048146 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 2º do DL 34/93, de 13 de Fevereiro, introduziu no ordenamento jurídico a interpretação autêntica da norma do nº 3 do artigo 18 do DL 323/89, de 26 de Setembro, por forma que deverá entender-se que o "regime de progressão consagrado na alínea a) (numero precedente) em relação aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende (e dependia) da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas".

II- O princípio da igualdade só se configura como fonte autónoma de invalidade quando a Administração goze de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, não relevando no domínio da actividade administrativa legalmente vinculada.

III- No âmbito de recurso jurisdicional de decisão proferida no Tribunal Central Administrativo não deve conhecer-se de matéria que, não sendo de conhecimento oficioso, não foi objecto de alegação no recurso contencioso nem de apreciação no acórdão recorrido.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. A..., melhor identificada nos autos, interpôs no Tribunal Central Administrativo (TCA) recurso contencioso do despacho, de 22.3.99, do Secretário de Estado das Pescas, que negou provimento à pretensão da ora recorrente de ser promovida à categoria de investigadora auxiliar do quadro do Centro Regional de Investigação das Pescas, com fundamento na existência de vício de violação de lei, por ofensa ao disposto na redacção inicial da al. a) do art. 18° do Dec-Lei 323/89, de 26.09, e violação do princípio da igualdade, consagrado no art. 13 da Constituição da República Portuguesa (C.R.P), por a outros funcionários do Instituto Português de Investigação Marítima ter sido reconhecida categoria à margem dos requisitos impostos pelo Dec-Lei nº 219/92, de 17.10.

O TCA, por acórdão proferido a fls. 83, ss., dos autos, negou provimento ao recurso contencioso.

Inconformada, a recorrente veio interpor recurso dessa decisão, apresentando alegação (fls. 98, ss.), com as seguintes conclusões:

1ª O direito à carreira (à normal progressão na respectiva carreira profissional) dos funcionários públicos que exerçam ou tenham exercido cargos dirigentes acha-se prevenido pelos mecanismos da norma do artº 18 do EPD (Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro), conjugada com as restantes disposições daquele mesmo diploma estatutário.

2ª Tal direito conhece, por força da publicação do Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, dois regimes distintos, conforme o funcionário em questão pertença ou não a carreira ou corpo especial, sem prejuízo dos direitos antes adquiridos pelos funcionários nomeados para cargos dirigentes antes da ocorrência de tal publicação.

3ª Pertencendo embora a carreira especial (carreira de investigação científica), onde possuiu a categoria de assistente de investigação do QP do IPIMAR, a recorrente foi nomeada a 1 de Fevereiro de 1990, em comissão de serviço, para o exercício do cargo de chefe de divisão daquele Instituto, passando a exercer cargo dirigente (ut nº 2 do art.º 2º do EPD).

4ª Tendo sido reconduzida naquele cargo no dia 1 de Fevereiro de 1993, achava-se a mesma interessada titulada no direito à promoção à categoria profissional imediata da sua carreira em momento inequivocamente anterior ao da publicação do Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, como aliás se previne no artº 3º deste diploma legal.

5ª Com efeito, tendo aquela interessada exercido de forma ininterrupta, desde 1 de Fevereiro de 1990 e até ao presente momento, cargos dirigentes, não lhe é aplicável a disciplina fixada para o art.º 18º do estatuto do Pessoal Dirigente (EPD) pelo Decreto-Lei nº 34/93. Assim, tendo decidido diversamente, o acto lesivo aqui impugnado:

a) Viola, por errada interpretação, todos os preceitos legais em que intenta fundar-se e, designadamente, as disposições dos arts 7º e 17º do Estatuto da Carreira de Investigação Científica (ECIC), constante do Decreto-Lei nº 219/92, de 15 de Outubro;

b) Viola, por errada interpretação, o dispositivo do art.º 18º do Estatuto do Pessoal Dirigente (EPD), constante do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção do Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro. Como, do mesmo passo,

c) Desrespeita, por via de pura e simples desaplicação, o preceito reiterado no art.º 5º, nº 1 do CPA, negando à recorrente o que a mesma autoridade concedeu a Colegas daquela interessada em idêntica situação estatutária. E, por outro lado,

d) Infringe ainda aquelas últimas apontadas prescrições ao negar à aqui recorrente direito reconhecido pacificamente aos funcionários de distintas carreiras profissionais, operando interpretação ilegalmente restritiva do direito à carreira daquela primeira interessada.

