01164/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Com a entrada em vigor do DL nº 210/90, de 27/6 terminou o prazo para requerer a pensão de aposentação ao abrigo do regime especial fixado no DL nº 362/78, de 28/11.

II- Não está abrangida pela disciplina do artigo 2.º do DL 210/90, de 27/6 um pedido de atribuição de pensão apresentado em 2009.09.01 e que já, anteriormente, em 1985.03.23, havia sido indeferido por despacho consolidado como caso administrativo decidido.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A Caixa Geral de Aposentações interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º, nº 1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul, de 13 de Outubro de 2011, proferido a fls. 114-121, que negando provimento a recurso de apelação, confirmou a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que julgou procedente a presente acção administrativa especial e condenou a Ré, ora recorrente a conceder ao Autor A…… a pensão de aposentação por ele requerida, “com data de vencimento da 1ª pensão em 1 de Outubro de 1980”.

Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

A) O presente recurso é admissível nos termos do artigo 150°, n° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), uma vez que das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos “pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo (...) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” e, em especial, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, quando tenha por fundamento violação de lei substantiva ou processual, no caso dos artigos 9º, n.° 2, e 140º, n.° 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo, e, consequentemente, por inobservância do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 210/90, de 27 de Junho:

B) A decisão recorrida deve ser revogada, por o despacho de 23 de Março de 1985 (indeferimento, por arquivamento) não ter sido considerado caso decidido, tal como foi determinado, em caso semelhante, no recentíssimo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Julho de 2011, proferido no Processo nº 102/11, em sede de recurso de Revista.

C) Efectivamente, o pedido de pensão formulado pelo ora recorrido, em 1 de Setembro de 1980, ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, e legislação complementar, foi mandado arquivar, por despacho de 23 de Março de 1985, proferido por um Chefe de Serviços, por falta de apresentação de elementos indispensáveis para a conclusão do processo.

D) Por o aludido pedido se encontrar arquivado em 1 de Novembro de 1990, data de caducidade do regime, encontrava-se decidido àquela data (mesmo que o respectivo despacho de arquivamento fizesse referência a uma possível reabertura para ulterior reapreciação), e, como tal, não havia nessa data, qualquer pensão requerida que houvesse de ser decidida, motivo por que não há lugar à aplicação do artigo 2º do Decreto-Lei nº 210/90, de 27 de Junho.

E) Ora, para a concessão da pensão em causa não basta a prova dos requisitos de tempo de prestação de serviço e descontos para a aposentação, é também necessário que a pensão tenha sido requerida até 1 de Novembro de 1990, ou seja terá de estar pendente de decisão àquela data, o que, no caso “sub júdice”, tal não acontece, uma vez que o requerimento apresentado em 1 de Setembro de 1980 estava indeferido desde 23 de Março de 1985, data em que foi arquivado.

F) Ora, por a presente Acção ter sido proposta em regime de jurisdição plena, a situação “sub judice” deveria ter sido decidida tal como em caso idêntico o Acórdão do STA, de 13 de Julho de 2011, acima referido, em sede de Revista, decidiu, e não apenas com base na análise dos argumentos invocados pelas partes, pelo que, pelos motivos aduzidos, o Acórdão recorrido não julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos.

Termos em que deve proceder o presente recurso, e ser revogado o Acórdão recorrido, com todas as consequências legais.

1.2. O Autor, ora Recorrido, contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

1ª Nos termos do artº 1°, nº 1 do D.L. nº 367/78 de 28/12, na redacção dada pelo artº 1º do D.L. nº 23/80 de 29/12, são apenas exigidos para a atribuição da pensão no mesmo prevista, a qualidade de agente ou funcionário da Administração Pública das Ex-Províncias Ultramarinas, a prestação de pelo menos 5 anos de serviço e a realização de descontos para efeitos de aposentação.

2ª Ora a certidão “sub Júdice”, junta nos autos, comprova que estes requisitos se verificaram em 01 de Setembro de 1980, se bem que tenha sido apresentada em 04-11-2009.

3ª Corrobora-o o Acórdão do STA de 25-02-2010, recurso 01126/09.

