Cumpre decidir.
O Direito
3. Como se vê pela matéria de facto apurada no acórdão recorrido, a recorrente está integrada na carreira de investigação científica, com a categoria de assistente de investigação do quadro de pessoal do Instituto Português e Investigação Marítima. Passou a desempenhar funções em cargo dirigente desde que, em 1.2.90, foi nomeada, em comissão de serviço, para o exercício do cargo de chefe de divisão do mesmo instituto. Em 1.2.93, foi reconduzida nesse cargo. E, em 24.4.97 foi nomeada, em comissão de serviço, para o exercício de funções de directora do Centro de Regional de Investigação das Pescas.
O acórdão sob impugnação decidiu pela conformidade legal do despacho contenciosamente recorrido, que negou à ora recorrente a pretensão, formulada em 7.11.93, de ser promovida à categoria de investigador auxiliar, por falta dos requisitos especiais de acesso, previstos no art. 17 do DL 219/92, de 15 de Outubro, que aprovou o estatuto da carreira de investigação científica.
Para assim decidir, o acórdão recorrido, tal como o acto impugnado, baseou-se no preceito do nº 3 do art. 18, do DL 323/89, de 26.9, na redacção que lhe foi dada pelo art. 1º do DL 34/93, de 13.2: «3. A aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas».
A recorrente aceita que pertence a uma carreira especial e que, por outro lado, não preenche os requisitos especiais de acesso à pretendida categoria de investigador auxiliar exigidos nos arts 7 e 17 do citado DL 219/92.
Alega, porém, que a exigência do preenchimento desses requisitos especiais, para os funcionários pertencentes a carreira ou corpo especial, configura um regime distinto do direito à carreira já consagrado na versão primitiva do art. 18, nº 2, do DL 323/89, onde se estabelecia que «2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço: a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira; b)… 3 – O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários que se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da entrada em vigor do presente diploma».
E defende que a consagração do novo regime não prejudicou os direitos já adquiridos pelos funcionários que, como a própria recorrente, tinham sido nomeados para cargos dirigentes antes da publicação do DL 34/93, de 13 de Fevereiro.
Conclui, assim, que, tendo sido reconduzida, em 1.2.93, no exercício de cargo dirigente, como chefe de divisão do IPIMAR, para que fora nomeada, em comissão de serviço, em 1.2.90, era já titular do direito à promoção à categoria imediata antes da publicação daquele DL 34/93, independentemente da verificação dos requisitos especiais de que, por força da redacção por este diploma introduzida no art. 18 do DL 323/89, passou a depender o direito à promoção dos funcionários dos funcionários nomeados em cargos dirigentes e oriundos de categorias ou corpos especiais.
Neste sentido invoca, ainda, o disposto na norma transitória do art. 3º do mesmo DL 34/93: «1 – Mantém-se transitoriamente em vigor a disposição constante da redacção primitiva do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, relativamente aos funcionários que tenham sido nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do presente diploma, relevando para efeitos de antiguidade e de determinação de escalo o tempo remanescente ao necessário para a fixação da categoria a que tenham direito. 2 - …».
Mas não tem razão.
Não colhe a respectiva alegação, desde logo, ao atribuir natureza inovadora ao DL 34/93, considerando que, com a nova redacção introduzida no nº 3 do art. 18 do DL 323/89, aquele diploma legal instituiu um novo regime, distinto do que constava da redacção primitiva deste preceito, para o direito à carreira dos funcionários públicos nomeados para cargos dirigentes e oriundos de carreiras ou corpos especiais.
A questão foi repetidas vezes tratada na jurisprudência deste Supremo Tribunal, com reposta uniforme, por parte, designadamente, do Pleno desta 1ª Secção (vd., entre outros, ac. de 25.5.95, 25.1.96, 9.7.97 e 31.3.98, respectivamente, nos recursos nºs 29724, 29795, 30957 e 37446), no sentido que o art. 2º do DL 34/93, no segmento em causa, não tem natureza inovadora, mas antes interpretativa.
Não se vislumbram razões válidas para divergir essa jurisprudência, que agora se acolhe.
Como refere o citado acórdão do Pleno de 31.3.98:
Surgiram dúvidas e incertezas na interpretação dos nºs 2, alínea a) e 3 (do DL 323/89.
