Quem foi o relator do acórdão 0961/16?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0961/16?

O acórdão foi proferido em 03 de novembro de 2016.

Acórdão STA — Intimação para prestação de informações

Sumário

I - Para os efeitos do artigo 6.°, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto (LADA) um pedido de informação sobre a data de todos os pedidos de passagem à reforma recebidos na CGA, relativamente a Oficiais das Forças Armadas, bem como a data dos despachos de reconhecimento à aposentação e ainda a data em que os mesmos produziram efeito não é um documento nominativo por estarem em causa elementos relativos a prestações mensais vitalícias a pagar por entidades públicas a quem as requereu por ter atingido os requisitos relativos a tempo de serviço ou idade. II - A CGA é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio (DL 28/2015 de 10/2) e o valor das pensões de aposentação, jubilação ou reforma são calculados nos termos da legislação aplicável e publicitados na 2ª série do Diário da República pelo que não integram aquele núcleo de informação pessoal que encontre justificação de proteção na balança de equilíbrio com o direito à informação pressuposto da vigência de um regime de administração aberta. III - Por não se poder impor à Administração que crie novos documentos, estando em causa informação ao recorrido sobre a existência nos arquivos da CGA de documentos relativos a pedidos de passagem à reforma apresentados por oficiais das Forças Armadas e recebidos entre 1.3.2013 e 12.9.2014 que tenham merecido despacho de deferimento, não terá de ser elaborada uma listagem de onde conste os elementos requeridos, por tal implicar a criação de uma súmula da documentação existente na sua posse. IV - Quanto às limitações concretas ou outros impedimentos têm de ser dados pela entidade administrativa na resposta ao pedido e dentro do referido contexto legal, devendo em todo o caso sempre fornecer-se para consulta os registos donde se possam aferir os elementos requeridos.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. Relatório 1. CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES vem interpor recurso de revista do Acórdão do TCAS de 7.4.2016, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do TAC de Lisboa - que havia deferido o pedido de intimação da CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, de informação sobre a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma aí recebidos, relativos a Oficiais das Forças Armadas, entre 1.3.2013 e 12.9.2014, a data dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que tais despachos produziram efeitos, requerida por A……………… 1.1. Para tanto alegou, concluindo: “A) (...) B) Quanto à relação material controvertida, verifica-se que a transmissão de dados pessoais constantes de ficheiros administrativos encontra-se regulada pela Lei n.° 67/98, de 26 de outubro, a qual apenas permite a utilização daqueles para as finalidades que determinaram a sua recolha — princípio da finalidade —, o que impede, em princípio, a sua transmissão a terceiros. C) Assim, por o pedido “sub judice” ter a ver com o acesso a documentos nominativos cujo conteúdo trata de dados pessoais relativos a terceiros, apenas poderá ser satisfeito mediante prévio consentimento destes, tal como dispõe o artigo 6.°, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto. D) Por outro lado, de acordo com o disposto no artigo 11.º, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto, “A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.” E) O pedido de informação sobre “A data de entrada na CGA dos requerimentos de passagem à situação de reforma e a data do despacho de reconhecimento do direito à aposentação de oficiais generais;” e ainda “Os critérios que determinam a data do despacho a reconhecer o direito à aposentação dos mesmos“, não só envolve um esforço desmesurado, tal como a norma estabelece como paradigma de comparação entre o razoável e o desproporcionado. F) Como ultrapassa a simples manipulação dos documentos subjacentes ao acervo global da informação requerida, no que respeita ao trabalho de pesquisa do universo dos militares abrangidos e na elaboração de mapa onde conste toda a informação individual solicitada, designadamente a identificação dos interessados e data de entrada dos pedidos na CGA, data dos respectivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que os mesmos despachos produziram efeitos. G) Quanto à consulta (ou reprodução mercê daquela), tal como se preconiza no douto Acórdão recorrido, a ser facultada em singelo por esta Caixa, seria uma autêntica devassa de informação respeitante a terceiros, pelo que sempre lhes deveria ser levado ao seu conhecimento, com o consequente pedido de autorização H) Quanto à passagem de certidão donde constasse toda a informação requerida não só envolve um esforço desproporcionado na elaboração (criação) desse documento (certidão), como igualmente subjacente a essa informação estaria toda uma manipulação de dados, por forma a suprir parte de informação sujeita a eventuais restrições de acesso. I) O tratamento de processos em apreciação (que constitui o cerne da questão subjacente ao pedido de intimação “sub judice “) segue a ordem cronológica de entrada nos serviços de contencioso desta Caixa e obedece a um procedimento de distribuição de pedidos de aposentação por secção — sector e, dentro deste último, por executante, idêntico ao da distribuição de processos nos tribunais pelo juiz natural. J) Os pedidos entrados na mesma data poderão eventualmente vir a ter atos determinantes diferentes, mercê das vicissitudes próprias da área administrativa de funcionamento de uma instituição pública, como é a CGA, que, aliás, também está sujeita à influência de factores externos, que têm a ver com as vicissitudes próprias da atividade legislativa, de cujos efeitos perversos esta Caixa não tem forma de controlar, por desconhecer o momento em que venham a entrar em vigor. L) Ao invés, o ora recorrido/autor devia ter proposto uma ação administrativa contra o despacho que lhe reconheceu o direito à pensão, uma vez que parece não concordar com as regras de cálculo que lhe foram aplicadas, e não pela via da comparação com as que foram aplicadas a outros aposentados. M) Assim, o pedido de informação requerido, por não ter qualquer efeito útil para o ora recorrido/autor, por não lhe aproveitar para o efeito que pretende, só por isso, deveria ter sido rejeitado pelo Tribunal “a quo”. N) A necessidade de alusão aos 7 documentos objecto de desentranhamento (quer pela via da junção às alegações quer pela via da remissão para o processo instrutor) surge apenas em sede de recurso jurisdicional, quando esta Caixa pretendia precisamente fazer valer a tese de que o pedido de informação requerido é estéril. O) Nesta conformidade, ao abrigo do disposto no artigo 616.°, n.° 1, alínea a), do CPC, requer-se a reforma do Acórdão do Tribunal “a quo”, neste segmento, por erro de julgamento na determinação da norma aplicável ao procedimento de junção de documentos conjuntamente com as alegações de recurso que, aliás, já constavam do processo instrutor. P) O Acórdão recorrido não julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos.” 1.2. O Recorrido deduziu contra-alegações, concluindo: “41. O que sumariamente se expôs atrás permite formular as seguintes conclusões: a) O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 7 de abril de 2016, está em condições de subsistir, parcialmente, enquanto julgado de última instância, na medida em que consubstancia uma decisão vinculada aos preceitos legais mais basilares num Estado de Direito; b) Aí foi considerado improcedente o recurso apresentado pela CGA e mantida a sentença proferida pelo TAC Lisboa, deferindo-se o pedido de informação formulado pelo aqui recorrente; c) O ora recorrente havia peticionado à CGA informação da data de todos os pedidos de passagem à reforma recebidos na CGA, relativamente a Oficiais das Forças Armadas, bem como a data dos despachos de reconhecimento à aposentação e ainda a data em que os mesmos produziram efeitos, no período decorrente entre 01/03/2013 e 12/09/2014; d) Entendeu o Acórdão ora recorrido que deveria ser deferida a pretensão do aqui Recorrente, (mantendo, no essencial, a sentença proferida em 1.ª instância), considerando que: - Não estamos perante um pedido de acesso a documentos nominativos, na medida em que o pedido formulado não se reporta a dados pessoais relativos a terceiros só acessíveis mediante o prévio consentimento destes, (correta interpretação e aplicação do art.º 6°, n.° 5 da LADA); - Que a informação requerida é legítima não se encontrando o Recorrido obrigado a enunciar qualquer interesse para aceder à informação ora em causa; - Que a Recorrente não teria de elaborar uma listagem donde constassem os elementos peticionados (data de entrada dos pedidos de passagem à reforma, data de cada um dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e data em que tais despachos produziram efeitos), uma vez que essa informação consubstancia a criação ou adaptação de documentos e que o dever de adaptação documental envolve um esforço desproporcionado para tomar ilegíveis partes sujeitas a restrições de acesso, pelo que, subsumindo tal situação ao disposto no art. 11°, n.° 5 da LADA, conclui que a Recorrente deverá facultar ao Recorrido o acesso aos documentos administrativos onde conste essa informação, (neste entendimento sufragado no citado Acórdão recorrido, entende o Recorrente existir um erro parcial na interpretação e aplicação art. 11°, n.° 5 da LADA); e) Interpretações estas que, com exceção da última decisão, acolhem o sereno entendimento tanto Doutrinal, como Jurisprudencial que sobre esta precisa questão tem sido adotado; f) De facto não é porque um determinado documento contém dados relativos a certa pessoa que deve ser considerado documento nominativo; g) Apenas são considerados documentos nominativos aqueles que contenham acerca de pessoa singular identificada, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada, (cfr. al. b. do n.° 1 do art. 3º da LADA) e apenas quanto a estes é aplicada a restrição de acesso vertida no n.° 5 do art. 6° do mesmo normativo; h) Ora, resulta evidente que a informação pretendida pelo ora recorrente não tem subjacente quaisquer documentos nominativos uma vez que não estão em causa quaisquer apreciações ou juízos de valor; i) Neste sentido, desde logo, pugnou o Parecer da CADA n.° 260/2015, de 15/07/2015 que sobre esta questão já se havia pronunciado, concluindo que a informação solicitada é desprovida de caráter nominativo; j) Também neste sentido aponta a Jurisprudência dominante, citando-se, a título de exemplo, os Doutos Acórdãos do TCASul de 11/02/2015 e 01/10/2015, relativos aos Procs. 12827/15 e 12200/15, respetivamente; k) Assim, neste ponto, andou bem o Acórdão recorrido, devendo manter-se; l) Relativamente à alegação da Recorrente de que a informação requerida não é legítima, também esta consideração é violadora desde logo do princípio da administração aberta, consagrado no n.° 2 do art. 268° da CRP e no art. 17° do CPA; m) Esta ilegalidade é bem suportada desde logo nos Acórdãos do STA de 28/07/2010 e de 08/01/2015, Procs. 