4ª Perfilham esse Acórdão a Jurisprudência do TCAS que tem considerado que a junção se pode fazer para além do termo do prazo estipulado no D.L. nº 210/90, de 27/06 (cfr. neste sentido e “inter alia” os Acórdãos de 17/03/2011 e de 17/06/2010, in Recursos nºs 06981/10 e 04869/09, respectivamente, e Acórdãos também do TCAS de 06/07/2006 proferido no âmbito do recurso nº 01710/06 e de 29/11/2009 proferido no processo 04506/08 e de 13/10/2011, processo 07795/11 “sub Júdice”.

5ª Estando o processo de aposentação ainda pendente, não se vê qualquer razão para não ser apreciado o pedido de aposentação formulado atempadamente.

6ª A ser aplicada a tese de extemporaneidade por já não estar em vigor a lei que atribui o Direito, as sentenças dos Tribunais proferidas após vigência duma Lei, nunca poderiam ser executadas

7ª Sobre o Acórdão do STA de 13/07/2011 sublinha-se que, incide um recurso de Uniformização de Jurisprudência que foi julgado tempestivo e interposto por quem detém legitimidade e admitido para o pleno da secção (vide processo 102/11, 1ª secção, 2ª subsecção do STA).

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas supram deve ser negado provimento ao recurso e mantido o Acórdão recorrido.

1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão proferido a fls. 186- 190, admitiu a revista.

Deixa-se, transcrevendo, o essencial do discurso justificativo da decisão:

“2. 2. Como resulta dos autos, o Acórdão recorrido veio sufragar a decisão do TAC de Lisboa, de 15-04-2011, que julgou procedente a acção administrativa especial.

Para assim decidir o TCA Sul considerou, no essencial, que “(…) estando demonstrado que o A. ora Recorrido prestou mais de cinco anos de serviço na Administração Pública da Ex-Província da Guiné – Bissau e que efectuou os competentes descontos para compensação da aposentação, estão reunidos os requisitos que o Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, na redacção conferida pelo Decreto–Lei nº 23/80, de 29 de Fevereiro, fazia depender o reconhecimento e a concessão da pensão de aposentação”. (cfr. fls. 120)

Já a Recorrente discorda do decidido, no acórdão do TCA Sul, nos termos que explicita na sua alegação de revista de fls.152-156.

Ora, em face do que resulta dos autos, é de concluir que as questões que a Recorrente pretende ver tratadas implicam operações exegéticas de alguma dificuldade, tendo em vista esclarecer, designadamente, se à luz do artigo 2º, do DL 210/90, a possibilidade de prova se limitava apenas aos processos pendentes em 1/11/1990, ou seja, àqueles que não tivessem, nessa data, uma resolução final, o que tudo evidencia a relevância jurídica da questão em apreço, que, de resto, poderá vir a colocar-se noutros casos, e, isto, para além do que decorre do confronto entre o decidido no TCA e a pronúncia emitida por este STA, em 13-7-2011, no proc. nº 102/11, aresto este que, de resto, surgiu na sequência da admissão de um recurso de revista.

É, assim, de concluir pela verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista”.

1.4. O Exmº Procurador Geral – Adjunto emitiu douto parecer, nos seguintes termos:

“1. A questão que se coloca no presente recurso de revista é a de saber se para a concessão, pela CGA, da pensão de aposentação aos funcionários e agentes das ex — províncias ultramarinas, a prova dos requisitos constantes do art. 1 do Dec-Lei n° 362/78 de 28/11, na redacção do Dec-Lei n° 23/80 de 29/12 (cinco anos de serviço efectivo com os respectivos descontos) deve ser efectuada no prazo limitado em que tal pensão poderia e deveria ser requerida (até 1.11.1990 — cfr. os Dec-Lei n° 23/80 de 29/2; 118/81 de 18/5; 363/86 de 30/10 e por último o art. 2° do Dec-Lei n° 210/90 de 27/7) ou se a prova daqueles requisitos pode ser efectuada para além daquele prazo, desde que a pensão tenha sido requerida dentro do mesmo.

Ou seja, o dia 1 de Novembro de 1990 foi o termo do prazo para requerer tal pensão, ou o termo do prazo para requerer a pensão e fazer prova dos cinco anos de serviço e dos respectivos descontos?

