0896/08 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – (2ª Subsecção): 1 - A... e mulher , identificados a fls. 2, intentaram no TAC de Lisboa, acção com processo ordinário contra o ESTADO PORTUGUÊS e contra o MUNICÍPIO DE ALJEZUR, pedindo a sua condenação no pagamento “ aos AA da quantia de 44.891,81€ a título de danos emergentes e 17.457,93 € a título de danos futuros e previsíveis ”. Alegam para o efeito e em síntese: Que adquiriram dois lotes de terreno que faziam parte de um loteamento aprovado por alvará emitido pela CM de Aljezur em 7.09.1977, onde pretendiam construir duas moradias e cuja construção foi sendo sucessivamente adiada. Em Maio de 2001, pretendendo vender esses lotes, com contrato promessa de compra e venda já celebrado, foi informado pela CM de Aljezur que não era possível qualquer licenciamento de construção nesses lotes por a tal obstar o PDM e o PROT Algarve, aprovado pelo Dec.-Reg. 11/91, de 21 de Março e ainda que o Alvará 1/77 na parte respeitante aos dois lotes havia caducado, o que os AA desconheciam. O que acarretou para os AA prejuízo (44.891,81€ relativos à desvalorização dos lotes por neles não ser permitido erigir construções e 17.457,97€ relativos a indemnização a pagar ao promitente vendedor), de que agora pretendem ser indemnizados. 2 – Por sentença de fls. 134/139, o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, julgou a acção “ improcedente ” e em consequência absolveu os RR. do pedido. Inconformados com tal decisão, dela vieram os AA interpor recurso jurisdicional tendo, em sede de alegações, formulado as seguintes CONCLUSÕES: I – O acto da Administração, despacho do Secretário de Estado da Administração e Ordenamento do Território, de 16 de Outubro de 1995 e o PDM com consequente planta de concretização, causaram directamente um dano desproporcionado aos recorrentes ao restrigirem significativamente o direito a construir nos lotes adquiridos para esse fim. II – Nos termos do artº 18º nº 2 da Lei das Bases da Política de Ordenamento do Território existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativo dos particulares determinem restrições significativas equivalentes a expropriação ao direito de uso do solo preexistente. III – A impossibilidade de construir num lote em empreendimento turístico e que não tem outra utilidade equivale a uma expropriação por interesse público. IV – A constituição obriga as entidades públicas a indemnizar os particulares por actos de expropriação (artº 62º nº 2). V – A caducidade do alvará, na tese dos recorridos, tanto se dava pela omissão de requerer declaração de compatibilidade com o PROT no prazo previsto no DL 351/93 como no caso de esta declaração não ser deferida. Quer num caso quer no outro nasceria para o particular o direito a ser indemnizado pela restrição de construção superveniente. VI – A sentença recorrida violou, assim, o artº 62º da CRP e o artº 18º da Lei 48/98 , de 11 de Agosto, pelo que deverá ser revogada e substituída por outra que julgue o pedido procedente por provado. 3 – Contra-alegando (fls. 166/172), o Estado Português sustenta a improcedência do recurso. + + Cumpre decidir. 5 – A sentença recorrida considerou provados os seguintes FACTOS : A – Em 21.03.1991 foi publicado o Dec-Reg. Nº 11/91, que aprovou o PROT Algarve, e que entrou em vigor em 22.03.1991 (artº 45º). B – Por escritura pública de compra e venda, de 26.12.91, A... e B... adquiriram a “C..., Lda”, pelo preço global de um milhão de escudos, a propriedade de dois lotes de terreno para construção urbana, sito em ..., freguesia e concelho de Aljezur, um designado por lote nº 230, do sector I, com a área de 1020m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aljezur, sob o nº 30 e inscrito na respectiva matriz sob o artº 9477; e o outro designado por lote nº 231, do sector I, com a área de 1000m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de Aljezur, sob o nº 31 e inscrito na matriz sob o artº 9478. C – Em 31.01.1992, as aquisições referidas na alínea anterior foram inscritas a favor dos AA. (doc. de fls. 10/17). D – Os dois lotes de terreno integravam um loteamento aprovado pelo Alvará de Licença nº 1/77, emitido pela Câmara Municipal de Aljezur, em 7 de Setembro de 1977 (doc. de fls. 18/20) E – Por despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 24.06.1994 , foi declarada a incompatibilidade do Loteamento nº 1/77, emitido pela Câmara Municipal de Aljezur, com o PROT Algarve (doc. de fls. 46). F – O despacho referido na alínea anterior foi reformado pelo despacho de 30 de Março de 1995, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, tendo mantido a área do loteamento onde se situavam os lotes dos AA. como incompatível com o PROT Algarve (doc. de fls. 47/48). G – O despacho referido na alínea anterior foi reformado pelo despacho de 31 de Agosto de 1995, tendo mantido a área de loteamento onde se localizam os lotes dos AA. como incompatível com o PROT Algarve (doc. de fls. 49/51). H – O despacho referido na alínea anterior foi revogado pelo