0514/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As normas processuais que consagram os ónus e os pressupostos processuais, como era o caso dos artº 36º, nº1 c) e 40º, nº1 da LPTA, devem hoje ser interpretadas da forma mais favorável ao exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva consagrada no artº268º, nº4 da CRP, na versão de 1997, o que impõe a recusa de interpretações meramente formais, privilegiando-se, assim, a prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma (princípios anti-formalista e pro-actione).

II- Daí que a regra seja hoje a da sanação, sempre que possível, dos vícios meramente formais de que enferme a petição de recurso.

III- A manifesta indesculpabilidade ou censurabilidade do erro a que alude a alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, deverá reflectir necessariamente uma incapacidade ou dificuldade de apreensão pelo julgador do real objecto do recurso, ou seja, do acto a que o recorrente dirige efectivamente a sua censura, devendo considerar-se desculpável o erro de identificação sempre que dos termos da petição possa divisar-se, sem dúvida, o verdadeiro (ainda que incorrectamente designado) objecto da impugnação.

IV- Atento o referido em I, II e III, não é manifestamente indesculpável o erro cometido pelo recorrente contencioso ao dirigir o recurso contra a pessoa colectiva, quando o autor do acto era o seu conselho de administração, se na petição identificou e documentou o acto recorrido, que ali deu por integralmente reproduzido e onde claramente estava identificado o seu autor.

V- Neste caso, o juiz ficou na posse de elementos que lhe permitem usar do poder-dever previsto no artº40º, nº1 da LPTA, pelo que deve convidar o recorrente contencioso a corrigir a petição, nos termos ali previstos.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A…, com os sinais dos autos, veio interpor o presente recurso por oposição de julgados do acórdão da Secção, proferido nos autos a fls. 361 e segs, que negou provimento aos recursos jurisdicionais, interpostos pela ora recorrente, dos despachos do Mmo. Juiz do TAC de Lisboa, actualmente 1º juízo (liquidatário) do TAF de Lisboa, proferidos em 04.11.2002 (a fls. 102), e em 18.01.2005 (a fls.206), respectivamente, sendo que o primeiro despacho, considerou manifestamente indesculpável o erro na identificação do autor do acto recorrido e rejeitou o recurso contencioso e o segundo despacho, não admitiu a nova petição inicial apresentada pela recorrente a fls.115 e segs, por o erro verificado ser insusceptível de ser suprido, pelo convite previsto no artº40º da LPTA.

Pede, a final, que prevaleça a jurisprudência do primeiro acórdão fundamento e, em consequência, seja ordenado que a recorrente, nos termos do nº1, a) do artº40º da LPTA, regularize a petição inicial, prosseguindo os autos os seus ulteriores termos, ou, caso assim se não considere, que prevaleça então a jurisprudência do segundo acórdão fundamento, e, em consequência, seja ordenado que seja admitida a nova petição inicial apresentada pela Autora, nos termos e para os efeitos dos artº234º-A e 476º do CPC ex vi artº1º da LPTA.

Para o efeito, formulou as seguintes CONCLUSÕES:

A. Quanto à questão de saber se se verifica erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto, insusceptível de correcção nos termos do artº40º, nº1, a) da LPTA, tanto o acórdão recorrido, como o acórdão fundamento pronunciaram-se expressamente sobre a interpretação de um mesmo preceito: a alínea a) do nº 1 do artº40º da LPTA, que não sofreu alterações entre a data de prolação deste último acórdão e a data da prolação do acórdão recorrido.

B. Ambos os acórdãos perfilham soluções opostas decorrentes de uma interpretação conflituante da referida disposição legal, pois o acórdão recorrido considera constituir erro manifestamente indesculpável «o erro completamente suposto ou criado pelo recorrente, aquele para cuja aparição a Administração não contribui, sequer ao de leve, e que, exclusivamente, resultou da desatenção ou incúria do errante», tendo concluído pela verificação de erro manifestamente indesculpável por entender que «do documento que a própria recorrente juntou com a petição de recurso consta, de modo absolutamente inequívoco, que a deliberação impugnada é da autoria do Conselho de Administração do ICP- Autoridade Nacional das Comunicações.».

C. No acórdão fundamento, ao invés, considera-se exactamente o contrário, isto é, considerando «desculpável o erro de identificação sempre que dos termos da petição possa divisar-se, sem dúvida, o verdadeiro (ainda que incorrectamente designado) objecto da impugnação», conclui-se pela desculpabilidade do erro na situação em que «O acto recorrido está, pois, claramente identificado, documentado e transcrito na petição de recurso (apesar de erradamente designado de acórdão e de atribuído ao órgão e não ao seu Presidente), pelo que uma leitura atenta e ponderada daquele articulado permite concluir com toda a segurança que é essa decisão administrativa que a recorrente pretende ver anulada.»

D. Como refere o douto acórdão fundamento, «a jurisprudência mais recente deste STA vem consolidando uma leitura da referida disposição legal mais consonante com a garantia da tutela jurisdicional efectiva consagrada no artº264º da CRP, ou seja, uma concepção normativa daquela disposição legal como ordenadora e instrumental, tendo em vista a realização da justiça substantiva», tendo por base, designadamente, a ideia de que «os princípios anti-formalista e pro-actione postulam que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao cesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.»

E. Contrariamente ao afirmado no douto acórdão recorrido e salvo o devido respeito, os princípios anti-formalistas e o princípio pro-actione não têm mera “função marginal” na interpretação da alínea a) do número 1 do artº40º da LPTA, não podendo funcionar apenas em “casos de fronteira”, antes devendo ser, muito pelo contrário, também enquanto exigência de garantia constitucional de tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos particulares, os verdadeiros orientadores da interpretação que se faça daquela norma legal.