e) Desacata, por fim, o princípio da igualdade (art.º 13º da CR) ao indeferir, cerca de cinco anos após a respectiva apresentação, o pedido de promoção da recorrente, agora com ofensa ao princípio geral do favor laboratoris, aplicável também no âmbito da função pública.

f) Infringe o princípio geral da boa fé consignado nas normas dos arts 266º, nº 2, da CR, e 6º-A do CPA, ao protelar por cerca de cinco anos a tomada de acto expresso de indeferimento, em contradição com a prática até então habitualmente seguida em casos semelhantes.

6ª Recusando banir da ordem jurídica a resolução impugnada, o aliás douto acórdão do TCA enferma dos vícios de que padece aquele acto lesivo, devendo por isso ser anulado e substituído por mais autorizado Acórdão desse Venerando Supremo Tribunal onde, decidindo-se pela procedência do recurso, se reponha a legalidade e se faça a merecida

Justiça!

A entidade recorrida apresentou também alegação (fls. 112/113), na qual defende que deve ser negado provimento ao recurso e mantido o acórdão recorrido, que diz ter feito correcta interpretação e aplicação da lei, na linha jurisprudencial seguida neste Supremo Tribunal.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte douto parecer (fl.119)

1.

Na minha óptica não assiste razão à recorrente, devendo manter-se o douto acórdão recorrido.

São estes os argumentos que, numa enunciação sintética, suportam tal opinião:

(i) antes da publicação do DL nº 34/93 de 13.2 havia controvérsia e incerteza na interpretação da norma da al. a) do nº 2 do art. 18° do DL nº 323/89 de 26.9,1 mais precisamente em torno da questão de saber se a aplicação da mesma, no caso dos funcionários integrados em carreiras especiais estava, ou não, dependente dos requisitos específicos e habilitações exigidas pelo regime de acesso na respectiva carreira;

(ii) a interpretação ditada pela redacção que o DL nº 34/93 introduziu ao nº 3 do art. 18° do DL nº 323/89, fazendo depender a aplicação da norma da al. a) do nº 2 do mesmo preceito, em relação aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais, "da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras", define uma solução que se situa dentro dos quadros da controvérsia e à qual o intérprete poderia já chegar "sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei " (Baptista Machado, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", p. 247) e que, não sendo inovadora, tem natureza interpretativa, qualidade expressamente declarada no art. 2° do DL nº 34/93 e que é reconhecida pela jurisprudência do STA;

(iii) sendo assim, a solução definida pela lei interpretativa integra-se na lei interpretada, com a vigência desta última (art. 13° do C. Civil);

(iv) ora, no caso sub judice é inequívoco que a interessada está integrada numa carreira de regime especial (vide al. a) da matéria de facto dada por provada no douto acórdão recorrido, art. 8° do DL nº 248/85 de 15.7 e arts. 1°, 2° e 3° do DL nº 219/92 de 15.10).

Portanto, nos termos da interpretação autêntica da lei, a recorrente, sendo assistente de investigação, só poderia beneficiar do regime especial de provimento em categoria superior (art. 18° nº 2, al. a) do DL nº 323/89) se, porventura se verificassem os requisitos de acesso previstos na lei que regula a sua carreira de regime especial, mais precisamente, os exigidos no art. 7° do DL nº 219/92 de 15.10.

E é seguro que não é detentora de tais requisitos.

Manifesto é, também, que o art. 3° do DL nº 34/93 fixa um regime transitório relativo à antiguidade e escalão do funcionário a ter em conta no provimento em categoria superior, finda a comissão de serviço, que em nada interfere com os requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras.