0477/10 e 01324/15, respetivamente, e Acórdão de 11/02/2016, Proc. 12827/15TCASul, que referem, nomeadamente, que a informação não pode ser recusada com base na irrelevância dos documentos pretendidos para os fins que o interessado pretende alcançar, pois é a ele que cabe apreciar a utilidade que a informação possa ter; n) Mais se entende que esta consideração vem voltar a fechar a cortina sobre os procedimentos e atuação da Administração voltando a um desconhecimento e obscurantismo contrários à legalidade e transparência da qual resulta a confiança dos cidadãos na atuação da Administração; o) Legitima-se, com este entendimento, que a CGA possa selecionar a seu belo prazer, a apreciação dos requerimentos consoante a legislação em vigor à data em que são apreciados, situação que não se pode conceber; p) Quanto a esta questão, andou também bem o Acórdão recorrido ao entender que o Recorrente, atendendo à informação pretendida não teria de justificar sequer o motivo do seu interesse; q) Relativamente à consideração de que a Recorrente não teria de elaborar uma listagem donde constassem os elementos peticionados (data de entrada dos pedidos de passagem à reforma, data de cada um dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e data em que tais despachos produziram efeitos), uma vez que essa informação consubstancia a criação ou adaptação de documentos e que o dever de adaptação documental envolveria um esforço desproporcionado para tornar ilegíveis partes sujeitas a restrições de acesso, subsumindo tal situação ao disposto no art. 11 n.° 5 da LADA, e conclui que a Recorrente deverá facultar ao Recorrido o acesso aos documentos administrativos onde conste essa informação, entende o Recorrido que existiu um erro parcial na interpretação e aplicação do art.º 11 n.° 5 da LADA; r) Quanto ao entendimento de que a informação solicitada envolve a elaboração de novo documento e como tal não é devida nos termos do disposto no n.° 5 do art.º 11º da LADA, esta não encontra nem suporte legislativo nem jurisprudencial; s) De facto, o próprio Acórdão recorrido encerra em si a fundamentação aqui sustentada pelo Recorrente ao transcrever o Acórdão do STA de 17.01.2008, proc. n.° 896/07 que claramente determinou que “a postura da Administração perante o direito à informação não pode ser meramente passiva, uma vez que a lei obriga-a não só a facultar o acesso à sua documentação mas também a informar os requerentes da existência e conteúdo desses documentos, a reproduzi-los e a passar as certidões que lhe forem pedidas, sendo certo ainda que o art. 7° do GPA lhe impõe «prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam.”; de realçar que o art. 7º citado no Ac. transcrito corresponde ao atual art. 11º do CPA; t) De facto, e pela sua clareza e importância bastar-nos-á citar novamente, (além do Ac. transcrito no acervo recorrido), o Ac. de 21/11/2013, Proc. n.° 01590/13, STA, que expressamente refere que “A informação sobre a existência e o conteúdo desses documentos não se traduz, contra o que os recorrentes alegam, na elaboração de um novo documento ou na adaptação de um anterior, em violação do art. 11º/5 da LADA, mas tão-só na estrita prestação dos elementos integrativos correspondentes, a qual necessariamente implica a discriminação singular das situações pertinentes (...) E, não se diga que, por estar em causa a síntese de informação já disponível, tal implica a criação de nova informação e consequentemente a violação do art. 11º nº5 da LADA. (…) Está em causa saber se os recorrentes têm de criar um novo documento ao ter que indicar todos os contratos celebrados pelos seus órgãos tutelados e a que tenham acesso, sabendo que é jurisprudência uniforme, e no sentido da supra referida Lei, que não pode ser imposto à Administração que crie novos documentos. Ora, os recorrentes apenas têm que dar as respetivas informações de que disponham não podendo concluir-se que a atividade de procura dos contratos é produzir informação Não lhes foi, pois, solicitada a elaboração de súmulas, dossiers estruturados e sistematizados ou sínteses da documentação existente nos órgãos que estão sob a sua tutela serviços acerca da contratação de advogados e/ou juristas externos mas apenas que informassem se essa contratação existira e, em caso afirmativo, quem foram os contratados, para que causas e a que escritórios pertencem, qual o seu número total e qual o custo dessa contratação. E, a resposta a estas concretas perguntas não exige nenhum daqueles supostos trabalhos mas apenas uma pesquisa e a passagem de certidão donde constem os elementos requeridos caso tenham acesso aos mesmos, ou como vimos, remissão direta através de link para local onde os mesmos estejam submetidos eletronicamente na sua totalidade. Portanto os aqui recorrentes só terão de fornecer os elementos na medida em que deles disponham. E, se tal implica uma atividade de pesquisa no sentido de encontrar os referidos elementos não se diga que tal implica a produção de qualquer informação porque apenas se trata da atividade de ir buscar elementos que se detém e que, porventura, deveriam estar registados e ou organizados de forma a ser fácil o respetivo acesso. Tal apenas tem a ver com a organização dos Ministérios em causa.” (sublinhado e negrito nossos); u) Perante o teor dos Acórdãos supra expostos nada mais há a acrescentar quanto à legalidade peticionado. v) Assim, não poderia o Acórdão recorrido, mantendo a sentença do TAC Lisboa, entender que a informação prestada apenas sob a forma de consulta, tanto mais que a sentença recorrida apenas defere a intimação e condena a Recorrente CGA a prestar a informação peticionada e a informação pedida pelo Recorrido foi muito clara ao pedir que a CGA lhe prestasse essa informação, sendo que a atividade de pesquisa necessária para prestar essa informação não pode ser considerada produção de informação, como bem esclarecido no Douto Acórdão do STA de 21/11/2013, supra transcrito; w) A boa aplicação destes conceitos e normas e seus critérios subjacentes, deverão ser perfeitamente densificados e esclarecidos, por forma a evitar escusadas situações jurídicas e de facto irremediavelmente incontornáveis, de forma a olvidar uma orientação falaciosa em termos Jurisprudenciais; x) Por último, no que concerne à condenação em multa do Recorrido devida pela junção de dois documentos às contra alegações, entende-se que o Acórdão do TCA Sul não considerou que não se tratavam de documentos novos só agora juntos ao processo, mas sim de documentos que o Recorrido já havia junto ao processo, em tempo, e que apenas decidiu anexá-los às alegações para facilitar a decisão do tribunal a quo; y) Assim, não constituindo documentos novos, não deveria a sua junção ter sido subsumida ao disposto no art. 651° do CPC, devendo neste segmento ser reformado o Acórdão. z) Por tudo o exposto, o Acórdão ora impugnado deverá, no limite, apenas ser reformado no sentido de: - Se considerar que, mantendo-se a sentença proferida pelo TAC de Lisboa, a informação a prestar ao Recorrido deverá ser conforme o que foi pedido e não apenas limitada à possibilidade de consulta dos documentos administrativos de onde consta a referida informação, (seja através de consulta gratuita ou reprodução por fotocópia ou certidão). - Considerando que os documentos juntos ao processo em sede de contra alegações já haviam sido juntos ao processo pelo Recorrido, em devido tempo, não se subsume tal junção ao disposto no art. 651° do CPC, não havendo, assim, lugar ao seu desentranhamento nem condenação em multa. Termos em que, nos melhores de Direito e com o Mui Douto suprimento de Vossas Excelências, a ser admitida a Revista, deve, a final: - Ser julgada parcialmente procedente revogando-se o Douto Acórdão, no sentido de se considerar que a Recorrente deverá fornecer ao Recorrido a informação tal como foi expressamente referida e determinada pelo TAC de Lisboa e revogando-se o acervo condenatório em multa por inaplicação do disposto no art. 651° do CPC; A não ser assim, - Ser julgada improcedente, e ser mantido o Douto Acórdão de 07 de abril de 2016 e, em consequência, ser o pedido apresentado pelo ora recorrente deferido nos termos determinados pelo Douto Acórdão do tribunal a quo.” 2. Por acórdão datado de 14-09-2016, o recurso de revista interposto foi admitido nos seguintes termos: “ (...) 3. O presente recurso incide sobre aspectos do acesso à informação administrativa em que o conhecimento do entendimento do Supremo Tribunal Administrativo a tal respeito tem utilidade que ultrapassa o caso sujeito. Efetivamente, o caso pode ser tomado como um tipo, nomeadamente no que respeita a saber se os elementos pretendidos relativamente a procedimentos de aposentação de outros oficiais das forças armadas se incluem ou não no conceito de documentos nominativos e se a prestação da informação pretendida implica esforço desproporcionado ou indevido ou se a pretensão da sua obtenção por parte do requerente pode ser recusada por ilegitimidade. Acresce, para justificar a intervenção do Supremo, que a Caixa considera, em aparente divergência com a CADA (cfr. Pareceres n.ºs 192/2009 e 260/2015), que o fornecimento dos elementos pretendidos configuraria um tratamento de dados pessoais que se encontraria condicionado a apresentação de autorização da Comissão de Proteção de Dados Pessoais, nos termos do art.º 9.º, n.º1, da Lei n.º 67/98, de 26 de Setembro. É certo que o Supremo Tribunal Administrativo foi recentemente chamado a pronunciar-se sobre estas mesmas questões - emergentes de pretensão de acesso ao mesmo tipo de informação administrativa por outro oficial do exército -, num recurso de revista excepcional versando sobre decisão do TCA de sentido inverso à do acórdão recorrido (Ac. de 13/7/2016 - P.0577/16). O STA revogou a decisão do TCA, decidindo em sentido contrário ao sustentado pela CGA, aí recorrida. Todavia, nem todas as questões que se colocam foram aí objecto de apreciação, designadamente a que respeita ao carácter nominativo dos dados a que se pretende aceder. Justifica-se, pois, a admissão do recurso pela relevância jurídica da questão e esclarecimento da boa aplicação do direito sobre uma questão importante no domínio de acesso aos documentos administrativos. 4. Decisão Pelo exposto, decide-se admitir a revista...” * 3. O Ministério Público foi notificado, nos termos e para efeitos dos art.s 146º, nº1 e 147º, nº2, ambos do CPTA, que não emitiu parecer. * II. FUNDAMENTAÇÃO Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos: A. Por requerimento de 21 de Agosto de 2015, recebido nos serviços da Requerida Caixa Geral de Aposentações em 31 de Agosto de 2015, o ora Requerente solicitou informação sobre a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma apresentados por oficiais das Forças Armadas entre 01/03/2013 e 10/11/2014, a data dos respectivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que estes produziram efeitos. (cf. documento junto com o Requerimento Inicial sob o n.º 6, que aqui se dá por integralmente reproduzido). B. A Requerida Caixa Geral de Aposentações respondeu ao pedido de informação referido na Alínea anterior pelo Ofício n.º …, de 07 de Setembro de 2015, com o seguinte teor: «Assunto: Exposição sobre reapreciação de pedido de elementos referentes a terceiros. Queixa apresentada por A., pensionista n.º …. Reportando-me ao assunto acima referenciado, informo V. Ex.