F. Atendendo ao favorecimento da obtenção de uma decisão de mérito exigido pela garantia da tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares, a alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, deve ser interpretada e aplicada num sentido em que o não conhecimento do mérito da causa em consequência de “erro manifestamente indesculpável” na identificação do autor do acto seja reservado para os casos limitados em que exista algum valor processual a acautelar em tal não conhecimento.

G. Desta forma, uma interpretação e aplicação conforme à garantia de tutela jurisdicional efectiva do disposto na alínea a) do número 1 do artº40º da LPTA, não pode deixar de conduzir a que se considere que a censura do comportamento do recorrente determinante da imediata absolvição da instância por erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto impugnado, apenas deverá ocorrer se o erro por este cometido tiver determinado a impossibilidade de o Tribunal sequer poder configurar correctamente o objecto do processo, por não lhe ser possível, em face dos elementos carreados para os autos, identificar com segurança aquele autor.

H. A recorrente juntou à petição inicial cópia do acto recorrido da qual constava claramente a identidade do respectivo autor, o que conduziu a que nem o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, nem o Supremo Tribunal Administrativo, em sede de recurso jurisdicional, tenham tido quaisquer dúvidas sobre aquela autoria, apesar do erro cometido na identificação do mesmo no texto da petição inicial.

I. O critério subjectivo de interpretação do conceito de erro manifestamente indesculpável previsto na alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, seguido pelo acórdão recorrido, de acordo com o qual serão sancionáveis com a absolvição da instancia, sem possibilidade de convite à regularização, aqueles casos em que o erro cometido tenha resultado de culpa do recorrente na identificação do acto impugnado, independentemente da consideração de este, apesar do erro cometido ter junto à petição inicial (e dado por reproduzido) um documento do qual constava claramente aquela identificação (que inclusivamente permitiu ao tribunal concluir, sem margem para dúvidas sobre a verdadeira identidade do autor do acto), é violador da garantia da tutela jurisdicional efectiva consagrada no artº268º, nº4, da CRP.

J. A desconformidade da decisão do acórdão recorrido com a garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva e com o princípio pro actione, reside na circunstância de se recusar o conhecimento do mérito da causa, com base única e exclusivamente na invocação da violação de uma regra da qual não resultou qualquer consequência processual (o Tribunal identificou adequadamente o autor do acto recorrido, em função do documento junto pela recorrente) e sem que exista qualquer outro valor digno de tutela que o justifique.

K. Uma vez que estão presentes nos autos todos os elementos necessários para que o tribunal configurasse- como configurou, adequadamente a instância e o objecto do processo, a garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva e o princípio do favor do processo, exigiam que este, ao invés de se resguardar na exigência do cumprimento de uma regra formal, tivesse convidado a recorrente a corrigir o seu articulado e assim desse a oportunidade para o prosseguimento da instância e para o conhecimento do mérito do pedido.

L. Atendendo ao exposto, a alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, na interpretação e aplicação dada pelo acórdão recorrido, para além de dever considerar-se violada, é inconstitucional, por violação da garantia de tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos particulares, consagrada no nº4 do artº268º da CRP.

M. Como resulta do douto acórdão fundamento, o facto de ter sido junto à petição inicial um documento que permitiu ao tribunal identificar o autor do acto, implica que não tenha resultado do erro na identificação deste último, no texto articulado “qualquer factor de perturbação intransponível para o correcto desenvolvimento da lide, uma vez que do contexto da petição o tribunal fica seguramente ciente de qual o acto que a recorrente pretende ver anulado, e que ela, como disse, veio no corpo da petição a identificar, documentar e transcreve (…). Pelo que, à luz dos apontados princípios anti-formalista e pro-actione, temos por adquirido, in casu, que o erro cometido não é “manifestamente indesculpável.”

N. Na oposição acima evidenciada deverá, pois, prevalecer a jurisprudência constante do acórdão fundamento, pelo que, aplicando-a no caso sub judice, deve considerar-se que o erro cometido pela recorrente na identificação do autor do acto recorrido não foi manifestamente indesculpável, uma vez que foi junto documento à petição inicial que permitiu ao tribunal identificar adequadamente esse mesmo autor e, dessa forma, deverá a recorrente, nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, ser convidada a regularizar a petição inicial.

O. Quanto à questão de saber se, tendo existido rejeição liminar da petição, por erro manifestamente indesculpável (não subsumível na previsão da alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, na parte em que permite o convite à correcção da petição), podem ser considerados supletivamente aplicáveis os dispositivos contidos nos artº 234º-A e 476º do CPC, sendo, em consequência, admitida a apresentação de nova petição inicial, o acórdão recorrido e o acórdão fundamento pronunciaram-se expressamente sobre a interpretação e aplicação dos mesmos preceitos: os artº 234-A, nº1 e 476º do CPC, em situação de rejeição de recurso contencioso, por ilegitimidade passiva, insusceptível de correcção, nos termos do artº40º, nº1 a) da LPTA.

P. Sobre tal questão, o acórdão recorrido considerou não ter lugar a aplicação supletiva do disposto nos artº 234-A e 476º do CPC, e consequentemente não ser possível a apresentação de nova petição regularizada, por não se verificar qualquer lacuna de regulamentação na LPTA, a qual contém um regime próprio de sanação.

Q. Por seu turno e, ao invés, no acórdão fundamento considera-se exactamente o contrário, isto é, considera-se que: “Rejeitada liminarmente uma petição de recurso contencioso directo de anulação (em despacho proferido na fase inicial, nos termos e no momento referido no artº54º, nº3, al. a) da LPTA), sem que tenha sido concedido ao recorrente a faculdade de correcção do artº 40º da LPTA, quanto à identificação do autor do acto impugnado, deve ser admitida a nova petição oferecida nos termos dos artº 234º, nº1 e 476º do CPC, ainda que o juiz tenha, naquele despacho de indeferimento imediato, censurado como indesculpável o erro do recorrente na identificação do autor do acto recorrido.”