despacho de 16.10.95, que manteve os lotes dos AA. em área declarada incompatível com o PROT Algarve (doc. de fls. 52/53). I – Em Outubro de 1995, o Município de Aljezur emitiu comunicação relativa a “Urbanização ...”, onde constam os “ lotes abrangidos pelo despacho do SEALOT - Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, de 16 de Outubro de 1995 e onde será permitida a construção, de acordo com o estabelecido no PDM – Aljezur ”, do qual não constam os lotes dos AA. (doc. de fls. 31). J – Em 21.11.95, foi publicado no DR, I Série-B, nº 269, a Resolução do Conselho de Ministros nº 142/95, que ratificou o PDM de Aljezur. K – Em 20.07.2001, o serviço local de Finanças de Aljezur emitiu caderneta predial urbana em relação aos prédios em causa com os nºs 4978 e 4977 (doc. de fls. 21/26). L – Em 11.05.2001 , os AA. celebraram contrato promessa de compra e venda com D..., por meio do qual prometeram vender a este último os prédios em causa (doc. de fls. 27/30, cujo conteúdo se dá por reproduzido). M – A presente acção deu entrada neste Tribunal em 06.03.2002. N – Os AA. não apresentaram o requerimento referido no artº 2º /1, do DL 351/93 , de 7 de Outubro. + 6 – DIREITO : Através da presente acção de responsabilidade civil extracontratual fundada em acto ou facto “lícito ”, pretendem os AA. ser indemnizados pelos prejuízos alegadamente sofridos pelo facto de se verem privados do direito de construir em dois lotes de terreno que em 26.12.91 haviam adquirido e que faziam parte do loteamento aprovado por alvará nº 1/77, emitido pela Câmara Municipal de Aljezur, em 07.09.77. Essa impossibilidade legal e superveniente de construir nos referidos lotes de terreno, segundo os AA., derivaria do regime decorrente do PROT do Algarve, aprovado pelo Reg. 11/91, de 21.03.91, conjugado com a declaração de incompatibilidade do loteamento nº 1/77 ou de parte desse loteamento com o PROT Algarve, declaração essa emitida ao abrigo do disposto no DL 351/93 , de 7/10. A sentença recorrida julgou a acção improcedente, afastando o dever de indemnizar, por nela se ter entendido, em suma, que na situação se não mostra preenchido um dos pressupostos da obrigação de indemnizar – o nexo de causalidade - tecendo para o efeito e no essencial, as seguintes considerações: As “ licenças urbanísticas ”, face ao estabelecido no DL nº 351/93 , de 7 de Outubro, “ estavam sujeitas à sua confirmação de compatibilidade com as regras constantes dos PROTs aplicáveis, sob pena de caducidade das mesmas ” e que, “ para obstar à referida caducidade, os titulares das licenças deviam requerer a confirmação da compatibilidade referida ”, nos termos do artº 2º /nº 1. Uma vez que “ os AA não apresentaram o requerimento referido no artº 2º nº 1 do DL 351/93 ”, “ inexiste qualquer nexo de causalidade entre as condutas imputadas aos RR. e os alegados danos sofridos pelos AA. ”. Isto porque os AA., “ ao não apresentarem o pedido de confirmação da compatibilidade das hipotéticas licenças de construção desencadearam o mecanismo de caducidade previsto no DL 351/93 , de 7 de Outubro, pelo que a impossibilidade de construir nos terrenos por si adquiridos deve-se apenas a conduta que lhes é inteiramente imputável ”. Vejamos se o decidido na sentença é susceptível de comportar as críticas ou censura que os recorrentes lhe dirigem. A responsabilidade civil extracontratual fundada em acto lícito, está prevista no nº 1 do artº 9º do DL 48.051, que estabelece o seguinte: “O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou materiais lícitos , tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”. Em conformidade e como tem sido jurisprudência deste STA (cf. entre outros os ac. de 16.05.2002, Rec. 509/02 e de 10.05.2006, rec. 246/04), são pressupostos deste tipo de responsabilidade: - a prática por órgão ou agente da Administração de acto administrativo legal ou material lícito ; - a produção de danos ; - nexo causal entre o facto e o dano; - que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais ; - que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a uns ou a alguns particulares, na prossecução do interesse geral e que não se apresentem como resultantes do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade. Por serem de verificação cumulativa, a sentença recorrida limitou-se a apreciar apenas um dos indicados pressupostos, o “ nexo causal entre o acto e os danos ”. E, concluindo pela sua inverificação, julgou a acção improcedente, considerando essencialmente o seguinte: “ inexiste qualquer nexo de causalidade entre as condutas imputadas aos RR. e os alegados danos sofridos pelos AA. ”. Isto porque os AA., “ ao não apresentarem o pedido de confirmação da compatibilidade das hipotéticas licenças de construção - requerimento referido no artº 2º nº 1 do DL 351/93 - desencadearam o mecanismo de caducidade previsto no DL 351/93 , de 7 de Outubro, pelo que a impossibilidade de construir nos terrenos por si adquiridos deve-se apenas a conduta que lhes é inteiramente imputável ”. Diga-se desde