2. No Acórdão recorrido entendeu-se que só o requerimento para a concessão da pensão deve ser efectuado até aquele prazo podendo a prova daqueles requisitos efectuar-se para além dele

E pensamos que é esta a melhor jurisprudência embora não se desconheça o que foi decidido no douto e ainda recente Ac. deste STA de 13.7.11, rec.° 102/11 e cuja cópia se encontra junta a fls. 158 e segs

3. O art. 1° do Dec-Lei 362/78, de 28/11, com a redacção do Dec-Lei 23/80, de 29/2, tem a seguinte redacção:

“Os funcionários e agentes das ex-províncias ultramarinas poderão requerer a pensão de aposentação desde que contem cinco anos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito, ainda que não fossem já subscritores na data da independência do território em que estavam colocados”.

O regime especial da pensão de aposentação decorria desde logo do prazo limitado dentro do qual poderia e deveria ser requerida. Esse prazo foi sendo prorrogado pelos Dec. Lei 23/80, de 29/2, 118/81, de 18/5, 363/86, de 30/10, até que finalmente o Dec. Lei 210/90, de 27 de Julho, extinguiu esse direito, revogando o Dec. Lei 363/86, de 30/10 (art. 1°), salvaguardando todavia o direito às pensões que, até então, tivessem sido requeridas (art. 2°).

Os pressupostos da aquisição do direito à pensão especial, como decorre do art. 1° do Dec. Lei 362/78, acima transcrito, são os seguintes:

(a) requerimento do interessado até à entrada em vigor do Dec. Lei 210/90, de 27 de Julho (o qual entrou em vigor em 1.11.90);

(b) prestação de serviço por um período mínimo de cinco anos na qualidade de agente ou funcionário nas ex — províncias ultramarinas portuguesas; (d) que hajam efectuado descontos para efeitos de aposentação.

4. Ora, daqui se infere que apenas o requerimento deverá ter entrado, obrigatoriamente, até 1.11.90 sendo que a prova dos requisitos das alíneas b) e d) poderá ser efectuada depois. A não ser assim, o legislador teria dito que o requerimento do interessado deveria ser apresentado até à entrada em vigor do Dec-Lei 210/90 de 27 de Julho, acompanhado desde logo com as provas daqueles outros requisitos, ou que tais provas também deveriam ser apresentadas até aquele prazo limite.

Como se escreveu no Ac. do T. Constitucional n° 15/2009, proferido no processo 586/08 “não estamos, pois, perante uma verdadeira pensão de aposentação, enquanto prestação pecuniária mensal vitalícia atribuível aos funcionários da Administração Pública, por motivo da cessação do exercício de funções, nos termos previstos na legislação sobre aposentação (EA), mas sim perante uma pensão especial equivalente à pensão de aposentação, mas cuja atribuição não resultou da cessação do exercício de funções por aposentação, mas sim de legislação específica, ditada por razões de justiça, que visou compensar quem havia trabalhado durante um período de tempo na Administração Pública ultramarina, igual aquela que havia permitido aos adidos aposentarem-se”.

E não podemos olvidar que os documentos comprovativos daqueles requisitos acima enunciados têm que ser requeridos à Administração de países que se tomaram independentes depois de uma guerra e cujos serviços demoraram a organizar e que ainda hoje têm, por certo, grandes problemas de organização e de funcionamento. Assim, não é de admirar que tais documentos sejam muito difíceis de conseguir, sendo que na maior parte das vezes nem se conseguem mesmo.

5. Acresce que, no caso, o processo veio a ser arquivado com a menção de que seria reaberto logo que fossem entregues aquelas provas, sem referência a qualquer prazo. E, por isso, não podemos concordar com o que se decidiu naquele Ac. deste STA e já acima referido que, no fundo, entendeu que o arquivamento do processo, ainda que condicional, não era mais do que o indeferimento do então requerido e que as provas dos requisitos legais podiam ser apresentadas e consideradas para além do prazo de 1.11.90, mas apenas nos casos em que estivesse pendente um requerimento sem decisão.2

6. Como assim, somos de parecer que o presente recurso deve improceder, pelos argumentos expendidos no Ac. recorrido, no parecer do M.P. do TCA-SUL (fls.108/10) e na cópia do parecer proferido pela minha colega no processo n° 102/11 (fls. 160/62), a que aderimos na íntegra.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