R. A parte final da alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, estabelece uma excepção dilatória insuprível ope legis no âmbito do processo intentado, qual seja a de que quando exista, na petição inicial, erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto impugnado, não pode o recorrente ser convidado a corrigir tal erro, devendo o tribunal absolver a instância, por verificação de excepção dilatória insuprível.

S. Uma vez que, em ponto algum da LPTA, se regula a matéria das excepções dilatórias insupríveis, torna-se claro que tem plena aplicabilidade o artº1º da mesma, que estabelece que o processo nos tribunais administrativos se rege, supletivamente, pelo disposto no CPC.

T. Assim, cumpre concluir que a razão assiste ao acórdão fundamento, quando decidiu que “ a LPTA não contém norma que regule a situação prevista nos artº 234º-A e 476º do CPC, uma vez que o artº40º regula o convite à correcção ou aperfeiçoamento da petição de recurso, mas não regula o oferecimento de nova petição quando a primeira seja rejeitada devido a excepções dilatórias como a errada identificação do autor do acto recorrido, ainda que o erro tenha sido qualificado de indesculpável.”

U. Da mesma forma que os artº234º-A e 474º do CPC impõem a recusa da petição, caso ocorra alguns dos factos indicados nessas normas, também a parte final da alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, determina a rejeição da petição quando se verifique um erro manifestamente indesculpável na indicação do autor do acto. No entanto, uma vez que a LPTA não contém um artigo semelhante ao nº1 do artº234-A e ao artº476º do CPC, nada estabelecendo quanto a saber se, não obstante tal recusa, a recorrente pode apresentar uma nova petição inicial, é aqui plenamente aplicável, em termos de direito supletivo, o disposto naquelas normas processuais civis, atendendo à perfeita similitude de situações em presença. Impondo-se permitir à recorrente que apresente uma nova petição inicial.

V. Entender, como faz o acórdão recorrido, que o erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto não permite a apresentação de nova petição inicial, porque o artº40º, nº1, a) da LPTA, não permite que o juiz convide o recorrente a regularizar a petição nessa situação, equivaleria a entender que, sempre que se verifique uma das situações previstas, quer no artº234º-A, quer no artº474º do CPC, o autor não possa apresentar uma nova petição inicial, precisamente porque aqueles artigos não previram qualquer convite para a regularização, antes estabelecendo a pura e simples recusa da petição inicial, interpretação esta que não se pode aceitar.

W. O facto de não se permitir que exista um convite à regularização da petição inicial, em caso de erro manifestamente indesculpável, não significa, contrariamente ao que pressupôs o acórdão recorrido, que o recurso interposto fique irremediavelmente perdido, mas antes e apenas que o erro praticado não pode ser corrigido sem apresentação de nova petição.

X. A ratio desta solução está bem identificada no acórdão fundamento, no qual se afirmou: “ O processo civil comum, para o qual a LPTA remete quanto aos aspectos não regulados, faculta ao autor o benefício de apresentar nova petição, quando a apresentada primeiro está abrangida por uma deficiência que se reconduz a alguma excepção dilatória, e por essa razão, é objecto de rejeição liminar, de modo a não castigar de forma extrema o erro cometido, que será quase sempre de técnica jurídica, portanto do mandatário, e assim permite evitar que aquele se repercuta de forma gravosa e definitiva sobre a parte.».

Y. O facto de se considerar que o artº40º a LPTA não regula o oferecimento da nova petição em caso de rejeição liminar da primeira devido a excepções dilatórias, e que, por isso, deve ser supletivamente aplicável o regime previsto no CPC, não implica que os artº 234º e 476º deste Código sejam aplicáveis também aos casos de absolvição da instância, pois esta situação nem sequer directamente entra no objecto de aplicação destas normas, que são apenas aplicáveis aos casos de rejeição imediata da petição inicial.

Z. O artº40º, nº1 alínea a) da LPTA, se interpretado e aplicado como propugnado pelo acórdão recorrido, no sentido de considerar que contém, um regime próprio de sanação da ilegitimidade passiva, por errada identificação do autor do acto recorrido, excludente da aplicabilidade supletiva dos artº234ºA e 476º do CPC, para alem de violar estas últimas disposições é inconstitucional, por violação da garantia da tutela jurisdicional efectiva dos particulares, prevista no nº4 do artº268º da CRP. E isto porque o erro na identificação do autor do acto impugnado, ainda que em casos de manifesta indesculpabilidade, nunca poderia, sob pena de violação da garantia em causa, dar origem à absolvição da instância, sem que ao recorrente fosse dada nova oportunidade de corrigir o erro formal da petição anterior, através da apresentação de uma nova, devidamente corrigida, que beneficiaria da data em que aquela primeira foi apresentada, apenas assim seria assegurado o cabal respeito pelo princípio da tutela jurisdicional efectiva previsto no artº268º, nº4 da CRP.

AA. Na oposição acima evidenciada deverá, pois, prevalecer a jurisprudência constante do acórdão fundamento, pelo que, aplicando-a ao caso sub judice, deve ser aceite a petição corrigida, apresentada pelo recorrente, nos termos e para os efeitos dos artº234-A e 476º do CPC, prosseguindo os autos os seus ulteriores termos até final.

Contra-alegou a recorrida, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

A. Por sentença proferida em 04.11.2002, o TAC de Lisboa rejeitou, nos termos do §4º do artº57º do RSTA, o recurso contencioso interposto pela ora Recorrente, por considerar manifestamente indesculpável o erro na identificação do ICP- ANCOM, como autor do acto recorrido, o qual havia sido praticado pelo respectivo Conselho de Administração.