ª de que, não obstante a pertinência dos argumentos aduzidos na exposição de 21 de agosto de 2015, é convicção desta Caixa que, por o pedido de elementos formulado por A. configurar um tratamento de dados pessoais, o deferimento da sua pretensão encontra-se sempre condicionada à apresentação de autorização da Comissão de Protecção de Dados Pessoais.» (cf. documento junto com o Requerimento Inicial sob o n.º 7)”. * O DIREITO Vem a CGA interpor recurso de revista para este STA da decisão do TCAS que julgou procedente o pedido de intimação da CGA à informação sobre a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma aí recebidos, relativos a Oficiais das Forças Armadas, entre 1.3.2013 e 12.9.2014, a data dos despachos dos respetivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que tais despachos produziram efeitos. De acordo com a invocação da aqui recorrente em sede de recurso de revista, cumpre aqui conhecer das seguintes questões: 1_Saber se o pedido formulado pelo requerente se traduz ou não no acesso a dados contidos em documentos nominativos cujo conteúdo são os dados pessoais relativos a terceiros e, por isso, só acessíveis mediante prévio consentimento dos terceiros a que respeitam; 2_ Saber se a satisfação da informação pretendida consubstancia a criação ou adaptação de documentos que envolve um esforço desproporcionado por parte da CGA. 1 _ Invoca a recorrente que está em causa nestes autos o acesso a documentos nominativos cujo conteúdo trata de dados pessoais relativos a terceiros, pelo que apenas poderá o pedido ser satisfeito mediante prévio consentimento dos envolvidos, como resulta do artigo 6.°, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto. A decisão recorrida após reproduzir o conteúdo da decisão de 1ª instância no sentido de que não se estava perante um documento normativo acrescenta que: “Da factualidade alegada e, por maioria de razão, da factualidade dada como provada nestes autos nada resulta no sentido de que a informação a que o recorrido pretende ter acesso consta de um ficheiro de dados pessoais, para efeitos da Lei 67/98, de 26/10 (Lei da Proteção de Dados Pessoais) [cfr. o respectivo art. 3º, al. c), de acordo com o qual, para efeitos desta lei, ficheiro é qualquer conjunto estruturado de dados pessoais, acessível segundo critérios determinados], o que implica que careça de fundamento a aplicação ao caso sub judice da referida Lei 67/98.” A aqui recorrente, embora aluda em B) das suas alegações à Lei n.° 67/98, de 26 de outubro, por a mesma apenas permitir a utilização da transmissão de dados pessoais para as finalidades que determinaram a sua recolha o que impede, em princípio, a sua transmissão a terceiros, a conclusão que tira é a de que, por o pedido “sub judice” ter a ver com o acesso a documentos nominativos cujo conteúdo trata de dados pessoais relativos a terceiros, apenas poderá ser satisfeito mediante prévio consentimento destes, tal como dispõe o artigo 6.°, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto. A Lei 46/2007 de 24/8 (LADA), mais recente, regula o acesso a documentos administrativos, mesmo que incluam dados pessoais, enquanto a Lei 67/98 de 26/10 (LPDP) define os princípios e regras gerais de tratamento de dados pessoais ao estabelecer um regime de acesso diferente em função da natureza da entidade que detém a informação pessoal, ou seja, abrange o tratamento de dados pessoais independentemente de o mesmo ser realizado por entidade pública ou sujeito de direito privado. A este propósito do relacionamento entre ambas extrai-se do parecer 400/2015 do CADA: “(...) 10. Quanto à alegação da entidade requerida de que está em causa o “tratamento de dados pessoais, nos termos do artigo 9.º, n.º 1, da aludida Lei n.º 67/98, de 26 de outubro”, esclarece-se o seguinte: Na vigência da anterior lei que regulava o acesso aos documentos administrativos [Lei n.º 65/93, de 26 de agosto (alterada pelas Leis n.ºs 8/95, de 29 de março, e 94/99, de 16 de julho)], e hoje expressamente revogada pela Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto - e estando já em vigor a Lei n.º 67/98, de 26 de outubro, sobre proteção de dados pessoais (LPDP) -, discutia-se a questão de saber qual das duas entidades administrativas independentes (CADA ou Comissão Nacional de Proteção de Dados - CNPD) teria, em termos legais, competência para se pronunciar sobre o acesso a documentos contendo dados pessoais. No entanto, tal discussão deixou de ter razão de ser perante a opção clara que o legislador tomou através da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, atribuindo competência exclusiva à CADA (ou seja, com afastamento da competência da CNPD) para se pronunciar sobre o acesso a documentos administrativos, em geral, e, em especial, a documentos nominativos, detidos ou na posse de entidades sujeitas à LADA. É à CADA - e só à CADA - que compete emitir Parecer na sequência da apresentação de queixas ou de dúvidas colocadas por entidades que integram a Administração Pública [cfr. alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 27.º da LADA], pelo que se torna incontornável a sua competência para se pronunciar sobre o acesso a documentos administrativos sempre que estes contenham dados pessoais. Neste sentido, recorda-se aqui o Parecer da CADA n.º 132/2014: «Todavia, tal discussão deixou de ter razão de ser (e, por conseguinte, de fazer sentido) perante a opção clara que o legislador tomou através da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, diploma que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização (LADA). E fê-lo, certamente, após cuidadosa e correta ponderação das possibilidades e dos valores que se encontravam em presença. Não se mostra, portanto, plausível que estivesse nos propósitos do legislador a situação, que seria bizarra, de haver duas leis atinentes ao mesmo assunto, nem a hipótese de atribuir, em simultâneo com a CADA, competências na área do acesso à CNPD.(...) 4. A LADA é posterior à LPDP. Mas as leis de acesso e a de proteção de dados têm objetivos e âmbitos de aplicação diferentes. Enquanto a primeira visa assegurar, designadamente pelo controlo por parte dos particulares, a maior transparência possível do processo decisório das entidades administrativas públicas e das informações em que estas baseiam as suas decisões, destinando-se, portanto, a facilitar ao máximo o exercício do direito de acesso aos documentos e a promover boas práticas administrativas (sem, contudo, relegar para plano subalterno os direitos, liberdades e garantias), a segunda tem por objetivo garantir a proteção das liberdades e dos direitos fundamentais das pessoas singulares, nomeadamente da sua vida privada relativamente ao tratamento de dados pessoais. Daí que possa dizer-se que o acesso aos documentos que contêm dados pessoais é abrangido pelo âmbito de aplicação da LADA, devendo, no entanto, determinados interesses públicos e privados ser protegidos através de exceções.(...) b) A segunda nota destina-se a vincar que, de harmonia com a lei, a CNPD não é a única entidade guardiã dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Por outras palavras, não lhe compete em exclusivo o dever de proteção dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. É unanimemente reconhecido pela jurisprudência e pela doutrina que o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos é um direito fundamental (embora “fora do catálogo”) de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias. Assim, para além do disposto no n.º 1 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), nos termos do qual “os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas”, também a LADA determinou, no seu artigo 25.º, n.º 1, que à CADA, “entidade administrativa independente, que funciona junto da assembleia da República, (…) cabe zelar pelo cumprimento das disposições da presente lei”. E não competindo apenas à CNPD a defesa de direitos, liberdades e garantias (designadamente, o da reserva da intimidade da vida privada), a força vinculativa de certos dos seus atos existe no pressuposto de os mesmos não serem questionados judicialmente. É o que acontece também com os Pareceres da CADA, quando acatados pela Administração Pública, como, de resto, é usual.(...)” De qualquer forma, a recorrente não invoca a violação deste diploma nem põe em causa o que a decisão recorrida disse a propósito do mesmo, ou seja, que a informação a que o recorrido pretende ter acesso não consta de um ficheiro de dados pessoais, para efeitos do art. 3º al. c) da Lei 67/98, de 26/10 (Lei da Proteção de Dados Pessoais). O objeto do recurso, e tal como resulta das conclusões da alegações da recorrente, é aferir se a decisão recorrida viola o art. 6º nº5 da Lei 46/2007 de 24/8, tal como se havia entendido na decisão de 1ª instância e a decisão recorrida manteve. Então vejamos. O direito à informação é um direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, que vem consagrado no artigo 268º, n.º 2, da CRP, que só pode ser restringido nos casos expressamente previstos na Constituição e por lei geral e abstracta, resultando dos artigos 17º do CNPA e 1º da Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto a regra do princípio do arquivo aberto ou da administração aberta. A informação procedimental, regulada no CPA, visa a tutela de interesses e posições subjetivas diretas daqueles que intervêm num concreto procedimento administrativo. Por sua vez o acesso à informação não procedimental, isto é, o acesso aos arquivos e registos administrativos visa proteger o interesse mais objectivo da transparência administrativa e compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a existência e conteúdo dos documentos administrativos tal como resulta dos artigos 5º e 11º da referida Lei n.º 46/2007 podendo os documentos ser classificados como documentos nominativos e não nominativos. Estatuem os artºs 3º , 5º e 6º da Lei 46/07, de 23.AGO, que: Artigo 3.º (Definições) 1 - Para efeitos da presente lei, considera-se: a) «Documento administrativo» qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome; b) «Documento nominativo» o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada. 2 - Não se consideram documentos administrativos, para efeitos da presente lei: a) As notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante; b) Os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação. Artigo 5.º (Direito de acesso) Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo. Artigo 6.º Restrições ao direito de acesso 1 — (...) 5 — Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse direto, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.(...). 7 — Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.” O que significa que, para que um documento seja considerado «documento administrativo» para efeitos da alínea a) do n.º 1 do supra referido art. 3.º , não se exige que ele esteja conexionado com alguma das atividades administrativas, bastando que esteja na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome. Nestes termos, o acesso àquele tipo de documentos é livre e generalizado, sem que haja necessidade de apresentar qualquer tipo de justificação ou fundamentação com exceção das restrições ao direito de livre acesso previstas no referido art. 6º. (Neste sentido ver o Acórdão de 31/8/2011 do STA Processo n.