A) Pelo instrumento constante de fls. 4 do processo administrativo (PA), que aqui se considera integralmente reproduzido, dirigido ao Senhor Administrador-geral da Caixa Geral de Depósitos, o Autor em 1 de Setembro de 1980, na qualidade de ex-funcionário público do Ultramar, requereu a aposentação, referindo que os restantes documentos serão entregues oportunamente — cfr. fls. 4 do PA;

B) Com data de 22 de Maio de 1985 foi elaborada a “Informação”, de fls. 2 do P.A., que propôs o arquivamento e que “No entanto se vier a entregar o documento em causa, será o processo reanalisado, calculando-se a pensão a que porventura tenha direito”;

C) Sobre a Informação referida na alínea antecedente foi aposto despacho de “concordo”, em 23 de Março de 1985, proferido por um Chefe de Serviços – cfr. fls. 2 do P.A.

D) Pelo instrumento de fls. 5 do P.A., em 1 de Setembro de 2009, o Autor requereu à Entidade Demandada a reapreciação do seu processo e que seja deferido o pedido de aposentação, que aqui se considera integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:

“(…) Tendo-lhe sido indeferida por não possuir a nacionalidade portuguesa.

Sucede que vária jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional, designadamente o Acórdão nº 72/2002 do Proc. nº 769/99, sustentam a inexigibilidade daquele requisito.

O requerente vive numa situação sócio-económica difícil.

Termos em que requer a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o pedido de aposentação” – cfr. fls 5 do P.A e fls. 9 dos autos.

E) Com data de 4 de Novembro de 2009, foi emitido pela Direcção Administrativa e Financeira do Ministério das Finanças, em Bissau, o instrumento de fls. 10 dos autos, que aqui se considera integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:

“(...) Ajudante de Impressor de Segunda classe de Imprensa Nacional da Repartição dos Serviços de Administração Civil, pede que lhe seja passado uma certidão de contagem de tempo de serviço prestado ao Estado Português na ex-província da Guiné, para efeitos de aposentação, que revendo os documentos competentes relativo ao período de mil novecentos sessenta e oito a mil novecentos setenta e quatro, deles constam quanto ao requerente o seguinte:

---Por despacho de vinte cinco de Fevereiro de mil novecentos setenta e quatro da Excelência Senhor Secretario Geral, publicado ao Boletim oficial numero trinta e quatro de vinte sete de Agosto de mil novecentos sessenta e oito, nomeado para exercer a funções de Ajudante de Impressor de Segunda Classe de Imprensa Nacional:

---Por despacho de Onze de Setembro findo, visado pelo Tribunal Administrativo em vinte e um do mesmo mês, nomeado, para exercer as funções de aprendiz de Primeira classe da Imprensa Nacional desta Província, publicado ao Boletim oficial número quarenta:

---Mais certifico que esteve em efectivo serviço e foi abonado dos seus vencimentos desde, vinte sete de Agosto de mil novecentos sessenta e oito até nove de Setembro de mil novecentos setenta e quatro, tendo sofrido os descontos para a compensação de aposentação. (...)” — cfr. fls. 10 dos autos;

F) No verso do instrumento referido na alínea antecedente foi aposto, nomeadamente, o seguinte: “Reconheço por semelhança a assinatura de B…… Ajudante do Cartório Notarial de Bissau

Secção Consular da Embaixada de Portugal em Bissau, aos 25 de Novembro de 2009 “O ENC. DA SECÇÃO CONSULAR (...)” — cfr. fls. 10-10v do autos.

2.2. O DIREITO

Para boa compreensão do caso, importa ter presentes as particularidades que, de seguida, se registam.

O Autor, ora Recorrido, requereu, em 1980.09.01, à Caixa Geral de Depósitos, a atribuição de pensão de aposentação ao abrigo do regime do DL nº 362/78, de 28/11.

Em 22 de Maio de 1985 foi elaborada a informação de fls. 2 do PA apenso, com o seguinte teor:

“1. O interessado, por requerimento entrado em 1/9/85, solicita que lhe seja concedida a aposentação nos termos do Decreto-Lei acima mencionado.