Questionava-se:
Aplicação da alínea a) do nº 2 aos funcionários que se encontrem nas condições previstas no nº 3 e corpo do nº 2 depende apenas do tempo de serviço no exercício das funções dirigentes, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de progressão na carreira, qualquer que seja a carreira de origem do funcionário?
Ou, sobretudo no caso de funcionários integrados em carreiras e corpos especiais, a aplicação da alínea a) do nº 2 esta dependente dos requisitos específicos e habilitações exigidas pelo regime de acesso na respectiva carreira?
Na jurisprudência deste STA, quanto à incerteza interpretativa dos preceitos, vejam-se, v. g., os acórdãos da 1ª Secção, ambos de 10.11.92, nos recursos 29795 e 30462.
E na Administração, mais precisamente nas carreiras de específicas da Inspecção-Geral de Finanças (carreira de inspecção) dá-nos conta dessas dúvidas nomeadamente o Parecer da Procuradoria-Geral da República nº 61/91, de 14/5/92, publicado no DR, II Série, de 26.11.92, solicitado pela Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento e por esta autoridade homologado, por despacho de 26/9/92, o qual se pronunciou no sentido de que:
«O art. 18, nº 2, alínea a) do DL 323/89, de 26 de Setembro não abrange as carreiras de regime especial que pressupõem uma ordenação e um conteúdo funcional próprios e uma especialização indispensável ao exercício dos respectivos cargos, sendo criadas e disciplinadas por diplomas que estabelecem estatutos específicos (conclusão 1ª); e
«O direito ao provimento em categoria superior reconhecido pela referida alínea a) aos funcionários nomeados para cargos dirigentes, apenas em função do tempo de serviço nessa norma definido, não beneficia os funcionários oriundos da carreira de investigação científica do Laboratório Nacional de Engenharia Civil ou da carreira de inspecção da Inspecção-Geral de Finanças, se não estiverem preenchidos os requisitos específicos a que está condicionada a progressão na respectiva carreira (arts 15 a 18 do DL nº 68/88, 3/3 e 30 do DL nº 353/89, de 16 de Outubro, respectivamente» (conclusão 2ª).
Em justificação desta interpretação, tal Parecer invocou nomeadamente a letra da lei (que permite também o sentido de que o direito nela reconhecido «no que depender de tempo de serviço, é condicionado à contagem desse tempo nos termos aí definidos», a referida especificidade dessas carreiras e as consequências perniciosas para a racionalidade das mesmas que resultaria pelo «reconhecimento do direito à promoção administrativa, mediante acesso automático na carreira pelo mero exercício de funções dirigentes, que prejudicaria as exigências específicas de certas carreiras», «consequências que o legislador, que se presume ter consagrado ‘as soluções mais acertadas’ (art. 9 nº 3 do C.Civil), não pode ter desejado».
E, assim, «Face a essas consequências, ‘alertado’ por elas, o intérprete deve antes entender que o legislador, ao reconhecer, na alínea a) do nº 2 do art. 18, o direito ao provimento na categoria superior, tinha apenas em mente a situação mais comum dos funcionários oriundos das carreiras em que o acesso depende fundamentalmente de determinados módulos de tempo de serviço, e não, também, as carreiras em que a progressão está condicionada a requisitos específicos, em que o acesso exige avaliação ou formação acrescidas».
Este parecer serviu de fonte ao DL nº 34/93, de 13/2, que, como consta do seu preâmbulo, veio introduzir alterações pontuais ao regime consagrado no DL 323/89, de 26/9, de molde a clarificarem-se algumas das suas disposições, com vista a facilitar uma interpretação e execução uniformes integradas no espírito do Diploma, visando, designadamente «definir com maior clareza o conceito de direito à carreira, previsto no artigo 18, evidenciando que o mesmo é reconhecido com o objectivo de evitar possíveis prejuízos no desenvolvimento da carreira de origem, bem como, por consequência, a sua relevância para efeitos de progressão».