º 0758/11). Atenhamo-nos, pois, a aferir se estamos perante um documento nominativo, isto é, um documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada. Está em causa um pedido de informação sobre a data de todos os pedidos de passagem à reforma recebidos na CGA, relativamente a Oficiais das Forças Armadas, bem como a data dos despachos de reconhecimento à aposentação e ainda a data em que os mesmos produziram efeito. E será que tais elementos são dados pessoais relativos a terceiros, só acessíveis mediante o prévio consentimento destes (nº5 do arte 6º da citada Lei)? Desde logo no Parecer da CADA 260/2015 de 15/7/2015 conclui-se relativamente a um pedido de um tenente-general do exército, na situação de reforma: “ (...) 9. Especificamente sobre a informação na posse da CGA e relativa a pensionistas, esta Comissão, no Parecer n.º 192/2009, referiu o seguinte: “A informação […] respeitante aos números de subscritor/pensionista, de bilhete de identidade e de identificação fiscal, moradas dos pensionistas/ subscritores, sexo, data de nascimento/idade, nível de ensino concluído, situação perante a Caixa, profissão, área de origem e motivo de aposentação, não reveste carácter nominativo, tratando-se de informação de acesso generalizado e livre.” Entende-se que a doutrina exposta se aplica à situação presente. Acresce que o acesso requerido permitirá que a atividade da entidade requerida, nomeadamente no que respeita à concessão de pensões, seja sindicada. Está em causa a utilização de recursos públicos. Os princípios da administração aberta e da transparência da atuação da administração determinam que a informação respeitante a essa utilização seja livremente acessível.” E bem. Não há dúvida que são de classificar como documentos nominativos os que revelam dados do foro íntimo de um indivíduo, como, por exemplo os seus dados genéticos, de saúde ou os que se prendam com a sua vida sexual, os relativos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais, os que contêm opiniões sobre a pessoa ou outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da reserva da intimidade da vida privada. Contudo, não se vê que o conhecimento da data dos pedidos de passagem à reforma recebidos na CGA, relativamente a Oficiais das Forças Armadas, bem como a data dos despachos de reconhecimento à aposentação e ainda a data em que os mesmos produziram efeito, por parte de terceiros, signifique a invasão na esfera pessoal de cada um, aquela reserva de intimidade que a Constituição e a lei visem proteger. Desde logo estão em causa elementos relativos a prestações mensais vitalícias a pagar por entidades públicas a quem as requereu por ter atingido os requisitos relativos a tempo de serviço ou idade. A CGA é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio. (DL 28/2015 de 10/2) e o valor das pensões de aposentação, jubilação ou reforma são calculados nos termos da legislação aplicável e publicitados na 2ª série do Diário da República. Daí que sejam elementos relativos a cada um que não integram aquele núcleo de informação pessoal que encontre justificação de proteção na balança de equilíbrio com o direito à informação pressuposto da vigência de um regime de administração aberta. Na verdade, este tipo de informação adequa-se, precisamente, com este regime de administração aberta, ao possibilitar o controle da legalidade de atos que interferem com administração de dinheiros públicos e nomeadamente se os mesmos ofendem o direito a um tratamento igual, desde logo relativamente aos requerentes da informação (e independentemente da necessidade de em concreto se justificar e provar que os referidos elementos vão validamente permitir esse concreto controle). Em suma, não estão em causa documentos que se possam classificar de nominativos nos temos supra referidos pelo que bem andou a decisão recorrida ao assim entender. 2_ Vejamos, agora, se face aos termos do artigo 11º n° 5, da Lei n° 46/2007, de 24 de Agosto, está em causa o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido dos autos, o qual envolve um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos. Ou seja, se o pedido de informação formulado pelo requerente se traduz na criação de um documento novo por parte da entidade requerida ou na produção de nova informação por estar em causa uma pesquisa e a passagem de certidão donde constem os elementos requeridos, a qual é desproporcional, pelo que o acórdão recorrido ao assim não entender viola o art. 11º, nº 5 da LADA. É certo que a norma do da 11° n°5 da Lei 46/07 estabelece com clareza que «a entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos» Está em causa saber se o recorrente tem de criar um novo documento ao ter que indicar a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma aí recebidos, relativos a Oficiais das Forças Armadas, entre 1.3.2013 e 12.9.2014, a data dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que tais despachos produziram efeitos. Ora, se é certo que é jurisprudência uniforme e no sentido da supra referida Lei, que não pode ser imposto à Administração que crie novos documentos, parece-nos que não é isso que está aqui em causa. Na verdade, sendo registadas necessariamente as entradas dos pedidos relativos à passagem à reforma dos referidos Oficiais no período requerido não há qualquer óbice ao fornecimento desses elementos. E, se é necessário qualquer pesquisa que o aqui recorrente não quer fazer deve dizê-lo na resposta ao pedido que lhe foi feito, disponibilizando os elementos para que o recorrido faça a consulta. É que a aqui recorrente só fornecerá se, e na medida em que disponha dos elementos requeridos. Mas se o recorrente não os pode fornecer por tal envolver, a seu ver, um esforço desproporcionado que ultrapassa a simples manipulação de documentos, deve dizê-lo na resposta ao pedido que lhe foi formulado, fornecendo sempre para consulta os registos donde tal se possa aferir. Ao tribunal apenas cabe dizer se há ou não motivo para prestar a informação requerida. Quanto às limitações concretas ou outros impedimentos têm de ser dados pela entidade na resposta ao pedido e dentro do referido contexto legal. Estando em causa informação ao recorrido sobre a existência nos arquivos da CGA de documentos relativos a pedidos de passagem à reforma apresentados por oficiais das Forças Armadas e recebidos entre 1.3.2013 e 12.9.2014 que tenham merecido despacho de deferimento, a aqui recorrente não terá de elaborar uma listagem de onde conste a data de entrada de cada um desses pedidos, a data de cada um dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação ou a data em que cada um dos referidos despachos produziram efeitos, por tal implicar a criação de uma súmula da documentação existente na sua posse. Mas, se não tem de criar um novo documento, nem por isso, e face ao art. 11º n.º 1, als. a) a c), da LADA, acima transcrito, deverá deixar de facultar ao recorrido o acesso aos documentos administrativos de onde conste a referida informação [data de entrada desses pedidos, data dos respectivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e data em que os referidos despachos produziram efeitos], através de consulta gratuita, reprodução por fotocópia (ou por qualquer meio técnico) ou certidão, conforme opção do recorrido [não tendo o mesmo exercido tal opção até à data, deverá a recorrente, atento o prescrito no art. 13º n.º 4, da LADA, convidá-lo a efetuar tal opção]. Do exposto resulta que o cumprimento do dever de informação, tal como foi configurado na decisão recorrida, não implica a violação do art. 11º n.º 5, da LADA. E, neste sentido se decidiu no Acórdão recentemente proferido neste STA de 07/13/2016, proc. 0577/16. relativo a uma situação idêntica: “(...) Ora, a pesquisa e a prestação das pretendidas informações constantes daqueles documentos administrativos não se traduz na produção de um novo documento, nem sequer na sua adaptação, mas antes e só na certificação estrita da existência dos mesmos documentos e de alguns dos seus elementos integrativos – cfr. neste sentido os acórdãos deste STA, de 17.01.2008, proc. nº 0896/07, de 21.11.2013, proc. nº 01590/13 e de 04.02.2016, proc. nº 01370/15. Expendeu-se no sumário do referido acórdão de 17.01.2008 o seguinte: “(…) O direito à informação materializa-se por diversos meios de que são exemplo a consulta do processo, a reprodução ou declaração autenticada de documentos, a prestação de indicações sobre a sua existência e conteúdo e a passagem de certidões. Por isso a postura da Administração perante um pedido de informação não pode ser meramente passiva. (…) É certo que este dever de colaboração não compreende, como é lógico, a elaboração de dossiers estruturados ou sínteses da documentação existente nem a obrigação de produzir uma nova documentação administrativa com o propósito de satisfazer o pedido do Requerente porque tais atividades ultrapassam o dever legal de colaboração e de informação, mas também o é que a inexistência da obrigação de proceder a tais trabalhos não pode ser cobertura para uma interpretação minimalista do dever constitucional de prestar informações e de, na prática, constituir um boicote ao seu cumprimento”. Conforme bem refere o EMMP, de acordo com o disposto nos arts. 5º e 11º, nº 1, alínea c) da LADA, a certificação constitui uma das típicas formas do direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende, a par dos direitos de consulta e de reprodução dos documentos administrativos, o direito de informação sobre a sua existência e conteúdo. E, é também verdade que o direito de acesso aos documentos administrativos se exerce através de algum daqueles referidos meios, “conforme opção do requerente”, nos termos do art. 11º, nº1 da LADA. Ora, o recorrente não solicitou a reprodução de qualquer documento, o que exclui a satisfação do seu pedido através desse meio. Assim sendo, está, igualmente, desde logo excluída, a eventualidade da necessidade de qualquer prévia adaptação documental a exigir, eventualmente, esforço desproporcionado justificativo da denegação do direito de acesso, nos termos da parte final do citado nº 5 do art. 11º.” Aliás, a entidade recorrida não concretizou minimamente a amplitude da carga administrativa exigida para satisfação do pedido e a desproporcionalidade do esforço que, nos termos do referido nº 5 do art. 11º “ultrapasse a simples manipulação dos mesmos” documentos, sendo certo que a própria Recorrrida admite que tal satisfação se reconduz à manipulação dos documentos pertinentes e à selecção e prestação dos elementos pretendidos deles constantes - cfr. conclusão G) das suas contra-alegações. Termos em que é de concluir não ocorrer, no caso, motivo legítimo de recusa do direito de acesso a documentos administrativos, pelo que o indeferimento do pedido do Recorrente consubstancia denegação injustificada do direito à informação, em violação do art. 11º, nº 5 da LADA, tendo o acórdão recorrido incorrido no erro de interpretação e aplicação deste preceito, invocado.” Em suma, não resulta dos autos que tenham sido violados os referidos preceitos legais pela decisão aqui recorrida. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida. Custas pela recorrente. R. e N. Lisboa, 3 de Novembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST05 ART18 N1 ART268 N2.
CPA (NOVO) ART17.
LADA07 ART3 ART5 ART6 N5 ART11 N1 C N5 ART13 N4 ART25 N1.
LPDP - L 67/98 DE 1998/10/26.
DL 28/15 DE 2015/02/10.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC0577/16 DE 2016/07/13.; AC STA PROC01370/15 DE 2016/02/04.; AC STA PROC01590/13 DE 2013/11/21.; AC STA PROC0758/11 DE 2011/08/31.; AC STA PROC0896/07 DE 2008/01/17.

