038240 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A Srª. Ministra da Saúde recorre do acórdão de 11/3/97, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A... do despacho dessa entidade, de 9/5/95, que a exonerou das funções de Administradora Delegada do Hospital Distrital de Vila Franca de Xira. Alega e conclui: O despacho recorrido não era “vago, genérico e abstracto” relativamente às actuações da aqui Recorrida particular visto que foi exarado sobre um ofício e vários anexos. Com efeito, embora referindo o n°. 4 da proposta, não há dúvida de que este ponto era esclarecido e concretizado nas actas e nas conjuntas declarações de voto dos outros dois membros do Conselho de Administração. Não é exigível, para se considerar fundamentado de direito o acto, a invocação expressa de um preceito ou de um texto legal bastando a de um instituto vigente no ordenamento jurídico, como acontece, no caso, com a “exoneração” ou, melhor, a “cessação da comissão de serviço” no contexto conhecido da Administração e da Administrada. Aliás, a cessação da comissão de serviço poderia ocorrer não apenas com base na al. b) do nº.2 do artº. 7º do Decreto-Lei nº. 323/89, de 26/09, por remissão do artº. 9°., n°. 2 do Decreto Regulamentar nº. 3/88, de 22/01, mas também com base em qualquer dos casos da al. a) desse mesmo preceito. No pressuposto jurisprudencial referido na al. c) destas, os factos invocados como fundamento do despacho bem poderão considerar-se abrangidos, em alguma destas hipóteses da citada al. a) do artº. 7º. como, por exemplo, a “não comprovação de capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas” , em “a não realização dos objectivos previstos” , em “a necessidade ... de tornar mais eficaz ... a gestão de serviços” , etc. O acórdão recorrido viola, pois, por errada interpretação e aplicação, os citados preceitos. Termos em que deverá ser dado provimento ao recurso e, na consequência, revogado o douto acórdão recorrido. Contra-alega a ora recorrida que formula as conclusões seguintes: Os fundamentos do Acórdão Recorrido mantêm-se, por inatacáveis e indestrutíveis. São, aliás, implicitamente confessados pela Exmª. Recorrente. Efectivamente, os fundamentos que serviram de base á “exoneração” da Recorrente são vagos, genéricos e imprecisos. E não foram invocados como fundamento do acto recorrido nem sequer o acompanham. Tais fundamentos são falsos, conforme se veio a apurar. E nem sequer emergem de procedimento disciplinar que não foi instaurado. Daí a violação do artº. 1° de D.L. 256-A/77 de 17 de Junho, do Art. 9°, n°. 2 do Dec-Regulamentar n°. 3/88 de 22 de Janeiro e do Art. 7°, n° 2, alínea b) do D.L. 323/89 de 26 de Setembro e, finalmente, do 266, n° 2 do CRP, o que, inelutavelmente, se mantém. Termos em que: deve ser negado provimento ao Recurso; deve ser mantida a decisão recorrida; deve ser apreciada a conduta do Exmº. Recorrente à luz do Art. 456º e segts. do CPC . O Digno Magistrado do Mº. Pº. emite o parecer que segue: Incorreu-se no acórdão recorrido, em erro de direito ao decidir pela verificação de vício de violação do disposto nos. 1 – 2, art. 9º Dec. R. 3/88 (necessidade de prévio procedimento disciplinar), já que, nos termos do art. 2º do Dec. Reg. 14/90, de 6/VI, o cargo de administrador-delegado se mostra, para os efeitos que ora interessa, equiparado ao de director-geral . Acompanha-se, no mais, quanto à insuficiência de fundamentação do acto , o decidido no acórdão da secção. Não merece, pois com tal fundamento, provimento o recurso. Colhidos vistos, cumpre decidir. Deu a Secção como provado que: 1º) A.... foi nomeada Administradora-Delegada do Conselho de Administração do Hospital Reynaldo dos Santos, nos termos do artº. 9º do Decreto Regulamentar 3/88 de 22 de Janeiro com a redacção dada pelo nº. 2 do Decreto Regulamentar 14/90 de 6 de Junho. (apenso de suspensão de eficácia a fls. 45 e nº. 2 da petição inicial). 