2. Analisado o seu processo verificou-se que não respondeu ao que lhe foi solicitado pelo ofício nº 02927 de 3/2/84.

Assim e atendendo a que o seu processo já é bastante antigo, pois data de 1980 e que não apresentou a documentação necessária e oportunamente solicitada, propõe-se o seu arquivamento. No entanto, se vier a entregar o documento em causa, será o processo reanalisado, calculando-se a pensão a que porventura tenha direito”.

Sobre a Informação referida na alínea antecedente foi aposto despacho de “concordo”, em 23 de Março de 1985, proferido por um Chefe de Serviços.

Em 1 de Setembro de 2009 o Autor requereu a reapreciação do seu processo e a atribuição de pensão de aposentação.

A Caixa Geral de Aposentações manteve-se inerte quanto a este último pedido e, face ao silêncio, o Autor, intentou a presente acção administrativa especial de condenação á prática do acto devido.

A acção foi julgada procedente pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, sendo a Ré condenada a conceder ao Autor a pensão requerida em 1 de Setembro de 1980, com data de vencimento da 1ª pensão em 1 de Outubro de 1980, com juros de mora desde a data da sentença.

Sobre esta sentença recaiu o acórdão em revista que, julgando improcedente a apelação da Ré, confirmou a decisão da 1ª instância.

O TCA louvou-se no, no essencial, no seguinte discurso justificativo, passando a transcrever:

“(…) Como ficou bem evidenciado na sentença a quo, nos termos do artigo 1º nº 1 do Decreto-Lei nº 362/78, na redacção dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 23/80, de 29 de Fevereiro, são apenas exigidos, para atribuição da pensão no mesmo prevista, a qualidade de agente ou funcionário da administração pública das Ex-Províncias Ultramarinas, a prestação de pelo menos 5 anos de serviço e a realização de descontos para efeitos de aposentação.

Na certidão em causa, junta a fls. 10 dos autos, resulta que tais requisitos se verificavam em 1 de Setembro de 1980, pese embora aquela tenha sido emitida em 4 de Novembro de 2009.

A questão a dilucidar prende-se em saber se o Autor, ora Recorrido, estava em tempo de juntar documento comprovativo dos requisitos exigidos.

E, quanto a nós, a resposta é afirmativa.

Na verdade, para além da legislação aplicável não o proibir, sendo certo que apenas determina o termo para o pedido de atribuição da pensão e não para a instrução do respectivo processo, no caso sub judice criou-se a expectativa legítima de reabertura do processo caso a prova dos requisitos viesse a ser apresentada, conforme se alcança expressamente do despacho de arquivamento datado de 22 de Maio de 1985, não se referindo aí qualquer prazo limite para o efeito.

Por conseguinte, se o requerimento do Autor a solicitar à Caixa Geral de Aposentações a fixação de uma pensão de aposentação pelo tempo de serviço prestado à Ex-Administração Ultramarina nunca chegou a ser decidido, tendo antes sido objecto duma decisão de arquivamento condicional, até à entrega de documentos que foram solicitados mas que o Autor nunca entregou [certidão ou certidões onde conste o tempo de serviço efectivo prestado ao Estado, menção dos descontos de quotas para a compensação da aposentação], a Caixa Geral de Aposentações podia e devia, atento o lapso de tempo entretanto decorrido, ter notificado o Autor para, em tempo razoável, fazer a apresentação da documentação em falta, sob pena de indeferimento definitivo do pedido de aposentação formulado em 1 de Setembro de 1980.

Por outro lado, não colhe a tese da extemporaneidade invocada pelo ora Recorrente.

Com efeito, no que se refere ao prazo de vigência do Decreto-Lei nº 362/78, que terminou em 1 de Novembro de 1990, o que se extinguiu foi o prazo para requerer a pensão de aposentação ao abrigo dessa legislação especial e não o prazo da sua atribuição ou da instrução do processo de aposentação.

Aliás, a ser aplicada a tese da extemporaneidade por não estar em vigor a lei que atribui o direito, as sentenças dos tribunais proferidas após a vigência duma lei nunca poderiam ser executadas (…)”.