Sumário

II- A CGA é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio (DL 28/2015 de 10/2) e o valor das pensões de aposentação, jubilação ou reforma são calculados nos termos da legislação aplicável e publicitados na 2ª série do Diário da República pelo que não integram aquele núcleo de informação pessoal que encontre justificação de proteção na balança de equilíbrio com o direito à informação pressuposto da vigência de um regime de administração aberta.

III- Por não se poder impor à Administração que crie novos documentos, estando em causa informação ao recorrido sobre a existência nos arquivos da CGA de documentos relativos a pedidos de passagem à reforma apresentados por oficiais das Forças Armadas e recebidos entre 1.3.2013 e 12.9.2014 que tenham merecido despacho de deferimento, não terá de ser elaborada uma listagem de onde conste os elementos requeridos, por tal implicar a criação de uma súmula da documentação existente na sua posse.

IV- Quanto às limitações concretas ou outros impedimentos têm de ser dados pela entidade administrativa na resposta ao pedido e dentro do referido contexto legal, devendo em todo o caso sempre fornecer-se para consulta os registos donde se possam aferir os elementos requeridos.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. Relatório

1. CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES vem interpor recurso de revista do Acórdão do TCAS de 7.4.2016, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do TAC de Lisboa - que havia deferido o pedido de intimação da CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, de informação sobre a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma aí recebidos, relativos a Oficiais das Forças Armadas, entre 1.3.2013 e 12.9.2014, a data dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que tais despachos produziram efeitos, requerida por A………………

1.1. Para tanto alegou, concluindo:

“A) (...) B) Quanto à relação material controvertida, verifica-se que a transmissão de dados pessoais constantes de ficheiros administrativos encontra-se regulada pela Lei n.° 67/98, de 26 de outubro, a qual apenas permite a utilização daqueles para as finalidades que determinaram a sua recolha — princípio da finalidade —, o que impede, em princípio, a sua transmissão a terceiros.

C) Assim, por o pedido “sub judice” ter a ver com o acesso a documentos nominativos cujo conteúdo trata de dados pessoais relativos a terceiros, apenas poderá ser satisfeito mediante prévio consentimento destes, tal como dispõe o artigo 6.°, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto.

D) Por outro lado, de acordo com o disposto no artigo 11.º, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto, “A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.”

E) O pedido de informação sobre “A data de entrada na CGA dos requerimentos de passagem à situação de reforma e a data do despacho de reconhecimento do direito à aposentação de oficiais generais;” e ainda “Os critérios que determinam a data do despacho a reconhecer o direito à aposentação dos mesmos“, não só envolve um esforço desmesurado, tal como a norma estabelece como paradigma de comparação entre o razoável e o desproporcionado.

F) Como ultrapassa a simples manipulação dos documentos subjacentes ao acervo global da informação requerida, no que respeita ao trabalho de pesquisa do universo dos militares abrangidos e na elaboração de mapa onde conste toda a informação individual solicitada, designadamente a identificação dos interessados e data de entrada dos pedidos na CGA, data dos respectivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que os mesmos despachos produziram efeitos.

G) Quanto à consulta (ou reprodução mercê daquela), tal como se preconiza no douto Acórdão recorrido, a ser facultada em singelo por esta Caixa, seria uma autêntica devassa de informação respeitante a terceiros, pelo que sempre lhes deveria ser levado ao seu conhecimento, com o consequente pedido de autorização

H) Quanto à passagem de certidão donde constasse toda a informação requerida não só envolve um esforço desproporcionado na elaboração (criação) desse documento (certidão), como igualmente subjacente a essa informação estaria toda uma manipulação de dados, por forma a suprir parte de informação sujeita a eventuais restrições de acesso.

I) O tratamento de processos em apreciação (que constitui o cerne da questão subjacente ao pedido de intimação “sub judice “) segue a ordem cronológica de entrada nos serviços de contencioso desta Caixa e obedece a um procedimento de distribuição de pedidos de aposentação por secção — sector e, dentro deste último, por executante, idêntico ao da distribuição de processos nos tribunais pelo juiz natural.

J) Os pedidos entrados na mesma data poderão eventualmente vir a ter atos determinantes diferentes, mercê das vicissitudes próprias da área administrativa de funcionamento de uma instituição pública, como é a CGA, que, aliás, também está sujeita à influência de factores externos, que têm a ver com as vicissitudes próprias da atividade legislativa, de cujos efeitos perversos esta Caixa não tem forma de controlar, por desconhecer o momento em que venham a entrar em vigor.

L) Ao invés, o ora recorrido/autor devia ter proposto uma ação administrativa contra o despacho que lhe reconheceu o direito à pensão, uma vez que parece não concordar com as regras de cálculo que lhe foram aplicadas, e não pela via da comparação com as que foram aplicadas a outros aposentados.

M) Assim, o pedido de informação requerido, por não ter qualquer efeito útil para o ora recorrido/autor, por não lhe aproveitar para o efeito que pretende, só por isso, deveria ter sido rejeitado pelo Tribunal “a quo”.

N) A necessidade de alusão aos 7 documentos objecto de desentranhamento (quer pela via da junção às alegações quer pela via da remissão para o processo instrutor) surge apenas em sede de recurso jurisdicional, quando esta Caixa pretendia precisamente fazer valer a tese de que o pedido de informação requerido é estéril.

O) Nesta conformidade, ao abrigo do disposto no artigo 616.°, n.° 1, alínea a), do CPC, requer-se a reforma do Acórdão do Tribunal “a quo”, neste segmento, por erro de julgamento na determinação da norma aplicável ao procedimento de junção de documentos conjuntamente com as alegações de recurso que, aliás, já constavam do processo instrutor.

P) O Acórdão recorrido não julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos.”

1.2. O Recorrido deduziu contra-alegações, concluindo:

“41. O que sumariamente se expôs atrás permite formular as seguintes conclusões:

a) O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 7 de abril de 2016, está em condições de subsistir, parcialmente, enquanto julgado de última instância, na medida em que consubstancia uma decisão vinculada aos preceitos legais mais basilares num Estado de Direito;

b) Aí foi considerado improcedente o recurso apresentado pela CGA e mantida a sentença proferida pelo TAC Lisboa, deferindo-se o pedido de informação formulado pelo aqui recorrente;

c) O ora recorrente havia peticionado à CGA informação da data de todos os pedidos de passagem à reforma recebidos na CGA, relativamente a Oficiais das Forças Armadas, bem como a data dos despachos de reconhecimento à aposentação e ainda a data em que os mesmos produziram efeitos, no período decorrente entre 01/03/2013 e 12/09/2014;

d) Entendeu o Acórdão ora recorrido que deveria ser deferida a pretensão do aqui Recorrente, (mantendo, no essencial, a sentença proferida em 1.ª instância), considerando que:

- Não estamos perante um pedido de acesso a documentos nominativos, na medida em que o pedido formulado não se reporta a dados pessoais relativos a terceiros só acessíveis mediante o prévio consentimento destes, (correta interpretação e aplicação do art.º 6°, n.° 5 da LADA);

- Que a informação requerida é legítima não se encontrando o Recorrido obrigado a enunciar qualquer interesse para aceder à informação ora em causa;

- Que a Recorrente não teria de elaborar uma listagem donde constassem os elementos peticionados (data de entrada dos pedidos de passagem à reforma, data de cada um dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e data em que tais despachos produziram efeitos), uma vez que essa informação consubstancia a criação ou adaptação de documentos e que o dever de adaptação documental envolve um esforço desproporcionado para tomar ilegíveis partes sujeitas a restrições de acesso, pelo que, subsumindo tal situação ao disposto no art. 11°, n.° 5 da LADA, conclui que a Recorrente deverá facultar ao Recorrido o acesso aos documentos administrativos onde conste essa informação, (neste entendimento sufragado no citado Acórdão recorrido, entende o Recorrente existir um erro parcial na interpretação e aplicação art. 11°, n.° 5 da LADA);

e) Interpretações estas que, com exceção da última decisão, acolhem o sereno entendimento tanto Doutrinal, como Jurisprudencial que sobre esta precisa questão tem sido adotado;

f) De facto não é porque um determinado documento contém dados relativos a certa pessoa que deve ser considerado documento nominativo;

g) Apenas são considerados documentos nominativos aqueles que contenham acerca de pessoa singular identificada, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada, (cfr. al. b. do n.° 1 do art. 3º da LADA) e apenas quanto a estes é aplicada a restrição de acesso vertida no n.° 5 do art. 6° do mesmo normativo;

h) Ora, resulta evidente que a informação pretendida pelo ora recorrente não tem subjacente quaisquer documentos nominativos uma vez que não estão em causa quaisquer apreciações ou juízos de valor;

i) Neste sentido, desde logo, pugnou o Parecer da CADA n.° 260/2015, de 15/07/2015 que sobre esta questão já se havia pronunciado, concluindo que a informação solicitada é desprovida de caráter nominativo;

j) Também neste sentido aponta a Jurisprudência dominante, citando-se, a título de exemplo, os Doutos Acórdãos do TCASul de 11/02/2015 e 01/10/2015, relativos aos Procs. 12827/15 e 12200/15, respetivamente;

k) Assim, neste ponto, andou bem o Acórdão recorrido, devendo manter-se;

l) Relativamente à alegação da Recorrente de que a informação requerida não é legítima, também esta consideração é violadora desde logo do princípio da administração aberta, consagrado no n.° 2 do art. 268° da CRP e no art. 17° do CPA;

m) Esta ilegalidade é bem suportada desde logo nos Acórdãos do STA de 28/07/2010 e de 08/01/2015, Procs. 0477/10 e 01324/15, respetivamente, e Acórdão de 11/02/2016, Proc. 12827/15TCASul, que referem, nomeadamente, que a informação não pode ser recusada com base na irrelevância dos documentos pretendidos para os fins que o interessado pretende alcançar, pois é a ele que cabe apreciar a utilidade que a informação possa ter;