B. Por douto acórdão proferido em 18.05.2006, o STA manteve, e muito bem - a decisão do TAC de Lisboa que, nos termos do § 4º do artº57º do RSTA, rejeitou o recurso contencioso interposto pela Recorrente, por considerar manifestamente indesculpável, o erro na identificação do ICP- ANACOM como autor do acto recorrido, o qual havia sido praticado pelo respectivo Conselho de Administração.

C. Entendeu-se, naquele douto acórdão, que o erro da Recorrente na identificação da entidade recorrida era indesculpável e, portanto, insuprível, uma vez que a mesma dispunha de todos os dados para proceder a uma identificação do autor do acto recorrido, pelo que só não dirigiu o recurso contra esse Conselho porque, por culpa exclusivamente sua, optou por dirigi-lo contra outra entidade, tendo, assim, o erro resultado da sua própria incúria; mais entendeu que não colhia a invocação dos princípios anti-formalistas, que só poderiam intervir e apenas a título correctivo, se, no caso, se estivesse perante uma situação de fronteira, que fizesse o tribunal exista quanto à qualificação do erro como manifestamente indesculpável.

D. Por sua vez, o acórdão fundamento de 03.11.2005- invocado pela Recorrente- refere que os princípios anti-formalista e pro-actione postulam que, ao nível dos pressupostos processuais se privilegie uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva e que, à luz dos apontados princípios, a manifesta indesculpabilidade ou censurabilidade do erro a que alude o artº40º, nº1 a) da LPTA, deverá reflectir, necessariamente, uma incapacidade ou dificuldade de apreensão, pelo julgador, do real objecto do recurso, ou seja, do acto a que o recorrente dirige efectivamente a sua censura, devendo considerar-se desculpável o erro de identificação sempre que, dos termos da petição, possa divisar-se, sem dúvida, o verdadeiro ( ainda que incorrectamente designado) objecto da impugnação.

E. A alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA previa a possibilidade de correcção da petição, a convite do tribunal, quando se verificasse a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro fosse manifestamente indesculpável.

F. Não colhe a argumentação da Recorrente, de que por ter junto documento, dado como integralmente reproduzido, onde era identificado o autor do acto recorrido, carreou para o processo os elementos que permitiram ao tribunal e demais sujeitos processuais concluir sobre a identidade do autor do acto recorrido, já que precisamente porque apresentou tal documento é que se julgou – e bem- que não havia qualquer justificação para o seu erro, sendo este, assim, manifestamente indesculpável.

G. A correcta identificação do autor do acto recorrido era um ónus que impendia sobre a Recorrente nos termos do artº36º da LPTA, pelo que dispensá-lo, em caso de erro manifestamente indesculpável - como era o caso – incumbindo o tribunal de tentar descortinar, face aos elementos carreados para o processo, qual o objecto do recurso, inverteria totalmente e sem qualquer justificação aquele ónus, esvaziando-o de qualquer efeito útil.

H. Sustenta a Recorrente que a possibilidade de correcção do erro de identificação do autor do acto prevista no artº40º, nº1 a) da LPTA corresponde a uma mitigação dos ónus processuais impostos pelo artº36º da LPTA.

I. Entende, porém, o Recorrido que tal mitigação não poderá significar a total supressão desse ónus, como sucederia no caso de se permitir ao autor não identificar correctamente, por incúria ou desleixo, o autor do acto recorrido, impondo sobre o tribunal o ónus de tentar adivinhar qual o acto concretamente impugnado.

J. Embora se concorde que a interpretação de normas processuais deve ser orientada pela garantia de tutela judicial efectiva dos direitos dos particulares e da realização da justiça material, devendo privilegiar-se a obtenção de decisões que se pronunciem sobre o fundo da causa em detrimento de meras decisões formais, considera-se também que, no caso dos acórdãos fundamento, se leva essa interpretação a um extremo tal que se criam regras diversas das normas legalmente consagradas, eliminando-se as consequências do não cumprimento dos ónus processuais impostos pela lei a cargo das partes, que fica totalmente desprovida de efeito útil.

K. Quando, no caso previsto no artº40º, nº1 a) da LPTA, se permite a correcção - a convite do tribunal - do erro de identificação do autor do acto impugnado, com excepção dos casos em que tal erro seja considerado indesculpável, o legislador traça com clareza a sua opção. Dessa norma decorre que, ainda que o tribunal se aperceba do real objecto do recurso ( sem o que não poderia determinar a sua correcção), não havendo, por conseguinte, uma verdadeira incapacidade ou dificuldade de apreensão, pelo julgador, desse objecto, a correcção só pode ser determinada se o erro do recorrente não for indesculpável.

L. Por isso, a interpretação perfilhada nos acórdãos fundamento, mais do que uma interpretação correctiva, é uma interpretação contra-legem.

M. Na aplicação da lei, não pode adoptar-se a norma que se entende que deveria existir, mas apenas aquela que existe.

N. Como se decidiu no acórdão do STA de 18.02.2004 (rec. 1939/03), « o princípio anti-formalista e pro-actione, de que encontramos claramente manifestação no artº40º da LPTA, aconselha a ultrapassagem de escolhos de cariz adjectivo e processual em ordem à resolução do dissídio para cuja tutela o meio contencioso fora utilizado. Tal não significa, porém, que a instauração do recurso seja de todo alheia à observância de um número mais ou menos apertado de regras instrumentais adequadas a esse fim. Uma delas prende-se, precisamente, com a indicação da pessoa ou órgão que, por ser o seu autor, está em condições únicas de defender no recurso a legalidade do acto sindicado. E esse é um dos requisitos que na petição inicial o recorrente tem que observar, como bem ressalta do artº36º, nº1c) da LPTA.»