A entidade demandada discorda alegando, no essencial, que: (i) o pedido de aposentação formulado em 1 de Setembro de 1980 foi indeferido pelo despacho de arquivamento de 23 de Março de 1985; (ii) o indeferimento consolidou-se como caso decidido; (iii) por no dia 1 de Novembro de 1990, data em que expirou o regime especial do DL nº 362/78, [de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (acórdão de 2011.07.13 – proc. nº 102/11)], se encontrar já definitivamente decidido o pedido inicial, não se aplica ao requerimento apresentado pelo Autor, em 1 de Setembro de 2009, o disposto no art. 2º do DL nº 210/90 de 27 de Junho; (iv), o pedido de reapreciação, contido no requerimento de 1 de Setembro de 2009 é um novo pedido formulado para além do prazo de caducidade; (v) por consequência, deve revogar-se o acórdão recorrido.

Vejamos.

Para a boa solução da lide é nuclear saber qual é o alcance jurídico do despacho de arquivamento proferido em 23 de Março de 1985 e que não foi objecto de oportuna impugnação contenciosa.

Ora, neste ponto, estamos em sintonia com a anterior jurisprudência deste Supremo Tribunal, em casos similares, maxime, a do acórdão do Pleno de 2003.06.26 – rec. nº 1140/02, passando a citar:

“(…) começa por notar-se que, como salienta o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, sobre esta questão de saber se um despacho deste tipo, de arquivamento do procedimento por falta de prova do requisito da nacionalidade portuguesa, tem ou não natureza de acto administrativo materialmente definitivo, já este Supremo Tribunal se pronunciou no acórdão do Pleno de 6/2/2002, Proc. 47.044. E fê-lo no sentido de que um despacho desse tipo deveria ser interpretado como tendo implícito o indeferimento da pretensão, por isso assumindo a natureza de acto administrativo lesivo da pretensão substantiva do requerente.

Nesse acórdão, depois de lembrar que, nos termos do art. 120º do CPA, são actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos numa situação individual e concreta e de frisar o papel fundamental que a interpretação do acto recorrido tem no contencioso administrativo, afirmou-se o seguinte:

“Tratará o despacho contenciosamente recorrido apenas de uma ordem para manter o processo em arquivo interno, até que o requerente apresentasse documento comprovativo da nacionalidade, assim impedindo o seu arrastamento ad aeternum numa situação de indefinição mas sem pronúncia sobre o pedido da pensão da aposentação ou, diversamente, exprimirá a posição final da CGA sobre tal pedido, indeferindo-o, na forma implícita do arquivamento do respectivo processo, porque o requerente não apresentou o certificado de nacionalidade?

Não se nos afigura duvidoso que o despacho impugnado tem este último sentido, e, consequentemente, apresenta a natureza de acto administrativo recorrível, tanto quanto definiu irremediavelmente a situação jurídica do requerente, ora recorrido, no caso negativamente por lhe ter denegado a pretendida pensão.

Na verdade, uma coisa é certa: o procedimento administrativo da concessão da pensão foi arquivado por o recorrido não ter apresentado certificado da sua nacionalidade. E foi arquivado desde logo, com efeitos imediatos, sem conceder qualquer termo, modo ou condição. O facto de ser ressalvada a reabertura do processo, caso e logo que o requerente apresente aquele documento em falta, não traduz nenhuma destas cláusulas acessórias impeditivas do efeito imediato da denegação da pensão. Apenas se dispõe que a denegação da pensão hoje, por falta de um documento – a certidão da nacionalidade – que a entidade recorrente julgou essencial, não impede que, amanhã, o processo seja reaberto para análise da situação, logo que o requerente junte tal documento.

O efeito denegatório da pensão de aposentação produziu-se desde logo, pela prolação do despacho recorrido, imediatamente, não tendo a CGA deferido a decisão do processo para qualquer momento posterior, nomeadamente quando o requerente apresentasse a certidão da nacionalidade.”