Nestes termos, o douto acórdão recorrido, tendo decidido que a interessada não beneficiava do sobredito regime especial de promoção do pessoal dirigente fez correcta interpretação e aplicação da lei;

(vi) e o acerto da decisão não pode ser posto em causa a partir da invocada violação do princípio da igualdade, uma vez que: (a) como decorre da norma de competência, a autoridade recorrida moveu-se no domínio de um poder vinculado e (b), como é consabido, o princípio da igualdade, sendo um dos limites externos ao exercício do poder discricionário, não tem relevo autónomo no âmbito da vinculação legal;

(vii) a matéria da al. g) da conclusão 5ª não deve conhecer-se nesta sede, uma vez que não é de conhecimento oficioso, não foi alegada no recurso contencioso (vide fls. 69 e 70) nem foi apreciada no douto acórdão recorrido (art. 110° LPTA).

2.

Pelo exposto, sou de parecer que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

2. O acórdão recorrido deu por assentes os seguintes factos:

a) Em 28.12.88, a recorrente tomou posse no cargo de assistente de investigação na carreira de investigação científica, no Centro Regional de Investigação das Pescas, em Matosinhos;

b) Em 1.2.90, a recorrente foi nomeada em comissão de serviço no cargo de Chefe de Divisão do mesmo Instituto, que passou a designar-se IPIMAR – Instituto Português de Investigação Marítima;-

c) Actualmente, exerce as funções de Directora do mesmo Centro, lugar para o qual foi nomeada em comissão de serviço, em 24.4.97;-

d) Em 17.11.93, a recorrente requereu a sua promoção à categoria de investigadora auxiliar, nos termos do art.º 18° nº 2 do Dec-Lei 34/93 de 13 de Fevereiro (cfr. doc. de fls.17 a 20 dos autos);-

d) Tal pretensão veio a ser indeferida por despacho do Sr. Secretário de Estado das Pescas de 25.9.95, exarado sobre uma informação da Direcção Geral da Administração (cfr. fls. 21 a 24 dos autos);-

e) Em 15.12.98, a recorrente formulou novo requerimento, nos termos do nº 2 do art.º 100° do C.P.A., reafirmando que reunia os requisitos exigidos por lei para aceder à categoria de investigadora auxiliar (fls. 26 e 27);-

f) Em 17.2.99, o Sr. Secretário de Estado das Pescas revogou o despacho que havia proferido em 25.9.98 e ordenou a notificação da recorrente para dizer o que se lhe oferecesse, nos termos do art.º 101° do Cod. Proc. Administrativo, sobre o parecer da D.G.A.P.

g) Em 8.3.99, a recorrente apresentou um requerimento, nos termos do disposto no art.º 101º nº 3 do C.P.A., no qual deu como reproduzido o seu requerimento inicial.

h) Em 22.3.99, o Sr. Secretário de Estado das Pescas proferiu o seguinte despacho:

«Relativamente à criação de lugares para ex-dirigentes do actual Instituto de Investigação das Pescas e do Mar (IPIMAR), após realizada a audiência prévia dos interessados, nos termos e para os efeitos previstos nos arts 100° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, e analisados os fundamentos apresentados pelos interessados, conclui-se que nada de novo foi aduzido, no que respeita à exigência da realização do concurso documental, que deveria estar preenchida à data da cessação da comissão de serviço, conforme determinado pela conjugação dos nºs 2 e 3 do art.º 18° do Dec-Lei nº 323/89, na redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro.

Assim, e cumpridos que estão os tramites legais para a decisão final:

1. Concordo com o Parecer da Direcção Geral de Administração Pública, referenciado como DGAP/DEOP/DOCPS/98, pelas razões invocadas no mesmo e que aqui dou por reproduzidas.

2. Notifiquem-se os interessados do presente despacho, anexando cópia do referido Parecer».

É este o acto recorrido.

Foram colhidos os vistos legais.

Cumpre decidir.