2º) Por ofício de 10.5.1995 do Chefe de Gabinete do Ministro da Saúde foi dado conhecimento ao Director do Hospital de Reynaldo dos Santos, que o Ministro da Saúde “por seu despacho de 9 de Maio corrente, face aos fundamentos apresentados no mesmo ofício, exonerou das suas funções a Administradora Delegada Drª. A...” . (doc. a fls. 6 dos autos). 3º) A ora recorrente, em 11.5.1995 solicitou ao Chefe de Gabinete do Ministro da Saúde, face à notificação do ofício referido em 2º, que lhe fosse passada certidão dos fundamentos subjacentes à decisão. (doc. a fls. 8 dos autos). 4º) Por despacho de 9.5.1995 o Ministro da Saúde decidira face a proposta do Director do Hospital de Reynaldo dos Santos que, “Aceito os fundamentos constantes no nº 4 da proposta do Sr. Director do Hospital e exonero das suas funções a Administradora Delegada Drª. A ...” . (doc. fls. 13 dos autos). 5º) Por ofício de 8.5.1995 o Director do Hospital de Reynaldo dos Santos propôs ao Ministro da Saúde a exoneração de funções da Administradora Delegada, Drª. A .., constando da proposta, no seu nº. 4: “ 4. O funcionamento do Conselho de Administração tem vindo a ser sistematicamente afectado pela forma de actuar da Srª. Administradora-Delegada que executando das suas competências, tem tomado decisões sem ouvir os restantes membros e sem delas me dar conhecimento prévio, algumas das quais têm afectado negativamente o normal funcionamento do Hospital. Uma dessas decisões diz respeito ao incentivo e apoio que deu a um pequeno grupo de pressão de médicos que tentou mobilizar os restantes para não aceitar a ampliação que está em curso e exigir a construção de um Hospital novo, actuando assim contra a estratégia seguida pelo actual Conselho de Administração, na continuidade dos anteriores e pondo em causa a política do Ministério nesta área.” 6º) Por despacho do Ministro da Saúde de 30.8.1995 publicado no D.R. II Série de 26.9.1995 reconhecia-se que o Hospital Distrital de Vila Franca, se encontrava num edifício antigo, sem espaços de protecção envolventes e possibilidade de crescimento, com problemas de acessibilidade e má localização na malha urbana, e, determinava-se, em conformidade, que fossem desenvolvidos estudos necessários à elaboração do programa do novo Hospital com a participação de elementos representativos do Conselho de Administração do Hospital, estudando-se a implantação do novo Hospital, inscrevendo-se verbas no PIDDAC de 1996 e anos seguintes para o desenvolvimento do empreendimento. 7º) Por despacho de 30 de Agosto de 1995 foi determinado pelo Inspector-Geral da Inspecção-Geral de Saúde do Ministério da Saúde, o arquivamento do processo de inquérito instaurado à Drª. A ..., por eventuais irregularidades no concurso público de limpeza e manutenção do Hospital de Reynaldo dos Santos de Vila Franca de Xira. Das conclusões e propostas que antecedem o despacho, destaca-se, designadamente: Não ter sido provada qualquer influência ou interesse na inquirida na adjudicação do concurso público à empresa B...; Que a decisão tomada quanto a aquela adjudicação não constituir a qualquer comportamento disciplinar passível de procedimento disciplinar; Ser da competência específica dos Administradores-Delegados a adjudicação de concurso como o adjudicado à empresa B...; Não se ter provado a falsificação da acta nº. 285 relativa à reunião do Conselho de Administração do Hospital de Reynaldo dos Santos no dia 27.3.1995, por parte da ora recorrente; Dever ser arquivado o processo instaurado por insuficiência de prova quanto aos comportamentos infractórios susceptíveis de procedimento disciplinar por parte da ora recorrente. Decidiu o acórdão: “A ora recorrente tem, pois, inteira