O. Conforme se referiu no acórdão do STA de 29.01.2002, da 2ª Subsecção ( Proc. 48201), in Base de dados da DGSI, « a tutela do administrado a uma decisão de mérito cobre apenas, no caso de erro na identificação do autor do acto contenciosamente recorrido, situações toleráveis do ponto de vista do homem médio, sob pena do próprio direito dar cobertura a condutas ostensivamente negligentes e, deste modo, premiar o infractor. É manifestamente indesculpável o erro na identificação do autor do acto impugnado e, pois, insusceptível de correcção, quando o recorrente, se agisse com um mínimo de diligência, não poderia desconhecê-lo, pois ele próprio juntou, com a petição de recurso contencioso, cópia do documento onde está exarado tal acto e o identifica claramente.»

P. Nas suas alegações, a Recorrente invoca, no que respeita à questão da garantia da tutela jurisdicional efectiva e dos princípios anti-formalistas, doutrina mais recente, elaborada a propósito do CPTA.

Q. Ora, não é legítimo invocar uma solução à medida das disposições do CPTA que, nos termos do disposto na Lei nº 15/2002, de 22.02, não se aplicam ao presente processo, já que, no respeitante à legitimidade passiva, a construção que preside ao novo Código é radicalmente diferente, passando o processo a um ( quase) verdadeiro processo de partes.

R. Assim e contrariamente ao que a Recorrente alega, as referidas citações, efectuadas a propósito do CPTA, não são também plenamente aplicáveis à interpretação da alínea a) do nº1 do artigo 40º da LPTA.

S. Estão em causa dois códigos reguladores do contencioso administrativo totalmente distintos, enformados, cada um, por diferentes valores processuais, razão que levou, desde logo, a referida Lei nº15/2002 a excluir a aplicação do CPTA aos processos iniciados ao abrigo da LPTA.

T. Nem se invoque, a este propósito, os princípios anti-formalista e pro-actione que postulam que se escolha a interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, uma vez que a interpretação da alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA não pode ser feita à luz dos princípios anti-formalistas e pro-actione que influenciaram as recentes reformas do processo civil e do contencioso administrativo, porque não era essa a filosofia subjacente na LPTA.

U. A interpretação dada pelo acórdão recorrido ao disposto na alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA não viola a garantia constitucional de uma tutela judicial efectiva dos direitos dos particulares, consagrada no nº4 do artº268º da CRP.

V. A Constituição deixa ao legislador ordinário ampla liberdade de conformação para concretizar o disposto no nº4 do seu artº268º, sendo que não ofende aquela disposição a fixação de pressupostos de recorribilidade que, se não se verificarem, impedem que se aprecie o mérito, sobretudo quando dependentes de boa diligência das partes.

W. Nestes termos, bem decidiu o acórdão recorrido, ao considerar que o erro cometido pela Recorrente na identificação do autor do acto recorrido foi manifestamente indesculpável, por sua incúria, o que impedia que houvesse lugar ao convite para regularização da petição, nos termos da alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA, não merecendo, assim, o mesmo qualquer censura por ser essa a interpretação mais conforme com os princípios processuais em vigor à data da LPTA.

X. A respeito da questão de saber se é possível apresentar nova petição regularizada ao abrigo dos artº234º-A e 476º do CPC, quando tenha sido rejeitado liminarmente recurso contencioso de anulação, por erro indesculpável na identificação do autor do acto impugnado, nos termos do artº40º da LPTA, existem duas correntes na jurisprudência do STA, uma que é favorável à admissibilidade dessa apresentação, com fundamento na existência de lacuna de regulamentação na LPTA, e outra contrária a essa admissibilidade, baseada na existência na LPTA de um regime próprio de sanação da ilegitimidade passiva decorrente da errada identificação do autor do acto impugnado.

Y. O douto acórdão recorrido perfilhou a segunda corrente enunciada, por considerá-la mais consentânea com a lógica e a coerência sistemática do regime adoptado pela LPTA no artº40º, nº1, a), invocando ainda ter sido essa a orientação firmada no acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA de 27.11.2003 (rec. 46.907) para uniformização de jurisprudência, acolhendo os seus fundamentos.

Z. Por sua vez, o acórdão fundamento de 15.12.98, invocado pela Recorrente, entendeu, sobre a mesma questão, que rejeitada liminarmente uma petição de recurso contencioso directo de anulação, sem que tenha sido concedido ao recorrente a faculdade de correcção do artº40º da LPTA, quanto à identificação do autor do acto impugnado, deve ser admitida a nova petição oferecida nos termos dos artº234-A e 476º do CPC, ainda que o juiz tenha, naquele despacho de indeferimento imediato, censurado como indesculpável o erro do recorrente na identificação do autor do acto recorrido, já que o erro na identificação do autor do acto recorrido não se configura como mais grave do que noutros casos de ilegitimidade passiva, para os quais a lei concede sempre o benefício de apresentação de nova petição através dos referidos artigos.

AA. Também nesta sede, não merece qualquer censura o acórdão recorrido.

BB. De acordo com o estabelecido no artº1º da LPTA, o processo de contencioso administrativo regia-se pela lei de processo e pelos diplomas para que a mesma remete e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações. Donde resulta que a lei de processo civil apenas poderá ser invocada em situações de lacuna ou de ausência de regulação normativa própria.

CC. O artº40º, nº1 a) da LPTA contém um regime próprio e completo de sanação da ilegitimidade passiva por errada identificação do autor do acto, consagrando expressamente a possibilidade de correcção da petição, a convite do tribunal, quando se verifique a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável.

DD. Neste caso, ou seja, se o erro for considerado manifestamente indesculpável, e conforme claramente resulta do normativo em causa, não há lugar ao convite para regularização da petição, procedendo o tribunal à rejeição imediata do recurso.

EE. Nos casos de erro desculpável, e tendo havido lugar a convite à correcção da petição, a não satisfação adequada deste convite determinará também a rejeição do recurso. Nesta situação, o STA tem decidido uniformemente pela inadmissibilidade de apresentação de nova petição, com fundamento no facto de já ter sido concedida ao recorrente uma oportunidade que ele desaproveitou, considerando-se injustificada a concessão daquele benefício (cfr. entre outros, os acórdãos do STA de 02.10.2002, rec. 760/02 e de 24.04.2002, rec. 47912).