Não há razão para rever este entendimento, que foi também adoptado em via de recurso por oposição de acórdãos e perante argumentação no essencial semelhante àquela que agora nos é submetida a análise, seja a que se colhe nos fundamentos dos arestos divergentes, seja a que as partes aduzem em favor de cada uma das teses em confronto. Corresponde à aplicação da doutrina de que para fixação do conteúdo significativo do acto administrativo o tribunal deve atender, tendo em conta o seu “tipo legal”, para além do próprio texto do acto examinado, a quaisquer elementos extra ou intertextuais e circunstanciais anteriores, coevos ou posteriores à sua produção e de que o que releva é a vontade funcional do órgão (a vontade normativa e não a intenção dos agentes suportes dos órgãos da Administração), que terá de compatibilizar-se com a vontade do legislador ínsita na norma que confere o poder administrativo usado para o cometimento do acto interpretado (Cfr. ac. do Pleno de 29/9/92, P. 22 900).

Efectivamente, o acto do subalterno que ordena o arquivamento de um procedimento de iniciativa particular por não ter sido apresentado um documento comprovativo de um requisito que o interessado entende não ser legalmente exigível, tem o efeito prático, que deve ser-lhe atribuído como conteúdo decisório implícito para efeitos de controlo da legalidade por via administrativa ou contenciosa, de negar a concreta pretensão material que o particular sustenta dever ser-lhe reconhecida sem a prova desse requisito (…)”.

Não sufragamos, pois, as ideias do arquivamento condicional, da não decisão, da pendência do procedimento, relativamente ao pedido do requerente apresentado em 1 de Setembro de 1980, contidas no acórdão recorrido e que estão na base da decisão do tribunal a quo.

Posto isto, assente que o despacho de arquivamento, de 23 de Março de 1985, consubstancia o indeferimento do pedido de aposentação formulado em 1 de Setembro de 1980, que esse acto administrativo, desfavorável ao Autor, se consolidou na ordem jurídica como caso administrativo resolvido e que, portanto, o procedimento administrativo estava findo, convergimos com a posição perfilhada no recente acórdão de 28.02.12 – proc. nº 0659/11, que, com as necessárias adaptações vale, igualmente, para o caso em apreciação nos presentes autos.

Passando a citar:

“(…) Como parece claro, a mera existência do dever de decidir não implica necessariamente o dever de deferir.

Implica tão só o dever de reapreciar o caso, dentro do bloco de legalidade aplicável, designadamente o dever de apreciar se a pretensão pode prosseguir ou se pode deve ser desde logo indeferida.

No âmbito deste dever de reapreciação quando estão em causa actos administrativos consolidados (não impugnados) podem surgir vários problemas, ligados à revogabilidade de actos consolidados: é essa revogação possível? é obrigatória em caso de ilegalidade? qual o seu âmbito?

Estas questões já foram resolvidas neste Supremo Tribunal no acórdão de 13 de Julho de 2011, proferido no processo 102/11. Neste acórdão, junto pela entidade recorrida, concluiu-se: “(i) para a concessão da pensão em causa não basta a prova dos requisitos de tempo e de prestação de serviço e de descontos para a aposentação, sendo também necessário que a pensão tenha sido requerida no prazo estabelecido na lei; (ii) a prova dos requisitos pode ser feita para além de 11/11/90, mas apenas desde que, nessa data esteja pendente um requerimento sem decisão; (iii) no presente caso, tendo o processo sido arquivado em 23-5-1985, o requerimento apresentado em 24-1-1980 estava indeferido desde essa data, pelo que em 11-11-1990, não havia qualquer pedido de pensão relevante para efeitos do disposto no art. 2º do Dec. Lei 210/90”. O referido acórdão citado julgou improcedente a pretensão do requerente à pensão de aposentação “pelo facto de não haver em 1/11/90. uma pensão requerida pendente de decisão.”

Julgamos ser de manter o entendimento do acórdão citado pela razões, nele expostas, com as quais concordamos inteiramente e que são plenamente transponíveis para o caso destes autos.

Na verdade, no caso dos autos, havia uma decisão da Administração, não impugnada pelo ora autor, indeferindo a sua pretensão. Quando o autor pediu a reapreciação da sua situação, em 23-1-2009 (requerimento que está na base desta acção para condenação na prática do acto devido, já que sobre este requerimento não recaiu qualquer despacho) já tinha sido revogada a lei que permitia a concessão da pensão de aposentação extraordinária e já tinha terminado o prazo dentro do qual a mesma poderia ser pedida.