razão quando acusa aquele despacho de vago, genérico e abstracto em relação a actuações que teriam sido por si tomadas e que não são concretizadas; ....................................................... Independentemente dos pressupostos de facto em que assentou a decisão impugnada, que não menciona, igualmente qualquer disposição legal em que se pudesse apoiar, o certo é que a recorrente, ocupando o lugar de Administradora-Delegada em comissão de serviço nos termos dos artigos 7º , nº. 2 alínea b) do Decreto-Lei 323/89 de 26 de Setembro e artigo 9º n os . 1 e 2 do Decreto Regulamentar 3/88 de 22 de Janeiro, apenas poderia ver a sua comissão de serviço dada por finda, (não exonerada), “Por despacho fundamentado do membro do governo competente, na sequência de procedimento disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar .” O despacho recorrido ignorou, assim, não só a averiguação sobre a veracidade dos factos apontados pelo Director do Hospital para fundamentar a “exoneração”, como se baseou em meras conclusões e não teve em conta o tipo de vínculo legal que a recorrente tinha naquele momento, para com a Administração Pública. Designadamente e sem prévio procedimento disciplinar e perante factos que posterior procedimento veio a apurar não se terem verificado, não invocando qualquer norma, “exonerou-se” a referida Administradora-Delegada. Não subsistem, assim, quaisquer dúvidas sobre a invocada violação dos artigos 9º nº. 2 do Decreto Regulamentar 3/88 de 22 de Janeiro e 7º nº. 2 alínea b) do D.L. 323/89 de 26 de Setembro, pelo que verificada tal ilegalidade, prejudicada fica, ( artº 660º nº. 2 do C.P.C .) a averiguação da violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade invocados pela recorrente. C) Termos em que acordam os Juizes deste Tribunal em conformidade, em anular o despacho recorrido por o mesmo violar o art o . 9º nº. 2 do Decreto regulamentar 3/88 de 22 de Janeiro e o artº. 7º nº. 2 alínea b) do d.L. 323/89, de 26 de Setembro.” Dos excertos transcritos extrai-se que o acórdão anulou o acto que deu por finda a comissão de serviço da ora recorrida com fundamento só em violação de lei por ofensa das disposições legais que repetidamente e em exclusivo cita. É certo que produz outros considerandos como os relativos à generalidade e abstracção das actuações imputadas, à falta de referência a quaisquer disposições legais e à não averiguação dos factos apontados pelo Director do Hospital, mas daí não retira efeito algum nem procede à qualificação, sequer doutrinal, dos vícios que tais omissões eventualmente possam integrar. O que unicamente tem por certo é que o acto em causa ofende aquelas normas por pôr termo à comissão de serviço sem precedência de procedimento disciplinar em que se conclua pela aplicação de sanção. É pois do acerto do acórdão nos precisos termos em que decide que cumpre indagar. Sustenta a autoridade ora recorrente que não é exacto o pressuposto de direito em que o aresto assenta, na medida em que a comissão de serviço da Administradora-Delegada podia ser dada por finda não só na sequência de procedimento disciplinar condenatório como a partir de qualquer das situações configuradas na al. a) do nº. 2 do artigo 7º do DL 323/89 . Vejamos então. O nº. 2 do artigo 9º do Decreto Regulamentar 3/88 , na redacção dada pelo Decreto Regulamentar 14/90 , prescreve que o provimento do cargo de administrador-delegado obedece às normas previstas nos n os . 