n) Mais se entende que esta consideração vem voltar a fechar a cortina sobre os procedimentos e atuação da Administração voltando a um desconhecimento e obscurantismo contrários à legalidade e transparência da qual resulta a confiança dos cidadãos na atuação da Administração;

o) Legitima-se, com este entendimento, que a CGA possa selecionar a seu belo prazer, a apreciação dos requerimentos consoante a legislação em vigor à data em que são apreciados, situação que não se pode conceber;

p) Quanto a esta questão, andou também bem o Acórdão recorrido ao entender que o Recorrente, atendendo à informação pretendida não teria de justificar sequer o motivo do seu interesse;

q) Relativamente à consideração de que a Recorrente não teria de elaborar uma listagem donde constassem os elementos peticionados (data de entrada dos pedidos de passagem à reforma, data de cada um dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e data em que tais despachos produziram efeitos), uma vez que essa informação consubstancia a criação ou adaptação de documentos e que o dever de adaptação documental envolveria um esforço desproporcionado para tornar ilegíveis partes sujeitas a restrições de acesso, subsumindo tal situação ao disposto no art. 11 n.° 5 da LADA, e conclui que a Recorrente deverá facultar ao Recorrido o acesso aos documentos administrativos onde conste essa informação, entende o Recorrido que existiu um erro parcial na interpretação e aplicação do art.º 11 n.° 5 da LADA;

r) Quanto ao entendimento de que a informação solicitada envolve a elaboração de novo documento e como tal não é devida nos termos do disposto no n.° 5 do art.º 11º da LADA, esta não encontra nem suporte legislativo nem jurisprudencial;

s) De facto, o próprio Acórdão recorrido encerra em si a fundamentação aqui sustentada pelo Recorrente ao transcrever o Acórdão do STA de 17.01.2008, proc. n.° 896/07 que claramente determinou que “a postura da Administração perante o direito à informação não pode ser meramente passiva, uma vez que a lei obriga-a não só a facultar o acesso à sua documentação mas também a informar os requerentes da existência e conteúdo desses documentos, a reproduzi-los e a passar as certidões que lhe forem pedidas, sendo certo ainda que o art. 7° do GPA lhe impõe «prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam.”; de realçar que o art. 7º citado no Ac. transcrito corresponde ao atual art. 11º do CPA;

t) De facto, e pela sua clareza e importância bastar-nos-á citar novamente, (além do Ac. transcrito no acervo recorrido), o Ac. de 21/11/2013, Proc. n.° 01590/13, STA, que expressamente refere que “A informação sobre a existência e o conteúdo desses documentos não se traduz, contra o que os recorrentes alegam, na elaboração de um novo documento ou na adaptação de um anterior, em violação do art. 11º/5 da LADA, mas tão-só na estrita prestação dos elementos integrativos correspondentes, a qual necessariamente implica a discriminação singular das situações pertinentes (...) E, não se diga que, por estar em causa a síntese de informação já disponível, tal implica a criação de nova informação e consequentemente a violação do art. 11º nº5 da LADA. (…) Está em causa saber se os recorrentes têm de criar um novo documento ao ter que indicar todos os contratos celebrados pelos seus órgãos tutelados e a que tenham acesso, sabendo que é jurisprudência uniforme, e no sentido da supra referida Lei, que não pode ser imposto à Administração que crie novos documentos. Ora, os recorrentes apenas têm que dar as respetivas informações de que disponham não podendo concluir-se que a atividade de procura dos contratos é produzir informação Não lhes foi, pois, solicitada a elaboração de súmulas, dossiers estruturados e sistematizados ou sínteses da documentação existente nos órgãos que estão sob a sua tutela serviços acerca da contratação de advogados e/ou juristas externos mas apenas que informassem se essa contratação existira e, em caso afirmativo, quem foram os contratados, para que causas e a que escritórios pertencem, qual o seu número total e qual o custo dessa contratação. E, a resposta a estas concretas perguntas não exige nenhum daqueles supostos trabalhos mas apenas uma pesquisa e a passagem de certidão donde constem os elementos requeridos caso tenham acesso aos mesmos, ou como vimos, remissão direta através de link para local onde os mesmos estejam submetidos eletronicamente na sua totalidade. Portanto os aqui recorrentes só terão de fornecer os elementos na medida em que deles disponham. E, se tal implica uma atividade de pesquisa no sentido de encontrar os referidos elementos não se diga que tal implica a produção de qualquer informação porque apenas se trata da atividade de ir buscar elementos que se detém e que, porventura, deveriam estar registados e ou organizados de forma a ser fácil o respetivo acesso. Tal apenas tem a ver com a organização dos Ministérios em causa.” (sublinhado e negrito nossos);

u) Perante o teor dos Acórdãos supra expostos nada mais há a acrescentar quanto à legalidade peticionado.

v) Assim, não poderia o Acórdão recorrido, mantendo a sentença do TAC Lisboa, entender que a informação prestada apenas sob a forma de consulta, tanto mais que a sentença recorrida apenas defere a intimação e condena a Recorrente CGA a prestar a informação peticionada e a informação pedida pelo Recorrido foi muito clara ao pedir que a CGA lhe prestasse essa informação, sendo que a atividade de pesquisa necessária para prestar essa informação não pode ser considerada produção de informação, como bem esclarecido no Douto Acórdão do STA de 21/11/2013, supra transcrito;

w) A boa aplicação destes conceitos e normas e seus critérios subjacentes, deverão ser perfeitamente densificados e esclarecidos, por forma a evitar escusadas situações jurídicas e de facto irremediavelmente incontornáveis, de forma a olvidar uma orientação falaciosa em termos Jurisprudenciais;

x) Por último, no que concerne à condenação em multa do Recorrido devida pela junção de dois documentos às contra alegações, entende-se que o Acórdão do TCA Sul não considerou que não se tratavam de documentos novos só agora juntos ao processo, mas sim de documentos que o Recorrido já havia junto ao processo, em tempo, e que apenas decidiu anexá-los às alegações para facilitar a decisão do tribunal a quo;

y) Assim, não constituindo documentos novos, não deveria a sua junção ter sido subsumida ao disposto no art. 651° do CPC, devendo neste segmento ser reformado o Acórdão.

z) Por tudo o exposto, o Acórdão ora impugnado deverá, no limite, apenas ser reformado no sentido de:

- Se considerar que, mantendo-se a sentença proferida pelo TAC de Lisboa, a informação a prestar ao Recorrido deverá ser conforme o que foi pedido e não apenas limitada à possibilidade de consulta dos documentos administrativos de onde consta a referida informação, (seja através de consulta gratuita ou reprodução por fotocópia ou certidão).

- Considerando que os documentos juntos ao processo em sede de contra alegações já haviam sido juntos ao processo pelo Recorrido, em devido tempo, não se subsume tal junção ao disposto no art. 651° do CPC, não havendo, assim, lugar ao seu desentranhamento nem condenação em multa.

Termos em que, nos melhores de Direito e com o Mui Douto suprimento de Vossas Excelências, a ser admitida a Revista, deve, a final:

- Ser julgada parcialmente procedente revogando-se o Douto Acórdão, no sentido de se considerar que a Recorrente deverá fornecer ao Recorrido a informação tal como foi expressamente referida e determinada pelo TAC de Lisboa e revogando-se o acervo condenatório em multa por inaplicação do disposto no art. 651° do CPC;

A não ser assim,

- Ser julgada improcedente, e ser mantido o Douto Acórdão de 07 de abril de 2016 e, em consequência, ser o pedido apresentado pelo ora recorrente deferido nos termos determinados pelo Douto Acórdão do tribunal a quo.”

2. Por acórdão datado de 14-09-2016, o recurso de revista interposto foi admitido nos seguintes termos:

“(...) 3. O presente recurso incide sobre aspectos do acesso à informação administrativa em que o conhecimento do entendimento do Supremo Tribunal Administrativo a tal respeito tem utilidade que ultrapassa o caso sujeito. Efetivamente, o caso pode ser tomado como um tipo, nomeadamente no que respeita a saber se os elementos pretendidos relativamente a procedimentos de aposentação de outros oficiais das forças armadas se incluem ou não no conceito de documentos nominativos e se a prestação da informação pretendida implica esforço desproporcionado ou indevido ou se a pretensão da sua obtenção por parte do requerente pode ser recusada por ilegitimidade. Acresce, para justificar a intervenção do Supremo, que a Caixa considera, em aparente divergência com a CADA (cfr. Pareceres n.ºs 192/2009 e 260/2015), que o fornecimento dos elementos pretendidos configuraria um tratamento de dados pessoais que se encontraria condicionado a apresentação de autorização da Comissão de Proteção de Dados Pessoais, nos termos do art.º 9.º, n.º1, da Lei n.º 67/98, de 26 de Setembro.

É certo que o Supremo Tribunal Administrativo foi recentemente chamado a pronunciar-se sobre estas mesmas questões - emergentes de pretensão de acesso ao mesmo tipo de informação administrativa por outro oficial do exército -, num recurso de revista excepcional versando sobre decisão do TCA de sentido inverso à do acórdão recorrido (Ac. de 13/7/2016 - P.0577/16). O STA revogou a decisão do TCA, decidindo em sentido contrário ao sustentado pela CGA, aí recorrida. Todavia, nem todas as questões que se colocam foram aí objecto de apreciação, designadamente a que respeita ao carácter nominativo dos dados a que se pretende aceder.

Justifica-se, pois, a admissão do recurso pela relevância jurídica da questão e esclarecimento da boa aplicação do direito sobre uma questão importante no domínio de acesso aos documentos administrativos.

4. Decisão

Pelo exposto, decide-se admitir a revista...”

3. O Ministério Público foi notificado, nos termos e para efeitos dos art.s 146º, nº1 e 147º, nº2, ambos do CPTA, que não emitiu parecer.

II. FUNDAMENTAÇÃO

Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

A. Por requerimento de 21 de Agosto de 2015, recebido nos serviços da Requerida Caixa Geral de Aposentações em 31 de Agosto de 2015, o ora Requerente solicitou informação sobre a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma apresentados por oficiais das Forças Armadas entre 01/03/2013 e 10/11/2014, a data dos respectivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que estes produziram efeitos. (cf. documento junto com o Requerimento Inicial sob o n.º 6, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

B. A Requerida Caixa Geral de Aposentações respondeu ao pedido de informação referido na Alínea anterior pelo Ofício n.º …, de 07 de Setembro de 2015, com o seguinte teor:

«Assunto: Exposição sobre reapreciação de pedido de elementos referentes a terceiros. Queixa apresentada por A., pensionista n.º ….