Na prossecução de tais objectivos, o DL 34/89, no seu artigo 1º, veio dar nova redacção ao art. 18 do DL 323/89, nomeadamente nos seus nºs 2 e 3, nos termos seguintes (assinalam-se a cheio as alterações):
«2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação:
- a)Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19º do DECRETO-LEI nº 353-A/89, de 16 de Outubro;
- b)…………………………………………………………………………………….
3 – A aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas».
E o art. 2º estatui:
«Os nº 3 e 12 do artigo 19 do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, introduzidos pelo presente diploma, têm natureza interpretativa».
Finalmente, sob a rubrica «norma transitória», veio prescrever o seguinte, na parte que por ora nos interessa:
«1 – Mantém-se transitoriamente em vigor a disposição constante da redacção primitiva do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, relativamente aos funcionários que tenham sido nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do presente diploma, relevando para efeitos de antiguidade e de determinação de escalão o tempo remanescente ao necessário para a fixação da categoria a que tenham direito».
Sobre a distinção entre leis interpretativas e leis inovadoras, ensina Batista Machado, in introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pags 246 e 247, no seguimento, aliás, do que já havia defendido in Sobre a Aplicação no Tempo do C. Civil, pags 286 a 287:
«Ora a razão pela qual a lei interpretativa se aplica a factos ou situações anteriores reside fundamentalmente em que ela, vindo consagrar ou fixar uma das interpretações possíveis da LA com que os interessados podiam e deviam conta, não é susceptível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas.
Poderemos consequentemente dizer que são de sua natureza interpretativas aquelas leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas ou o seu sentido controvertido, vê consagrar uma solução que os tribunais poderiam ter adoptado»
«…
Para que uma lei nova possa ser realmente interpretativa são necessários, portanto, dois requisitos: que a solução do direito anterior seja controvertida ou pelo menos incerta; e que a solução definida pela nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face dos textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adoptar a solução que a LN vem consagrar, então é decididamente inovadora».
No mesmo sentido, Nuno de Sá Gomes, in Interpretação Autêntica e Interpretação Normativa Oficial, Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal (129), pags 14 e 15.
«É, pois, pressuposto da lei interpretativa por natureza material uma incerteza sobre o significado normativo do preceito interpretado, traduzida ou na impossibilidade interpretações plúrimas que se pretendem uniformizar ou no emprego de um conceito indeterminado que cumpre concretizar».
«…
Mas pode sucede que legislador qualifique de interpretativa uma lei que é de facto inovadora, o que sucede frequentemente, ou, ou por erro, ou por deliberado desejo de inovar. Isso sucede se a interpretação da lei antiga é pacífica, quer se trate de interpretação em sentido restrito ou de integração das lacunas da lei, ou quando, sendo controversa, a nova adoptar um solução que nunca foi adoptada face à lei antiga».
Em face do diploma exposto e fazendo aplicação de tais ensinamentos ao caso, conclui-se que o artigo 2º do DL 34/93, no segmento referido (nº 3 do art. 18º do DL 323/89, na nova redacção dada pelo art. 1º daquele) é verdadeira e materialmente interpretativo, e não inovador, pois os sentido que fixou era, dentro do quadro da controvérsia que sobre o mesmo se suscitava, sentido admitido e a que devia chegar o julgador ou o intérprete, em correcta aplicação das regras de interpretação da lei (art. 9º do C. Civil).
E, assim, tal como se disse no a aresto recorrido, na esteira dos demais cima citados deste Pleno, o artigo 2º do DL 34/93, de 13/2, introduziu no ordenamento jurídico a interpretação autêntica da norma do nº 3 do art. 18º do DL 323/89, de 26/9, por forma a que deverá entender-se, nos termos do artigo 13º do C. Civil, que ‘o regime consagrado na alínea a) – número precedente – em relação aos funcionários oriundos de carreira ou corpos especiais depende (e dependia) da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas’.
Assim, no dizer do também referido acórdão do Pleno de 25.1.96, «tudo se passa como se o DL nº 323/89, relativamente ao nº 2, alínea a), e nº 3, tivesse, desde a sua entrada em vigor, a redacção que lhe foi dada pelo DL 34/93, porquanto a lei interpretativa integra-se na lei interpretada – art. 13º, nº 1 do Código Civil –, o que significa, nos ensinamentos de Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, volt. I, pág. 19, que retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se a lei interpretativa tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada».