O Dec. Lei 210/90, de 27/6 dispôs o seguinte:

“O Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, veio instituir a atribuição de pensões de aposentação aos antigos funcionários e agentes da ex-administração pública ultramarina que não ingressaram no quadro geral de adidos.

Constituiu uma medida de carácter temporário e excepcional, destinada a acudir a situações de carência decorrentes da descolonização.

A utilização desta medida, inicialmente fixada em seis meses, foi objecto de várias prorrogações, a última das quais, por tempo indeterminado, pelo Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro.

Assim, durante mais de 10 anos os referidos funcionários e agentes tiveram a possibilidade de requerer a aposentação, podendo concluir-se que todos os destinatários daquele diploma tenham já disposto da oportunidade de beneficiar daquela medida de protecção social.

Considera-se, em consequência, que deixou de justificar-se a vigência do Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro, impondo-se a sua revogação.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º É revogado o Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro.

Art. 2.º As pensões de aposentação previstas no Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, requeridas até à data da entrada em vigor do presente diploma vencem-se a partir do mês seguinte ao da recepção do respectivo requerimento no serviço competente.

Art. 3.º O presente diploma entra em vigor no dia 1 de Novembro de 1990”.

Deste diploma decorre, sem dúvida, que poderão ser requeridas pensões de aposentação extraordinária até 1 de Novembro de 1990, vencendo-se as respectivas pensões a partir do mês seguinte à data da recepção do pedido. Decorre ainda que a partir de 1 de Novembro de 1990 caduca o direito de pedir tais pensões extraordinárias.

(…)

A nova pretensão do autor surgida em 2009, surge, assim numa ocasião em que já tinha caducado o direito que se pretendia fazer valer. Daí que se impunha à Administração (necessariamente) indeferir a pretensão formulada em 2009.

É certo que, para os casos em que a pretensão (já indeferida, por acto inimpugnável) é reformulada antes de Novembro de 1990, a Administração apesar de não ser obrigada a deferir, poderia (se quisesse) fazê-lo, incluindo com eficácia retroactiva. Não existiria, é certo, o dever de deferir porque o acto de indeferimento que se firmou na ordem jurídica era um “acto de eficácia instantânea, ainda que referido a uma situação duradoura” e, portanto, para além de um caso decidido formal, haverá um caso decidido material. Nestes casos, a estabilidade do caso decidido como refere VIEIRA DE ANDRADE (ob. cit. nota 2), “não preclude a possibilidade (embora não haja o dever) de uma anulação administrativa (desse primeiro acto) com efeitos retroactivos, se não se tratar de acto constitutivo de direitos ou não houver outros princípios jurídicos que a isso obstem”.

Situações deste tipo levariam a que o Tribunal condenasse a Administração à prática do acto devido que se traduziria num acto expresso cujo conteúdo poderia ser, ou não, o deferimento da pretensão do interessado.

(…)

Para todos casos em que a pretensão (indeferida por acto inimpugnável) apenas é reformulada depois de Novembro de 1990 (como é o presente caso, cuja pretensão, objecto desta acção, é feita em 2009), impõe-se o seu indeferimento. Por uma razão simples: a partir de Novembro de 1990 caducou o direito de pedir a aposentação extraordinária. Com efeito, se na altura da nova reformulação do pedido já caducou o respectivo direito de pedir a pensão extraordinária, impõe-se indeferir tal pretensão e por isso não fará sentido condenar a Administração a proferir um acto que é necessariamente de indeferimento.

Com efeito, a caducidade do direito de pedir a pensão é, nestes casos, um “outro princípio jurídico” que impede necessariamente o deferimento de tal pedido. Nesta situação a acção para a condenação da prática do acto devido deve ser julgada necessariamente improcedente: antes da formulação da pretensão em 2009, está de pé o caso decidido (acto de indeferimento não impugnado proferido em 23.3.1985); depois da formulação da pretensão em 2009, por força da caducidade do direito à pensão de aposentação (…).”

Deste modo, procede a alegação da entidade demanda, ora Recorrente.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento à revista e em julgar improcedente a acção administrativa especial, absolvendo a Ré do pedido.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 26 de Abril de 2012. – António Políbio Henriques (relator) – Rosendo Dias José – Fernanda Martins Xavier e Nunes.