Reportando-me ao assunto acima referenciado, informo V. Ex.ª de que, não obstante a pertinência dos argumentos aduzidos na exposição de 21 de agosto de 2015, é convicção desta Caixa que, por o pedido de elementos formulado por A. configurar um tratamento de dados pessoais, o deferimento da sua pretensão encontra-se sempre condicionada à apresentação de autorização da Comissão de Protecção de Dados Pessoais.» (cf. documento junto com o Requerimento Inicial sob o n.º 7)”.

O DIREITO

Vem a CGA interpor recurso de revista para este STA da decisão do TCAS que julgou procedente o pedido de intimação da CGA à informação sobre a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma aí recebidos, relativos a Oficiais das Forças Armadas, entre 1.3.2013 e 12.9.2014, a data dos despachos dos respetivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que tais despachos produziram efeitos.

De acordo com a invocação da aqui recorrente em sede de recurso de revista, cumpre aqui conhecer das seguintes questões:

1_Saber se o pedido formulado pelo requerente se traduz ou não no acesso a dados contidos em documentos nominativos cujo conteúdo são os dados pessoais relativos a terceiros e, por isso, só acessíveis mediante prévio consentimento dos terceiros a que respeitam;

2_ Saber se a satisfação da informação pretendida consubstancia a criação ou adaptação de documentos que envolve um esforço desproporcionado por parte da CGA.

1 _ Invoca a recorrente que está em causa nestes autos o acesso a documentos nominativos cujo conteúdo trata de dados pessoais relativos a terceiros, pelo que apenas poderá o pedido ser satisfeito mediante prévio consentimento dos envolvidos, como resulta do artigo 6.°, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto.

A decisão recorrida após reproduzir o conteúdo da decisão de 1ª instância no sentido de que não se estava perante um documento normativo acrescenta que:

“Da factualidade alegada e, por maioria de razão, da factualidade dada como provada nestes autos nada resulta no sentido de que a informação a que o recorrido pretende ter acesso consta de um ficheiro de dados pessoais, para efeitos da Lei 67/98, de 26/10 (Lei da Proteção de Dados Pessoais) [cfr. o respectivo art. 3º, al. c), de acordo com o qual, para efeitos desta lei, ficheiro é qualquer conjunto estruturado de dados pessoais, acessível segundo critérios determinados], o que implica que careça de fundamento a aplicação ao caso sub judice da referida Lei 67/98.”

A aqui recorrente, embora aluda em B) das suas alegações à Lei n.° 67/98, de 26 de outubro, por a mesma apenas permitir a utilização da transmissão de dados pessoais para as finalidades que determinaram a sua recolha o que impede, em princípio, a sua transmissão a terceiros, a conclusão que tira é a de que, por o pedido “sub judice” ter a ver com o acesso a documentos nominativos cujo conteúdo trata de dados pessoais relativos a terceiros, apenas poderá ser satisfeito mediante prévio consentimento destes, tal como dispõe o artigo 6.°, n.° 5, da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto.

A Lei 46/2007 de 24/8 (LADA), mais recente, regula o acesso a documentos administrativos, mesmo que incluam dados pessoais, enquanto a Lei 67/98 de 26/10 (LPDP) define os princípios e regras gerais de tratamento de dados pessoais ao estabelecer um regime de acesso diferente em função da natureza da entidade que detém a informação pessoal, ou seja, abrange o tratamento de dados pessoais independentemente de o mesmo ser realizado por entidade pública ou sujeito de direito privado.

A este propósito do relacionamento entre ambas extrai-se do parecer 400/2015 do CADA:

“(...) 10. Quanto à alegação da entidade requerida de que está em causa o “tratamento de dados pessoais, nos termos do artigo 9.º, n.º 1, da aludida Lei n.º 67/98, de 26 de outubro”, esclarece-se o seguinte:

Na vigência da anterior lei que regulava o acesso aos documentos administrativos [Lei n.º 65/93, de 26 de agosto (alterada pelas Leis n.ºs 8/95, de 29 de março, e 94/99, de 16 de julho)], e hoje expressamente revogada pela Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto - e estando já em vigor a Lei n.º 67/98, de 26 de outubro, sobre proteção de dados pessoais (LPDP) -, discutia-se a questão de saber qual das duas entidades administrativas independentes (CADA ou Comissão Nacional de Proteção de Dados - CNPD) teria, em termos legais, competência para se pronunciar sobre o acesso a documentos contendo dados pessoais.

No entanto, tal discussão deixou de ter razão de ser perante a opção clara que o legislador tomou através da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, atribuindo competência exclusiva à CADA (ou seja, com afastamento da competência da CNPD) para se pronunciar sobre o acesso a documentos administrativos, em geral, e, em especial, a documentos nominativos, detidos ou na posse de entidades sujeitas à LADA.

É à CADA - e só à CADA - que compete emitir Parecer na sequência da apresentação de queixas ou de dúvidas colocadas por entidades que integram a Administração Pública [cfr. alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 27.º da LADA], pelo que se torna incontornável a sua competência para se pronunciar sobre o acesso a documentos administrativos sempre que estes contenham dados pessoais.

Neste sentido, recorda-se aqui o Parecer da CADA n.º 132/2014:

«Todavia, tal discussão deixou de ter razão de ser (e, por conseguinte, de fazer sentido) perante a opção clara que o legislador tomou através da Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, diploma que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização (LADA).

E fê-lo, certamente, após cuidadosa e correta ponderação das possibilidades e dos valores que se encontravam em presença.

Não se mostra, portanto, plausível que estivesse nos propósitos do legislador a situação, que seria bizarra, de haver duas leis atinentes ao mesmo assunto, nem a hipótese de atribuir, em simultâneo com a CADA, competências na área do acesso à CNPD.(...)

4. A LADA é posterior à LPDP. Mas as leis de acesso e a de proteção de dados têm objetivos e âmbitos de aplicação diferentes.

Enquanto a primeira visa assegurar, designadamente pelo controlo por parte dos particulares, a maior transparência possível do processo decisório das entidades administrativas públicas e das informações em que estas baseiam as suas decisões, destinando-se, portanto, a facilitar ao máximo o exercício do direito de acesso aos documentos e a promover boas práticas administrativas (sem, contudo, relegar para plano subalterno os direitos, liberdades e garantias), a segunda tem por objetivo garantir a proteção das liberdades e dos direitos fundamentais das pessoas singulares, nomeadamente da sua vida privada relativamente ao tratamento de dados pessoais.

Daí que possa dizer-se que o acesso aos documentos que contêm dados pessoais é abrangido pelo âmbito de aplicação da LADA, devendo, no entanto, determinados interesses públicos e privados ser protegidos através de exceções.(...)

b) A segunda nota destina-se a vincar que, de harmonia com a lei, a CNPD não é a única entidade guardiã dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Por outras palavras, não lhe compete em exclusivo o dever de proteção dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.

É unanimemente reconhecido pela jurisprudência e pela doutrina que o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos é um direito fundamental (embora “fora do catálogo”) de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias.

Assim, para além do disposto no n.º 1 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), nos termos do qual “os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas”, também a LADA determinou, no seu artigo 25.º, n.º 1, que à CADA, “entidade administrativa independente, que funciona junto da assembleia da República, (…) cabe zelar pelo cumprimento das disposições da presente lei”.

E não competindo apenas à CNPD a defesa de direitos, liberdades e garantias (designadamente, o da reserva da intimidade da vida privada), a força vinculativa de certos dos seus atos existe no pressuposto de os mesmos não serem questionados judicialmente. É o que acontece também com os Pareceres da CADA, quando acatados pela Administração Pública, como, de resto, é usual.(...)”

De qualquer forma, a recorrente não invoca a violação deste diploma nem põe em causa o que a decisão recorrida disse a propósito do mesmo, ou seja, que a informação a que o recorrido pretende ter acesso não consta de um ficheiro de dados pessoais, para efeitos do art. 3º al. c) da Lei 67/98, de 26/10 (Lei da Proteção de Dados Pessoais).

O objeto do recurso, e tal como resulta das conclusões da alegações da recorrente, é aferir se a decisão recorrida viola o art. 6º nº5 da Lei 46/2007 de 24/8, tal como se havia entendido na decisão de 1ª instância e a decisão recorrida manteve.

Então vejamos.

O direito à informação é um direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, que vem consagrado no artigo 268º, n.º 2, da CRP, que só pode ser restringido nos casos expressamente previstos na Constituição e por lei geral e abstracta, resultando dos artigos 17º do CNPA e 1º da Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto a regra do princípio do arquivo aberto ou da administração aberta.

A informação procedimental, regulada no CPA, visa a tutela de interesses e posições subjetivas diretas daqueles que intervêm num concreto procedimento administrativo.

Por sua vez o acesso à informação não procedimental, isto é, o acesso aos arquivos e registos administrativos visa proteger o interesse mais objectivo da transparência administrativa e compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a existência e conteúdo dos documentos administrativos tal como resulta dos artigos 5º e 11º da referida Lei n.º 46/2007 podendo os documentos ser classificados como documentos nominativos e não nominativos.

Estatuem os artºs 3º , 5º e 6º da Lei 46/07, de 23.AGO, que:

Artigo 3.º

(Definições)

1- Para efeitos da presente lei, considera-se:

a) «Documento administrativo» qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome;

b) «Documento nominativo» o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada.

2- Não se consideram documentos administrativos, para efeitos da presente lei:

a) As notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante;

b) Os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação.

Artigo 5.º

(Direito de acesso)

Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.

Artigo 6.º

Restrições ao direito de acesso

1- (...) 5 — Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse direto, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.(...).

7- Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.”

O que significa que, para que um documento seja considerado «documento administrativo» para efeitos da alínea a) do n.º 1 do supra referido art. 3.º , não se exige que ele esteja conexionado com alguma das atividades administrativas, bastando que esteja na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome.

Nestes termos, o acesso àquele tipo de documentos é livre e generalizado, sem que haja necessidade de apresentar qualquer tipo de justificação ou fundamentação com exceção das restrições ao direito de livre acesso previstas no referido art. 6º. (Neste sentido ver o Acórdão de 31/8/2011 do STA Processo n.º 0758/11).

Atenhamo-nos, pois, a aferir se estamos perante um documento nominativo, isto é, um documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada.