FF. Não pode proceder a argumentação do Recorrente de que, estabelecendo a parte final da alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA uma excepção processual insuprível ope legis – de erro indesculpável na identificação do autor do acto, insusceptível de possibilitar o convite à sua correcção- e porque na LPTA não se regula a matéria das excepções dilatórias insupríveis, se deve concluir pela aplicação supletiva dos artº234º-A e 476º do CPC, permitindo a apresentação de nova petição em nome da economia processual e da tutela judicial plena e efectiva dos seus direitos.

GG. Desde logo, tal faculdade é que implicaria uma duplicidade de meios processuais, frontalmente violadora do princípio da economia processual.

HH. Por outro lado, o regime previsto na alínea a) do nº1 do artº40º da LPTA deixaria de fazer qualquer sentido se, em tais situações, sancionadas com a impossibilidade de correcção da petição e de imediata rejeição do recurso, se permitisse à Recorrente apresentar nova petição corrigida por via do artº476º do CPC.

II. Como se decidiu no referido acórdão do STA de 27.11.2003, se fosse permitida, em qualquer caso, a apresentação de nova petição após a rejeição do recurso, aproveitando-se os efeitos da interrupção do prazo de caducidade resultante do recurso anterior, ilegalmente interposto contra entidade diversa, ficaria sem justificação a exclusão do aproveitamento da petição no caso de o erro ser manifestamente indesculpável. O recorrente sempre obteria o mesmo efeito.

JJ. A tese sustentada pela recorrente não explica qual a razão da não admissibilidade de nova petição nos casos em que o recorrente convidado a corrigir a petição não sanou a referida irregularidade. Tratando-se de um regime distinto do regulado na LPTA, não deveria então ter qualquer relevância, para efeitos de admissibilidade de nova petição, o facto de ter já sido concedida ao recorrente uma oportunidade de regularização da petição, que ele não aproveitou, mas que lhe foi conferida no âmbito do artº40º da LPTA, que se diz regular apenas a correcção da petição.

KK. Assim, a apresentação da nova petição corrigida, depois de ter sido proferida decisão de rejeição do recurso, com fundamento em ilegitimidade passiva resultante de erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto recorrido, obsta à apresentação de nova petição corrigida, desde logo porque tal decisão de rejeição do recurso foi proferida justamente por se considerar estar afastada a possibilidade de convite à correcção da petição de recurso, devido ao erro tido como manifestamente indesculpável, nos termos do artº40º, nº1 da LPTA.

LL. De facto, se se impunha ao tribunal a rejeição do recurso, por estar vedada em tal situação a possibilidade de convite à apresentação de nova petição corrigida, tem de se considerar que está de igual modo vedada a possibilidade de o Recorrente apresentar, por sua livre iniciativa, nova petição ao abrigo do artº476º do CPC.

MM. Não faria sentido formular um juízo de reprovação da conduta da Recorrente, considerando-a negligente e sancioná-la com a rejeição do recurso para depois reabrir o acesso a esse recurso por via do artº476º do CPC.

NN. Nestes termos, é correcta a decisão recorrida quando refere que a apresentação de nova petição corrigida, depois de ter sido proferida decisão de rejeição do recurso, com fundamento em ilegitimidade passiva resultante de erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto recorrido, obsta à apresentação de nova petição corrigida.

OO. De resto, sempre se dirá que os princípios pro-actione e de tutela jurisdicional efectiva não podem fundamentar uma interpretação que privilegie a lei geral em detrimento da lei especial.

PP. Por todas estas razões, a interpretação do disposto no artº40º, nº1ª) da LPTA, no sentido de considerar que contém um regime próprio e completo de sanação da ilegitimidade passiva por errada identificação do autor do acto recorrido, excludente da aplicabilidade supletiva dos artº234ºA e 476º do CPC, não é inconstitucional por violação da garantia da tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos particulares, prevista no nº4 do artº268º da CRP.

QQ. Termos em que se conclui que o acórdão recorrido decidiu, muito bem, não aceitar a petição corrigida apresentada pela Recorrente, nos termos e para os efeitos dos artº234ºA e 476º do CPC, por estes preceitos não serem aplicáveis ao caso, em virtude da LPTA possuir um regime próprio e completo de sanação da ilegitimidade passiva no caso de errada identificação do autor do acto recorrido, por erro manifestamente indesculpável, excludente dos mencionados preceitos.

A Digna Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, pelas razões já constantes do seu parecer de fls. 357 e segs., anterior à emissão do acórdão ora sob recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

Por acórdão deste Pleno, proferido a fls. 443 e segs., foi julgada verificada a oposição de julgados entre o acórdão recorrido e os acórdãos fundamento indicados pela Recorrente, pronúncia que não mereceu qualquer reparo das partes nas alegações posteriormente apresentadas nos termos do artº 767º, nº2 do CPC e que, pelas razões já ali apontadas, agora se reitera.

Assim, neste momento, cabe apreciar do mérito do recurso.

Ora, a Recorrente não se conforma com o entendimento expresso no acórdão recorrido, quer no que respeita à questão da existência de erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto recorrido, quer no que respeita à questão da inaplicabilidade, em caso de erro manifestamente indesculpável, do disposto nos artº234º-A e 476º do CPC, defendendo que, contrariamente ao decidido, estamos, no caso sub judicio, perante uma situação de erro desculpável e, portanto, regularizável através do convite previsto no artº40º, nº1 da LPTA, e mesmo que assim se não entenda, sempre a Recorrente poderia apresentar nova petição, devidamente corrigida quanto ao autor do acto, nos termos dos citados preceitos do CPC. Invoca, a seu favor, a jurisprudência constante dos acórdãos fundamento, juntos aos autos.