1, 2, 3 e 5 do artigo 5º e nos artigos 6º e 7º do Decreto-Lei nº. 323/89, de 26 de Setembro. O último desses artigos, sob a epígrafe “Cessação da comissão de serviço” , prevê no nº. 1 as causas de cessação automática dessa situação funcional e no nº. 2 as situações em que pode ser dada por finda, a todo o tempo, durante a sua vigência. A al. b) desse nº. 2 dispõe que a comissão de serviço pode ser dada por finda por despacho fundamentado do membro do governo competente, na sequência de procedimento disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar. Neste preceito se fundou o acórdão para concluir pelo provimento do recurso, sob o entendimento de que, em contrário do que nele se impõe, a decisão que pôs termos à comissão não foi precedida de tal procedimento. Mas o nº. 2 do artigo 7º desdobra-se por mais duas alíneas, a primeira das quais, a al. a), aqui importa considerar. Dúvidas, não são legítimas sobre a sua aplicabilidade à situação da ora recorrida, não só porque o nº. 2 do artigo 9º do Dec. Reg. 3/88 na redacção referida remete, sem quaisquer restrições para a totalidade do artigo 7º do DL 323/89 , como também porque se dúvidas ainda restassem, desfá-las-ia o artigo 2º do Dec.Reg. 14/90 ao preceituar que, para efeitos do disposto na al. a) do nº. 2 do artigo 7º, os cargos de director, administrador-delegado, director clínico e enfermeiro director de serviço de enfermagem de hospital se consideram equiparados a director-geral. E, por força do nº. 1 do artigo 5º do DL 323/89 , o director-geral, como elemento do pessoal dirigente, é provido em comissão de serviço por um período de três anos renovável por iguais períodos, do mesmo modo que o administrador-delegado, por imperativo da remissão operada para esse preceito pelo nº. 2 do artigo 9º do Dec. Reg. 14/90. As situações jurídicas de um e de outro estão assim equiparadas, pelo que se não descortina argumento capaz de conduzir à inaplicabilidade da referida al. a). Ora este último normativo prevê a título exemplificativo a possibilidade de cessação da comissão de serviço, a todo o tempo, durante a sua vigência , por razões que podem ser havidas como integradoras do conceito indeterminado de conveniência de serviço, quais sejam a não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas, a não realização dos objectivos previstos, a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e a não prestação de informações ou a sua prestação deficiente, quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do governo. São todas estas situações susceptíveis de não envolver responsabilidade disciplinar, nessa medida não impondo a instauração do procedimento respectivo, diversamente do que sucede com as contempladas na al. b). Nada obstava assim a que fosse dada por finda a comissão de serviço da ora recorrida com fundamento em qualquer delas ou noutras subsumíveis a esse preceito, sem precedência de processo disciplinar. Decidindo em contrário, a Secção violou os artigos 9 nº. 2 do Dec. Reg. 3/88 e 7º nº. 2, als. a) e b) do DL 323/89 , o que conduz à procedência da conclusão d) da alegação da entidade recorrente. Pelo exposto, acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão sob censura e ordenar que o processo volte à Secção para conhecimento dos demais vícios invocados. Custas pela recorrida, com a taxa de justiça e a procuradoria respectivamente de duzentos e cinquenta mil e cento e vinte e cinco mil escudos. Lisboa, 21 de Fevereiro de 2002 Cruz Rodrigues – Relator António Samagaio Azevedo Moreira Rui Pinheiro Abel Atanásio Vítor Gomes Macedo de Almeida Rosendo José Adelino Lopes – Vencido. Confirmaria o acórdão recorrido pelos seus fundamentos, atendendo a que o despacho impugnado não indica a norma em que se baseou e o acórdão recorrido interpretou que aquele despacho, tendo em conta os factos em que se baseou, pretendeu dar por finda a comissão de serviço da recorrente nos termos do artº. 7º., nº. 2 b) do DL 323/89 de 26/09, não desconhecendo embora que a lei prevê, em abstracto, outros fundamentos para dar por finda a comissão de serviço dos titulares de corpos dirigentes que o despacho recorrido não invocou.