Contra este e entendimento não releva, contrariamente ao que pretende a recorrente, a norma do citado art. 3, nº 1, do DL 34/93, que manteve em vigor a disposição constante da redacção primitiva do nº 2 do art. 18 do DL 323/89, relativamente aos funcionários nomeados para cargos dirigentes até à data da publicação do mesmo DL 34/93.
De facto, esse art. 3 não se refere ao nº 3 do art. 18 do DL 323/89, mas apenas ao nº 2 deste preceito.
E, como também se conclui no já citado acórdão de 31.3.98,
… o artigo 3º do DL 34/93, reportando-se embora aos funcionários que, até 13/02/93, tivessem sido nomeados para cargos dirigentes, estabelece um regime relativo à sua antiguidade e à determinação do respectivo escalão para a «fixação da categoria a que tenham direito», assim nada dispondo e antes pressupondo que noutros preceitos se estabeleçam quais os requisitos genéticos desse direito de acesso a categoria superior no termo da cessação da comissão de serviço em cargos dirigentes.
Em suma, o artigo 3º do DL 34/93 em nada interfere com a interpretação já referida, e muito menos a exclui, no sentido de que, desde o início da vigência do DL 323/89, o provimento de funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais em categoria superior à data da nomeação em cargo dirigente depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas leis reguladoras das respectivas carreiras, bem como das habilitações literárias exigidas.
Pelo que, como bem decidiu o acórdão recorrido, a recorrente, sendo assistente de investigação, só poderia beneficiar do regime especial de provimento em categoria superior, nos termos do art. 18, nº 2, al. a) do DL 323/89 caso se verificassem os requisitos especiais previstos na lei que regula a respectiva carreira de regime especial, mais precisamente, os exigidos no art. 7 do DL 219/92, de 15.10.
Alega, ainda, a recorrente que foi violado o princípio da igualdade.
Mas, também sem razão.
Com efeito, a autoridade administrativa moveu-se, na prática do acto impugnado, no domínio de um poder vinculado. Pelo que, estando submetida ao princípio da legalidade estrita, não pode conceber-se a violação do princípio da igualdade, pelo facto de terem sido cometidos actos de idêntico substrato factual com solução jurídica diferente, mas ilegal, já que o funcionamento do princípio da igualdade pressupõe que a solução de contraste seja também legal. Por isso tem sido jurisprudência constante, uniforme e pacífica deste Supremo Tribunal que o princípio da igualdade no âmbito da actuação administrativa, só exige da Administração o tratamento jurídico igual de situações factuais iguais nos domínios em que esta actua o seu poder discricionário volitivo de decisão (ac. do Pleno de 9.7.97-Rº 30.597).
Ou seja, tal princípio só se configura como fonte autónoma de invalidade quando a Administração goze de liberdade para escolher o comportamento a adoptar, não relevando no domínio da actividade vinculada (ac. de 5.4.01-Rº 46609).
No caso concreto, tendo a Administração agido no domínio da vinculação legal, não podia ocorrer violação do princípio da igualdade pela circunstância, aliás não demonstrada pela recorrente, de existirem casos factualmente similares diversamente decididos no plano da aplicação da lei, ou de não se apresentar a solução adoptada no acto impugnado e imposta pela lei como a mais favorável à recorrente.
Por fim, alega a recorrente – Concl. 5/g) – que o acto contenciosamente impugnado infringe o princípio geral da boa fé, consignado nos arts 266, nº 2 da CR e 6º-A do CPA, ao protelar por cinco anos a tomada de decisão de indeferimento, em contradição com a prática habitualmente seguida em casos semelhantes.
Como bem nota o Exmo. Magistrado do Ministério Público, no citado parecer, trata-se de matéria que está fora do âmbito do presente recurso jurisdicional. Pois que não foi alegada no recurso contencioso nem objecto de apreciação no acórdão recorrido, sendo que também não é de conhecimento oficioso (cf. art. 110 LPTA). Pelo que não se conhece da matéria dessa alegação.
(Decisão)
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em €350,00 (trezentos e cinquenta euros) e €150,00 (cento e cinquenta euros).
Lisboa, 3 de Julho de 2003.
Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Santos Botelho