Começaremos por apreciar a primeira questão, já que a sua eventual procedência prejudicará a apreciação da segunda.

O acórdão recorrido, como dele expressamente consta, seguiu a jurisprudência tradicional do STA, na apreciação desta primeira questão, jurisprudência que, como ali se refere, «… relaciona a natureza desculpável ou indesculpável do erro com a sua origem, de modo que considera como “manifestamente indesculpável” o erro completamente suposto ou criado pelo recorrente, ou seja, aquele para cuja aparição a Administração não contribuiu, sequer ao de leve e que exclusivamente resultou da desatenção ou incúria do errante( Neste sentido, entre outros, o acórdão de 6.05.2003, rec.46.361 ) .

Assim, de acordo com esta orientação, que perfilhamos, o erro na identificação da entidade recorrida será indesculpável e, portanto, insuprível, quando o errante dispunha de todos os dados para proceder a uma identificação e inequívoca, tendo o erro resultado, unicamente, da própria incúria. »

E concluiu, ser essa a hipótese que precisamente se verifica no caso dos autos, porquanto «… do documento que a própria recorrente juntou com a petição de recurso consta, de modo absolutamente inequívoco, que a deliberação impugnada é da autoria do Conselho de Administração do ICP- Autoridade Nacional das Comunicações, pelo que a Recorrente estava em condições de dirigir o recurso contra esse Conselho de Administração e só não o fez porque, por culpa exclusivamente sua, optou por dirigi-lo contra outra entidade.»

Entendeu ainda que, «não colhe a invocação feita pelo recorrente dos princípios anti-formalistas, que só poderiam intervir e apenas a título correctivo, se, no caso, estivéssemos perante uma situação de fronteira, que nos fizesse hesitar quanto à qualificação do erro como « manifestamente indesculpável, o que, como se viu, não ocorreu, por não se verificarem, no caso, circunstâncias que, em termos objectivos, dificultassem adequada compreensão do que à autoria do acto diz respeito».

Porém, a jurisprudência seguida no acórdão recorrido tem sido afastada pela mais recente jurisprudência deste STA, de que é exemplo o acórdão fundamento, a qual privilegia uma leitura dos artº36º, nº1 c) e 40º, nº1, a) da LPTA, mais consonante com os princípios anti-formalista e pro-actione e, naturalmente, com a garantia de tutela jurisdicional efectiva consagrada no artº268º, nº4 da CRP, na versão de 1997( cf. acs. STA de 09.04.02, rec. 48.200, de 02.10.02, rec. 760/02, de 12.02.2003, rec. 1950/02, Ac. de 12/3/03, rec. 1.950/02, de 25.03.03, rec. 1008/03, de 22.10.03, rec. 822/03, de 02.12.03, rec. 1623/03, de 18.08.04, rec. 885/04 e de 13.05.04, rec. 186/04, de 16.06.2004, rec. 345/04, de 03.11.2005, rec. 299/05, de 12.12.2006, rec. 426/06, entre outros.) .

Para esta corrente jurisprudencial, que hoje se pode considerar dominante, os ónus e pressupostos processuais não podem ser vistos a outra luz que não seja a decorrente da referida garantia constitucional de tutela jurisdicional efectiva.

Por isso, as normas que os consagrem, como era o caso dos artº36º, nº1, c) e 40º, nº1 da LPTA, devem hoje ser interpretadas da forma mais favorável ao exercício daquele direito fundamental e dos referidos princípios que o visam concretizar, o que impõe que hoje se recusem interpretações meramente formalistas dessas normas e que se considere, como regra, a sanação dos vícios meramente formais, tendo como objectivo, sempre que possível, a prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma.

Daí que, a regra seja hoje a da sanação, sempre que possível, dos vícios meramente formais de que enferme a petição de recurso.

Como se refere no acórdão fundamento, « a manifesta indesculpabilidade ou censurabilidade do erro a que alude o nº1 do artº40º da LPTA, deverá reflectir necessariamente uma incapacidade ou dificuldade de apreensão pelo julgador do real objecto do recurso, ou seja, do acto a que o recorrente dirige efectivamente a sua censura, devendo considerar-se desculpável o erro de identificação sempre que dos termos da petição possa divisar-se, sem dúvida, o verdadeiro ( ainda que incorrectamente designado) objecto da impugnação.»

E como também já decidiu este Pleno, em acórdão aliás, citado no acórdão fundamento, « No instituto do erro existe sempre, como pano de fundo, uma divergência entre a vontade real e a declarada. Só que umas vezes a diferença é mais ou menos dissimulada, outra vezes é patente, ostensiva, evidente, além do mais pelo próprio contexto ou pelas circunstâncias em que se insere- artº249º do C.C.

Nestes últimos casos, porque qualquer destinatário médio se apercebe imediatamente do lapso cometido, o erro é simplesmente rectificável, por tal bastar para preservar os princípios da boa fé, da proporcionalidade e da justiça entre os litigantes.

(…)

A indesculpabilidade do erro, como censura dirigida ao declarante, não opera em todo e qualquer caso de erro…, mas tão somente nos casos em que o erro não permite atingir, com razoável segurança, a vontade real.»

Também a propósito do artº40º, nº1 da LPTA, sustenta o Prof. Sérvulo Correia, que «À luz da valência funcional do poder do juiz de convidar à correcção, cremos que não faria muito sentido ler, no pressuposto definido pelo preceito citado em último lugar, a permissão de uma livre ponderação subjectiva do grau de culpa psicológica do recorrente.

O que na realidade antes importa é delimitar aqueles casos em que o erro na identificação do autor do acto impeça o prosseguimento do processo com observância dos princípios e normas aplicáveis.