O Direito

3. Como se vê pela matéria de facto apurada no acórdão recorrido, a recorrente está integrada na carreira de investigação científica, com a categoria de assistente de investigação do quadro de pessoal do Instituto Português e Investigação Marítima. Passou a desempenhar funções em cargo dirigente desde que, em 1.2.90, foi nomeada, em comissão de serviço, para o exercício do cargo de chefe de divisão do mesmo instituto. Em 1.2.93, foi reconduzida nesse cargo. E, em 24.4.97 foi nomeada, em comissão de serviço, para o exercício de funções de directora do Centro de Regional de Investigação das Pescas.

O acórdão sob impugnação decidiu pela conformidade legal do despacho contenciosamente recorrido, que negou à ora recorrente a pretensão, formulada em 7.11.93, de ser promovida à categoria de investigador auxiliar, por falta dos requisitos especiais de acesso, previstos no art. 17 do DL 219/92, de 15 de Outubro, que aprovou o estatuto da carreira de investigação científica.

Para assim decidir, o acórdão recorrido, tal como o acto impugnado, baseou-se no preceito do nº 3 do art. 18, do DL 323/89, de 26.9, na redacção que lhe foi dada pelo art. 1º do DL 34/93, de 13.2: «3. A aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas».

A recorrente aceita que pertence a uma carreira especial e que, por outro lado, não preenche os requisitos especiais de acesso à pretendida categoria de investigador auxiliar exigidos nos arts 7 e 17 do citado DL 219/92.

Alega, porém, que a exigência do preenchimento desses requisitos especiais, para os funcionários pertencentes a carreira ou corpo especial, configura um regime distinto do direito à carreira já consagrado na versão primitiva do art. 18, nº 2, do DL 323/89, onde se estabelecia que «2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço: a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira; b)… 3 – O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários que se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da entrada em vigor do presente diploma».

E defende que a consagração do novo regime não prejudicou os direitos já adquiridos pelos funcionários que, como a própria recorrente, tinham sido nomeados para cargos dirigentes antes da publicação do DL 34/93, de 13 de Fevereiro.

Conclui, assim, que, tendo sido reconduzida, em 1.2.93, no exercício de cargo dirigente, como chefe de divisão do IPIMAR, para que fora nomeada, em comissão de serviço, em 1.2.90, era já titular do direito à promoção à categoria imediata antes da publicação daquele DL 34/93, independentemente da verificação dos requisitos especiais de que, por força da redacção por este diploma introduzida no art. 18 do DL 323/89, passou a depender o direito à promoção dos funcionários dos funcionários nomeados em cargos dirigentes e oriundos de categorias ou corpos especiais.

Neste sentido invoca, ainda, o disposto na norma transitória do art. 3º do mesmo DL 34/93: «1 – Mantém-se transitoriamente em vigor a disposição constante da redacção primitiva do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, relativamente aos funcionários que tenham sido nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do presente diploma, relevando para efeitos de antiguidade e de determinação de escalo o tempo remanescente ao necessário para a fixação da categoria a que tenham direito. 2 - …».

Mas não tem razão.

Não colhe a respectiva alegação, desde logo, ao atribuir natureza inovadora ao DL 34/93, considerando que, com a nova redacção introduzida no nº 3 do art. 18 do DL 323/89, aquele diploma legal instituiu um novo regime, distinto do que constava da redacção primitiva deste preceito, para o direito à carreira dos funcionários públicos nomeados para cargos dirigentes e oriundos de carreiras ou corpos especiais.

A questão foi repetidas vezes tratada na jurisprudência deste Supremo Tribunal, com reposta uniforme, por parte, designadamente, do Pleno desta 1ª Secção (vd., entre outros, ac. de 25.5.95, 25.1.96, 9.7.97 e 31.3.98, respectivamente, nos recursos nºs 29724, 29795, 30957 e 37446), no sentido que o art. 2º do DL 34/93, no segmento em causa, não tem natureza inovadora, mas antes interpretativa.

Não se vislumbram razões válidas para divergir essa jurisprudência, que agora se acolhe.

Como refere o citado acórdão do Pleno de 31.3.98:

Surgiram dúvidas e incertezas na interpretação dos nºs 2, alínea a) e 3 (do DL 323/89.

