por os destinatários não estarem receptivos, ou por lhes soar a algo fora do comum e de difícil aceitação. Entende-se portanto, que estamos perante prejuízos de difícil reparação, que em parte podem advir ou agravar-se em virtude da execução da suspensão de funções, pelo que se considera verificado este requisito, recortado dos pressupostos da al. b) do art.º 120.º do CPTA". Esta jurisprudência foi seguida nos acórdãos de 2006.06.07 - proc.nº 0359/06 e de 2006.08.30 - procº nº 0783/06 e não vemos razão para dela divergir. Deste modo, damos por verificado o requisito do periculum in mora. 2.2.4. Aqui chegados, resta saber se há razões para não decretar a providência requerida, à luz da ponderação de interesses imposta pelo art. 120º/2 do CPTA: A requerente considera que não há qualquer interesse público que possa sobrelevar ao seu interesse em manter-se ao serviço, defendendo, no essencial, que a adopção da providência não causará qualquer lesão do interesse público, concretamente “no que se relaciona com o regular funcionamento da administração da justiça e credibilidade dos cidadãos na Magistratura do Ministério Público”, uma vez que a classificação negativa que lhe foi atribuída teve por base somente a produtividade e não a qualidade das decisões. Por sua vez, a entidade requerida, remetendo para as razões da resolução fundamentada que consta a fls. 115-118 dos autos, entende que “a prestação funcional da requerente provocou uma depreciação da imagem e abalou o prestígio do Ministério Público e da administração da justiça” e que a manutenção da requerente em funções é gravemente prejudicial para o interesse público. E isto, porque o que se apurou no processo de inspecção “não se fica pela extremamente reduzida produtividade, geradora de graves atrasos na tramitação dos processos, caracterizando-se também por erros graves nas decisões e por dar azo a prescrições do procedimento criminal”, destacando, a título de exemplo, os seguintes aspectos do “desempenho funcional negativo da requerente”: apurou-se que a requerente negligenciava o tratamento célere e eficaz das questões jurídicas com que foi confrontada, muitas das quais ficavam mesmo por tratar, apesar da natureza urgente ou prioritária expressamente declarada nos processos; ficou a certeza de que aquela incapacidade de resposta deriva também, e em elevado grau, da incapacidade de decisão; (… ) a requerente revelou um tipo de fragilidades funcionais, organizacionais, decisórias e metodológicas, sendo impressionante o número de processos de toda a espécie, dos Juízos e do Ministério Público, que deixou acumular no gabinete, onde a maior parte deles ficava sem qualquer movimento durante meses a fio, até que alguém ali os procurasse para junção de um papel ou qualquer outra necessidade, fossem eles de natureza urgente ou não; incapacidade que se manifestou relativamente a processos classificados por lei como urgentes, como são os inquéritos tutelares educativos e os inquéritos por crime de violência doméstica, nos quais, aliás, despachava única e exclusivamente para os classificar como prioritários e fixar os prazos de duração máxima do inquérito, como fazia amiúde nos de violência doméstica, embora de modo inconsequente porque não os despachava, mas também noutros de prazo de prescrição curto, como são os de injúria e difamação, que colocava em iminente risco de prescrição; risco, aliás, várias vezes consumado conforme mapa e documentação de fls. 388/487 do processo de inspecção, segundo o qual a prescrição do procedimento criminal foi declarada 19 vezes em processos que eram ou foram da sua titularidade, por si mesma ou por magistrados a quem haviam sido redistribuídos, de todos tendo sido feita a obrigatória comunicação hierárquica; algumas vezes recusou a validação da constituição de arguidos por considerar ter sido ultrapassado o prazo legal para tanto estabelecido, embora quase sempre por responsabilidade sua, já que não despachava tempestivamente os inquéritos que para o efeito lhe eram apresentados; procedeu à tramitação de inquéritos tutelares educativos sem atentar imediatamente na idade dos menores agentes dos factos susceptíveis de constituir crime, se cometidos por maiores, tudo como melhor se exemplifica com cópias extraídas de três desses processos e juntas ao processo de inspecção; revelou dificuldades na definição da fronteira entre o direito tutelar educativo e o direito criminal, produzindo nos processos tutelares despachos finais em tudo semelhantes aos dos processos de inquérito crime, nomeadamente em matéria de queixa e acusação particular, seus efeitos e extensão, assim como da relevância ou não da sua respectiva desistência e da necessidade de o menor , por intermédio dos respectivos legais representantes não se lhe opor, e quanto à prescrição do procedimento que analisou e tratou com o se de verdadeiro crime se tratasse e não de caso eventualmente carecido de educação para o direito, em que a data dos factos releva apenas para aferir daquela necessidade. Vejamos, pois. A avaliação da entidade demandada sobre o prejuízo que resultará para o interesse público, da adopção da providência requerida, está feita sobre factos que foram averiguados no processo de inspecção (vide o relatório da inspecção - vol II do p. i. - em particular, fls. 634 a 635, 637, 678, 695 a 697 e 709) e que o acto suspendendo assume como sendo exactos. E certo é que a requerente, apesar de alegar que o acto padece de erro nos pressupostos, por inconsideração de factores que devia ter levado em conta (por exemplo, as informações dos superiores hierárquicos e as circunstâncias envolventes ao trabalho e funções desempenhadas), não põe em causa a veracidade de tais factos. Neste quadro, a produtividade extremamente reduzida, o desempenho funcional descuidado dos atrasos relevantes em processos urgentes e do risco, várias vezes consumado, de prescrição do procedimento criminal, a somar às apontadas deficiências técnicas, são índices da razoabilidade do juízo da entidade demandada, no sentido de que a continuidade da requerente em funções é danosa para os cidadãos e compromete a regular administração da justiça. Temos, assim, nos termos descritos, que, de um lado, o decretamento da providência determinará prejuízo para o interesse público e, do outro lado, o indeferimento do pedido causará um dano de difícil reparação, à imagem e reputação profissional da requerente. Pesando os interesses envolvidos, a balança pende, a nosso ver, claramente para o lado do concreto interesse público ofendido, cuja relevância social é indiscutível. Juízo confortado, ainda, pela circunstância de a requerente nada ter alegado quanto à repercussão que a execução imediata do acto suspendendo possa ter sobre a sua situação financeira, deixando antever que a recusa da providência não afectará, com gravidade, o seu padrão de vida. Dito de outro modo, deve recusar-se a providência, uma vez que os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão, se mostram superiores aos que podem resultar, para a requerente, do indeferimento do pedido de suspensão de eficácia do acto (art. 120º/2 CPTA) DECISÃO Pelo exposto, acordam em indeferir o pedido, recusando a requerida suspensão de eficácia. Custas pela requerente. Lisboa, 8 de Janeiro de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.