Faz, assim, todo o sentido a incerteza absoluta a que se reporta a jurisprudência italiana para definir o padrão da questão prévia impeditiva do conhecimento do objecto do recurso.

A incerteza absoluta quanto à identidade do autor do acto significa que, em face dos elementos carreados para o processo, o juiz não dispõe de condições para formular um juízo de imputação. Quando assim for, falta um elemento essencial ao processo. Sem uma parte necessária à relação processual, não poderia funcionar o princípio do contraditório cujo asseguramento integra a essência do processo jurisdicional.

Este entendimento do pensamento legislativo salvaguarda um mínimo de correspondência verbal com a letra da alínea a) do n.º 1 do artigo 40.º da LPTA : o que não se desculpa ao recorrente é o não carreamento para o processo de elementos que permitam ao juiz formar o seu juízo sobre a identidade do autor do acto recorrido.Uma segunda densificação da «manifesta indesculpabilidade», no quadro da função do poder dado ao juiz pelo artigo 40.º, n.º 1, alínea a), da LPTA, respeita à pertinácia no erro, ou seja, à persistência do recorrente em imputar a autoria do acto a outra entidade que não aquela que o juiz lhe apontou ao convidá-lo a que corrigisse a petição. Tal como configurado no Direito Processual Administrativo português, o princípio do dispositivo não permite a intervenção autónoma do juiz com o fito da demarcação constitutiva dos elementos essenciais do processo. A neutralidade e a imparcialidade do órgão jurisdicional não lhe consentem essa actividade processual. Por isso, a lei dá ao juiz o poder-dever de facultar a correcção da petição e não o de a corrigir ele próprio.É óbvio que o recorrente pode não concordar com o entendimento do juiz e persistir em encarar como correcta a imputação por si feita na petição inicial. Nesse caso, restar-lhe-á, porém, discutir a questão em recurso da decisão judicial que lhe vier rejeitar o recurso contencioso.»”(cf. “Errada identificação do acto recorrido. Direcção do processo pelo juiz. Efectividade da Garantia Constitucional de recurso contencioso. Repressão da violação da legalidade.” – Revista da Ordem dos Advogados, ano 54, Dezembro de 1994, pg.s 843/870.).

Ora, é esta jurisprudência e doutrina que aqui se reafirma e que se adoptará na análise do caso sub judicio, por ser a que melhor se coaduna com os referidos princípios introduzidos pelas recentes reformas processuais, civil e administrativa e com a apontada garantia constitucional.

E, face à mesma, o acórdão recorrido não se pode manter.

É que da leitura da petição de recurso contencioso e do documento nº1 que a acompanha resulta, desde logo, perfeitamente identificado o acto recorrido e o seu autor.

Com efeito, no intróito do referido articulado, a Recorrente refere que «vem interpor recurso da deliberação do ICP- Autoridade Nacional de Comunicações emitida em 14 de Junho de 2002 sobre as condições de disponibilização do Serviço de Listas Telefónicas e Serviço Informativo no âmbito do Serviço Universal ( cfr doc. nº1, que ora se junta e se dá por integralmente reproduzido)».

Ora, esse doc nº1 é uma fotocópia da deliberação recorrida, onde expressamente consta o autor do acto recorrido, como sendo o Conselho de Administração da ANACOM.

Pelo que, tendo o seu conteúdo sido dado por reproduzido logo no início da petição inicial e, portanto, integrando-a, ficou, assim, claramente identificado no referido articulado, o acto recorrido e também o seu autor, sendo que ao longo da petição é a esse acto e não a outro que a Recorrente sempre se refere.

É claro que a Recorrente incorreu em erro, quando dirigiu o recurso contra o ICP- Autoridade Nacional das Comunicações ( ANACOM) e não contra o seu Conselho de Administração, como ela própria reconhece.

Mas tal erro não se pode considerar, pelas razões já apontadas, manifestamente indesculpável.

Na verdade, estando o acto contenciosamente recorrido perfeitamente identificado e documentado na petição e decorrendo da mesma que é a anulação desse acto que a Recorrente pretende, sendo que nele vem claramente identificado o seu autor, fácil era ao julgador concluir, pese embora o erro cometido, que era desse acto e portanto contra o autor do mesmo, ali identificado, que a Recorrente pretendia verdadeiramente recorrer, tendo-o, aliás, feito ao abrigo do artº51º, b) do ETAF, e não contra a pessoa colectiva, pelo que o erro cometido, não impedia o julgador, como não impediu, de saber qual o acto que a recorrente pretendia ver anulado e quem o praticou.

Ora, num caso como este, e à luz dos apontados princípios anti-formalista e pro-actione e da garantia constitucional de tutela jurisdicional efectiva, o erro cometido não pode considerar-se indesculpável, muito menos manifestamente, pelo que, contrariamente ao decidido, se justificava o convite à correcção da petição, nos termos do artº40º, nº1, a) da LPTA.

Tendo decidido pela imediata rejeição do recurso contencioso, por impossibilidade de correcção da petição, o acórdão recorrido e a sentença que o mesmo confirmou não se podem manter.

Procedendo esta primeira questão, fica necessariamente prejudicada a apreciação da segunda questão suscitada pela recorrente, já que a mesma supunha a improcedência da primeira.

III- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes em:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar o acórdão recorrido e a decisão que este confirmou.

b) Ordenar a baixa dos autos para prosseguimento do recurso contencioso, se a tanto nada mais obstar.

c) Sem custas.

Lisboa, 29 de Maio de 2007. – Fernanda Xavier (relatora) – Azevedo Moreira - Rosendo José - Pais Borges – Angelina Domingues - Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos (vencido pelas razões do acórdão recorrido) - Santos Botelho (discordo apenas quanto à questão da oposição, que entendo não existir de acordo, aliás, com o voto que elaborei a fls. 448, sendo que, quanto à questão de fundo, nada tenho a objectar, concordando com a tese aqui propugnada)