Questionava-se:

Aplicação da alínea a) do nº 2 aos funcionários que se encontrem nas condições previstas no nº 3 e corpo do nº 2 depende apenas do tempo de serviço no exercício das funções dirigentes, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de progressão na carreira, qualquer que seja a carreira de origem do funcionário?

Ou, sobretudo no caso de funcionários integrados em carreiras e corpos especiais, a aplicação da alínea a) do nº 2 esta dependente dos requisitos específicos e habilitações exigidas pelo regime de acesso na respectiva carreira?

Na jurisprudência deste STA, quanto à incerteza interpretativa dos preceitos, vejam-se, v. g., os acórdãos da 1ª Secção, ambos de 10.11.92, nos recursos 29795 e 30462.

E na Administração, mais precisamente nas carreiras de específicas da Inspecção-Geral de Finanças (carreira de inspecção) dá-nos conta dessas dúvidas nomeadamente o Parecer da Procuradoria-Geral da República nº 61/91, de 14/5/92, publicado no DR, II Série, de 26.11.92, solicitado pela Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento e por esta autoridade homologado, por despacho de 26/9/92, o qual se pronunciou no sentido de que:

«O art. 18, nº 2, alínea a) do DL 323/89, de 26 de Setembro não abrange as carreiras de regime especial que pressupõem uma ordenação e um conteúdo funcional próprios e uma especialização indispensável ao exercício dos respectivos cargos, sendo criadas e disciplinadas por diplomas que estabelecem estatutos específicos (conclusão 1ª); e

«O direito ao provimento em categoria superior reconhecido pela referida alínea a) aos funcionários nomeados para cargos dirigentes, apenas em função do tempo de serviço nessa norma definido, não beneficia os funcionários oriundos da carreira de investigação científica do Laboratório Nacional de Engenharia Civil ou da carreira de inspecção da Inspecção-Geral de Finanças, se não estiverem preenchidos os requisitos específicos a que está condicionada a progressão na respectiva carreira (arts 15 a 18 do DL nº 68/88, 3/3 e 30 do DL nº 353/89, de 16 de Outubro, respectivamente» (conclusão 2ª).

Em justificação desta interpretação, tal Parecer invocou nomeadamente a letra da lei (que permite também o sentido de que o direito nela reconhecido «no que depender de tempo de serviço, é condicionado à contagem desse tempo nos termos aí definidos», a referida especificidade dessas carreiras e as consequências perniciosas para a racionalidade das mesmas que resultaria pelo «reconhecimento do direito à promoção administrativa, mediante acesso automático na carreira pelo mero exercício de funções dirigentes, que prejudicaria as exigências específicas de certas carreiras», «consequências que o legislador, que se presume ter consagrado ‘as soluções mais acertadas’ (art. 9 nº 3 do C.Civil), não pode ter desejado».

E, assim, «Face a essas consequências, ‘alertado’ por elas, o intérprete deve antes entender que o legislador, ao reconhecer, na alínea a) do nº 2 do art. 18, o direito ao provimento na categoria superior, tinha apenas em mente a situação mais comum dos funcionários oriundos das carreiras em que o acesso depende fundamentalmente de determinados módulos de tempo de serviço, e não, também, as carreiras em que a progressão está condicionada a requisitos específicos, em que o acesso exige avaliação ou formação acrescidas».

Este parecer serviu de fonte ao DL nº 34/93, de 13/2, que, como consta do seu preâmbulo, veio introduzir alterações pontuais ao regime consagrado no DL 323/89, de 26/9, de molde a clarificarem-se algumas das suas disposições, com vista a facilitar uma interpretação e execução uniformes integradas no espírito do Diploma, visando, designadamente «definir com maior clareza o conceito de direito à carreira, previsto no artigo 18, evidenciando que o mesmo é reconhecido com o objectivo de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem, bem como, por consequência, a sua relevância para efeitos de progressão».

Na prossecução de tais objectivos, o DL 34/89, no seu artigo 1º, veio dar nova redacção ao art. 18 do DL 323/89, nomeadamente nos seus nºs 2 e 3, nos termos seguintes (assinalam-se a cheio as alterações):

«2- Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação:

a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19º do DECRETO-LEI nº 353-A/89, de 16 de Outubro;

b) …………………………………………………………………………………….