Está em causa um pedido de informação sobre a data de todos os pedidos de passagem à reforma recebidos na CGA, relativamente a Oficiais das Forças Armadas, bem como a data dos despachos de reconhecimento à aposentação e ainda a data em que os mesmos produziram efeito.

E será que tais elementos são dados pessoais relativos a terceiros, só acessíveis mediante o prévio consentimento destes (nº5 do arte 6º da citada Lei)?

Desde logo no Parecer da CADA 260/2015 de 15/7/2015 conclui-se relativamente a um pedido de um tenente-general do exército, na situação de reforma:

“(...) 9. Especificamente sobre a informação na posse da CGA e relativa a pensionistas, esta Comissão, no Parecer n.º 192/2009, referiu o seguinte:

“A informação […] respeitante aos números de subscritor/pensionista, de bilhete de identidade e de identificação fiscal, moradas dos pensionistas/ subscritores, sexo, data de nascimento/idade, nível de ensino concluído, situação perante a Caixa, profissão, área de origem e motivo de aposentação, não reveste carácter nominativo, tratando-se de informação de acesso generalizado e livre.”

Entende-se que a doutrina exposta se aplica à situação presente.

Acresce que o acesso requerido permitirá que a atividade da entidade requerida, nomeadamente no que respeita à concessão de pensões, seja sindicada.

Está em causa a utilização de recursos públicos. Os princípios da administração aberta e da transparência da atuação da administração determinam que a informação respeitante a essa utilização seja livremente acessível.”

E bem.

Não há dúvida que são de classificar como documentos nominativos os que revelam dados do foro íntimo de um indivíduo, como, por exemplo os seus dados genéticos, de saúde ou os que se prendam com a sua vida sexual, os relativos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais, os que contêm opiniões sobre a pessoa ou outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da reserva da intimidade da vida privada.

Contudo, não se vê que o conhecimento da data dos pedidos de passagem à reforma recebidos na CGA, relativamente a Oficiais das Forças Armadas, bem como a data dos despachos de reconhecimento à aposentação e ainda a data em que os mesmos produziram efeito, por parte de terceiros, signifique a invasão na esfera pessoal de cada um, aquela reserva de intimidade que a Constituição e a lei visem proteger.

Desde logo estão em causa elementos relativos a prestações mensais vitalícias a pagar por entidades públicas a quem as requereu por ter atingido os requisitos relativos a tempo de serviço ou idade.

A CGA é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio. (DL 28/2015 de 10/2) e o valor das pensões de aposentação, jubilação ou reforma são calculados nos termos da legislação aplicável e publicitados na 2ª série do Diário da República.

Daí que sejam elementos relativos a cada um que não integram aquele núcleo de informação pessoal que encontre justificação de proteção na balança de equilíbrio com o direito à informação pressuposto da vigência de um regime de administração aberta.

Na verdade, este tipo de informação adequa-se, precisamente, com este regime de administração aberta, ao possibilitar o controle da legalidade de atos que interferem com administração de dinheiros públicos e nomeadamente se os mesmos ofendem o direito a um tratamento igual, desde logo relativamente aos requerentes da informação (e independentemente da necessidade de em concreto se justificar e provar que os referidos elementos vão validamente permitir esse concreto controle).

Em suma, não estão em causa documentos que se possam classificar de nominativos nos temos supra referidos pelo que bem andou a decisão recorrida ao assim entender.

2_ Vejamos, agora, se face aos termos do artigo 11º n° 5, da Lei n° 46/2007, de 24 de Agosto, está em causa o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido dos autos, o qual envolve um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.

Ou seja, se o pedido de informação formulado pelo requerente se traduz na criação de um documento novo por parte da entidade requerida ou na produção de nova informação por estar em causa uma pesquisa e a passagem de certidão donde constem os elementos requeridos, a qual é desproporcional, pelo que o acórdão recorrido ao assim não entender viola o art. 11º, nº 5 da LADA.

É certo que a norma do da 11° n°5 da Lei 46/07 estabelece com clareza que «a entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos»

Está em causa saber se o recorrente tem de criar um novo documento ao ter que indicar a data de entrada de todos os pedidos de passagem à reforma aí recebidos, relativos a Oficiais das Forças Armadas, entre 1.3.2013 e 12.9.2014, a data dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e a data em que tais despachos produziram efeitos.

Ora, se é certo que é jurisprudência uniforme e no sentido da supra referida Lei, que não pode ser imposto à Administração que crie novos documentos, parece-nos que não é isso que está aqui em causa.

Na verdade, sendo registadas necessariamente as entradas dos pedidos relativos à passagem à reforma dos referidos Oficiais no período requerido não há qualquer óbice ao fornecimento desses elementos.

E, se é necessário qualquer pesquisa que o aqui recorrente não quer fazer deve dizê-lo na resposta ao pedido que lhe foi feito, disponibilizando os elementos para que o recorrido faça a consulta.

É que a aqui recorrente só fornecerá se, e na medida em que disponha dos elementos requeridos.

Mas se o recorrente não os pode fornecer por tal envolver, a seu ver, um esforço desproporcionado que ultrapassa a simples manipulação de documentos, deve dizê-lo na resposta ao pedido que lhe foi formulado, fornecendo sempre para consulta os registos donde tal se possa aferir.

Ao tribunal apenas cabe dizer se há ou não motivo para prestar a informação requerida.

Quanto às limitações concretas ou outros impedimentos têm de ser dados pela entidade na resposta ao pedido e dentro do referido contexto legal.

Estando em causa informação ao recorrido sobre a existência nos arquivos da CGA de documentos relativos a pedidos de passagem à reforma apresentados por oficiais das Forças Armadas e recebidos entre 1.3.2013 e 12.9.2014 que tenham merecido despacho de deferimento, a aqui recorrente não terá de elaborar uma listagem de onde conste a data de entrada de cada um desses pedidos, a data de cada um dos despachos de reconhecimento do direito à aposentação ou a data em que cada um dos referidos despachos produziram efeitos, por tal implicar a criação de uma súmula da documentação existente na sua posse.

Mas, se não tem de criar um novo documento, nem por isso, e face ao art. 11º n.º 1, als. a) a c), da LADA, acima transcrito, deverá deixar de facultar ao recorrido o acesso aos documentos administrativos de onde conste a referida informação [data de entrada desses pedidos, data dos respectivos despachos de reconhecimento do direito à aposentação e data em que os referidos despachos produziram efeitos], através de consulta gratuita, reprodução por fotocópia (ou por qualquer meio técnico) ou certidão, conforme opção do recorrido [não tendo o mesmo exercido tal opção até à data, deverá a recorrente, atento o prescrito no art. 13º n.º 4, da LADA, convidá-lo a efetuar tal opção].

Do exposto resulta que o cumprimento do dever de informação, tal como foi configurado na decisão recorrida, não implica a violação do art. 11º n.º 5, da LADA.

E, neste sentido se decidiu no Acórdão recentemente proferido neste STA de 07/13/2016, proc. 0577/16. relativo a uma situação idêntica:

“(...) Ora, a pesquisa e a prestação das pretendidas informações constantes daqueles documentos administrativos não se traduz na produção de um novo documento, nem sequer na sua adaptação, mas antes e só na certificação estrita da existência dos mesmos documentos e de alguns dos seus elementos integrativos – cfr. neste sentido os acórdãos deste STA, de 17.01.2008, proc. nº 0896/07, de 21.11.2013, proc. nº 01590/13 e de 04.02.2016, proc. nº 01370/15.

Expendeu-se no sumário do referido acórdão de 17.01.2008 o seguinte:

“(…) O direito à informação materializa-se por diversos meios de que são exemplo a consulta do processo, a reprodução ou declaração autenticada de documentos, a prestação de indicações sobre a sua existência e conteúdo e a passagem de certidões. Por isso a postura da Administração perante um pedido de informação não pode ser meramente passiva.

(…) É certo que este dever de colaboração não compreende, como é lógico, a elaboração de dossiers estruturados ou sínteses da documentação existente nem a obrigação de produzir uma nova documentação administrativa com o propósito de satisfazer o pedido do Requerente porque tais atividades ultrapassam o dever legal de colaboração e de informação, mas também o é que a inexistência da obrigação de proceder a tais trabalhos não pode ser cobertura para uma interpretação minimalista do dever constitucional de prestar informações e de, na prática, constituir um boicote ao seu cumprimento”.

Conforme bem refere o EMMP, de acordo com o disposto nos arts. 5º e 11º, nº 1, alínea c) da LADA, a certificação constitui uma das típicas formas do direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende, a par dos direitos de consulta e de reprodução dos documentos administrativos, o direito de informação sobre a sua existência e conteúdo.

E, é também verdade que o direito de acesso aos documentos administrativos se exerce através de algum daqueles referidos meios, “conforme opção do requerente”, nos termos do art. 11º, nº1 da LADA.

Ora, o recorrente não solicitou a reprodução de qualquer documento, o que exclui a satisfação do seu pedido através desse meio.

Assim sendo, está, igualmente, desde logo excluída, a eventualidade da necessidade de qualquer prévia adaptação documental a exigir, eventualmente, esforço desproporcionado justificativo da denegação do direito de acesso, nos termos da parte final do citado nº 5 do art. 11º.”

Aliás, a entidade recorrida não concretizou minimamente a amplitude da carga administrativa exigida para satisfação do pedido e a desproporcionalidade do esforço que, nos termos do referido nº 5 do art. 11º “ultrapasse a simples manipulação dos mesmos” documentos, sendo certo que a própria Recorrrida admite que tal satisfação se reconduz à manipulação dos documentos pertinentes e à selecção e prestação dos elementos pretendidos deles constantes - cfr. conclusão G) das suas contra-alegações.

Termos em que é de concluir não ocorrer, no caso, motivo legítimo de recusa do direito de acesso a documentos administrativos, pelo que o indeferimento do pedido do Recorrente consubstancia denegação injustificada do direito à informação, em violação do art. 11º, nº 5 da LADA, tendo o acórdão recorrido incorrido no erro de interpretação e aplicação deste preceito, invocado.”

Em suma, não resulta dos autos que tenham sido violados os referidos preceitos legais pela decisão aqui recorrida.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

R. e N.

Lisboa, 3 de Novembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.

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Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

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Texto Integral

I. Relatório

II. FUNDAMENTAÇÃO

O DIREITO

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