3- A aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas».

E o art. 2º estatui:

«Os nº 3 e 12 do artigo 19 do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, introduzidos pelo presente diploma, têm natureza interpretativa».

Finalmente, sob a rubrica «norma transitória», veio prescrever o seguinte, na parte que por ora nos interessa:

«1- Mantém-se transitoriamente em vigor a disposição constante da redacção primitiva do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, relativamente aos funcionários que tenham sido nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do presente diploma, relevando para efeitos de antiguidade e de determinação de escalão o tempo remanescente ao necessário para a fixação da categoria a que tenham direito».

Sobre a distinção entre leis interpretativas e leis inovadoras, ensina Batista Machado, in introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pags 246 e 247, no seguimento, aliás, do que já havia defendido in Sobre a Aplicação no Tempo do C. Civil, pags 286 a 287:

«Ora a razão pela qual a lei interpretativa se aplica a factos ou situações anteriores reside fundamentalmente em que ela, vindo consagrar ou fixar uma das interpretações possíveis da LA com que os interessados podiam e deviam conta, não é susceptível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas.

Poderemos consequentemente dizer que são de sua natureza interpretativas aquelas leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas ou o seu sentido controvertido, vê consagrar uma solução que os tribunais poderiam ter adoptado»

«…

Para que uma lei nova possa ser realmente interpretativa são necessários, portanto, dois requisitos: que a solução do direito anterior seja controvertida ou pelo menos incerta; e que a solução definida pela nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face dos textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adoptar a solução que a LN vem consagrar, então é decididamente inovadora».

No mesmo sentido, Nuno de Sá Gomes, in Interpretação Autêntica e Interpretação Normativa Oficial, Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal (129), pags 14 e 15.

«É, pois, pressuposto da lei interpretativa por natureza material uma incerteza sobre o significado normativo do preceito interpretado, traduzida ou na impossibilidade interpretações plúrimas que se pretendem uniformizar ou no emprego de um conceito indeterminado que cumpre concretizar».

«…

Mas pode sucede que legislador qualifique de interpretativa uma lei que é de facto inovadora, o que sucede frequentemente, ou, ou por erro, ou por deliberado desejo de inovar. Isso sucede se a interpretação da lei antiga é pacífica, quer se trate de interpretação em sentido restrito ou de integração das lacunas da lei, ou quando, sendo controversa, a nova adoptar um solução que nunca foi adoptada face à lei antiga».

Em face do diploma exposto e fazendo aplicação de tais ensinamentos ao caso, conclui-se que o artigo 2º do DL 34/93, no segmento referido (nº 3 do art. 18º do DL 323/89, na nova redacção dada pelo art. 1º daquele) é verdadeira e materialmente interpretativo, e não inovador, pois os sentido que fixou era, dentro do quadro da controvérsia que sobre o mesmo se suscitava, sentido admitido e a que devia chegar o julgador ou o intérprete, em correcta aplicação das regras de interpretação da lei (art. 9º do C. Civil).

E, assim, tal como se disse no a aresto recorrido, na esteira dos demais cima citados deste Pleno, o artigo 2º do DL 34/93, de 13/2, introduziu no ordenamento jurídico a interpretação autêntica da norma do nº 3 do art. 18º do DL 323/89, de 26/9, por forma a que deverá entender-se, nos termos do artigo 13º do C. Civil, que ‘o regime consagrado na alínea a) – número precedente – em relação aos funcionários oriundos de carreira ou corpos especiais depende (e dependia) da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas’.

Assim, no dizer do também referido acórdão do Pleno de 25.1.96, «tudo se passa como se o DL nº 323/89, relativamente ao nº 2, alínea a), e nº 3, tivesse, desde a sua entrada em vigor, a redacção que lhe foi dada pelo DL 34/93, porquanto a lei interpretativa integra-se na lei interpretada – art. 13º, nº 1 do Código Civil –, o que significa, nos ensinamentos de Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, volt. I, pág. 19, que retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se a lei interpretativa tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada».

Contra este e entendimento não releva, contrariamente ao que pretende a recorrente, a norma do citado art. 3, nº 1, do DL 34/93, que manteve em vigor a disposição constante da redacção primitiva do nº 2 do art. 18 do DL 323/89, relativamente aos funcionários nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do mesmo DL 34/93.

De facto, esse art. 3 não se refere ao nº 3 do art. 18 do DL 323/89, mas apenas ao nº 2 deste preceito.

E, como também se conclui no já citado acórdão de 31.3.98,

… o artigo 3º do DL 34/93, reportando-se embora aos funcionários que, até 13/02/93, tivessem sido nomeados para cargos dirigentes, estabelece um regime relativo à sua antiguidade e à determinação do respectivo escalão para a «fixação da categoria a que tenham direito», assim nada dispondo e antes pressupondo que noutros preceitos se estabeleçam quais os requisitos genéticos desse direito de acesso a categoria superior no termo da cessação da comissão de serviço em cargos dirigentes.

Em suma, o artigo 3º do DL 34/93 em nada interfere com a interpretação já referida, e muito menos a exclui, no sentido de que, desde o início da vigência do DL 323/89, o provimento de funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais em categoria superior à data da nomeação em cargo dirigente depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas leis reguladoras das respectivas carreiras, bem como das habilitações literárias exigidas.

Pelo que, como bem decidiu o acórdão recorrido, a recorrente, sendo assistente de investigação, só poderia beneficiar do regime especial de provimento em categoria superior, nos termos do art. 18, nº 2, al. a) do DL 323/89 caso se verificassem os requisitos especiais previstos na lei que regula a respectiva carreira de regime especial, mais precisamente, os exigidos no art. 7 do DL 219/92, de 15.10.

Alega, ainda, a recorrente que foi violado o princípio da igualdade.

Mas, também sem razão.

Com efeito, a autoridade administrativa moveu-se, na prática do acto impugnado, no domínio de um poder vinculado. Pelo que, estando submetida ao princípio da legalidade estrita, não pode conceber-se a violação do princípio da igualdade, pelo facto de terem sido cometidos actos de idêntico substrato factual com solução jurídica diferente, mas ilegal, já que o funcionamento do princípio da igualdade pressupõe que a solução de contraste seja também legal. Por isso tem sido jurisprudência constante, uniforme e pacífica deste Supremo Tribunal que o princípio da igualdade no âmbito da actuação administrativa, só exige da Administração o tratamento jurídico igual de situações factuais iguais nos domínios em que esta actua o seu poder discricionário volitivo de decisão (ac. do Pleno de 9.7.97-Rº 30.597).

Ou seja, tal princípio só se configura como fonte autónoma de invalidade quando a Administração goze de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, não relevando no domínio da actividade vinculada (ac. de 5.4.01-Rº 46609).

No caso concreto, tendo a Administração agido no domínio da vinculação legal, não podia ocorrer violação do princípio da igualdade pela circunstância, aliás não demonstrada pela recorrente, de existirem casos factualmente similares diversamente decididos no plano da aplicação da lei, ou de não se apresentar a solução adoptada no acto impugnado e imposta pela lei como a mais favorável à recorrente.

Por fim, alega a recorrente – Concl. 5/g) – que o acto contenciosamente impugnado infringe o princípio geral da boa fé, consignado nos arts 266, nº 2 da CR e 6º-A do CPA, ao protelar por cinco anos a tomada de decisão de indeferimento, em contradição com a prática habitualmente seguida em casos semelhantes.

Como bem nota o Exmo. Magistrado do Ministério Público, no citado parecer, trata-se de matéria que está fora do âmbito do presente recurso jurisdicional. Pois que não foi alegada no recurso contencioso nem objecto de apreciação no acórdão recorrido, sendo que também não é de conhecimento oficioso (cf. art. 110 LPTA). Pelo que não se conhece da matéria dessa alegação.

(Decisão)

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em €350,00 (trezentos e cinquenta euros) e €150,00 (cento e cinquenta euros).

Lisboa, 3 de Julho de 2003.

Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Santos Botelho