já que se não concorda com tal entendimento. Reconhece-se no preâmbulo do Dec-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro (diploma que estabelece o regime de caducidade dos pedidos e dos actos de licenciamento de obras, loteamentos e empreendimentos turísticos ) que, à medida que “ vão entrando em vigor ” os regimes jurídicos decorrentes da elaboração e aprovação, por parte do Governo, de planos regionais de ordenamento do território, “ verifica-se que existem situações de incompatibilidade ” entre as soluções propostas por esses instrumentos de planeamento para as áreas por eles abrangidas e “ alguns actos praticados, anteriormente à data da sua vigência, pelas Câmaras Municipais e outras entidades que, nos termos da lei, autorizam, aprovam ou licenciam uso e ocupações do solo ”. E acrescenta: “ É assim forçoso concluir que esta sucessão de regimes veio operar a caducidade dos direitos conferidos por actos praticados anteriormente à entrada em vigor das novas normas de uso e ocupação do solo e cujo conteúdo seja contrário ao regime instituído ”. Por considerar a existência de “ situações em que não é clara a incompatibilidade entre o conteúdo dos actos praticados e o regime decorrente de cada plano regional de ordenamento do território, o que pode gerar incertezas sobre a efectiva caducidade dos direitos conferidos por aqueles actos ”, o mecanismo introduzido pelo DL 351/93 , visou “ facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território ”, através de uma avaliação casuística de cada caso. Determina o artº 1º do DL 351/93 que “ as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território ” (nº 1). E apenas quando “ seja confirmada a compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território ” é que se entende “ que os direitos resultantes das licenças referidas no nº 1 não caducaram ” (artº 1º nº 3). Determina ainda o artº 4º que, “ os pedidos de licença de construção em terrenos loteados ao abrigo de alvará de loteamento emitido anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território devem ser instruídos com documento comprovativo da confirmação da compatibilidade prevista no presente diploma”. Como resulta da matéria de facto: Os dois lotes de terreno adquiridos pelos AA., integravam um loteamento titulado pelo Alvará de Licença nº 1/77, emitido pela C. M. de Aljezur em 7 de Setembro de 1977 . Cerca de treze anos após o loteamento ter sido aprovado, ou seja em 21.03.1991, foi publicado o Dec-Reg. Nº 11/91, que aprovou o PROT Algarve e que entrou em vigor em 22.03.1991 (artº 45º). Passados alguns meses após o PROT Algarve ter entrado em vigor, mais precisamente em 26.12.91 , foi celebrada a escritura pública de compra e venda, através da qual os AA. adquiriram os referidos lotes de terreno. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 24.06.1994 , foi emitida declaração de incompatibilidade do Loteamento nº 1/77, com o PROT Algarve. Essencialmente por se ter verificado “ que em parte da área loteada as obras de urbanização se tinham iniciado e não se tinham suspendido anteriormente à data da entrada em vigor ” do PROT Algarve (cf. conteúdo de fls. 47), o despacho de 24.6.94 foi reformado pelo despacho de 30 de Março de 1995, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, tendo mantido a área do loteamento onde se situavam os lotes dos AA. como incompatível com o PROT Algarve, a que se seguiram outros despachos – de 31.08.95 e de 16.10.95 – que mantiveram área de loteamento onde se localizam os lotes dos AA. como incompatível com o PROT Algarve. Não resulta dos autos que o conteúdo daquela declaração, emitida ao abrigo do artº 2º do DL 351/93 , tivesse sido, por qualquer forma ou meio, colocado em crise por qualquer das partes. Assim, face ao conteúdo de tal declaração temos de aceitar, desde logo, que o regime decorrente do PROT do Algarve, no que respeita às “ regras de uso, ocupação e transformação do solo”, é incompatível com o conteúdo do anterior acto da Câmara Municipal que aprovou o loteamento nº 1/77, no que respeita aos lotes de terreno adquiridos pelos AA.. O mesmo é dizer que, com a entrada em vigor do PROT Algarve, caducaram, por incompatibilidade, os direitos resultantes da aprovação do loteamento nº 1/77, ou seja o direito de se poder construir nos lotes que os AA adquiriram, por o regime consagrado no PROT ser contrário ou não permitir que sejam autorizadas licenças de construção nesses lotes. Tendo sido emitida a declaração referenciada no artº 2º do DL 351/93 , estranha-se a argumentação fundamentadora da sentença recorrida quando nela se refere “ que a impossibilidade de construir nos terrenos por si adquiridos deve-se apenas a conduta que é inteiramente imputável ” aos AA. pelo facto de não terem apresentado “ o pedido de confirmação da compatibilidade das hipotéticas licenças de construção ”. É que e desde logo, essa declaração de incompatibilidade, nos termos do artº 4º do DL 351/93 , apenas passou a ser exigível para “ os pedidos de licença de construção ”, deduzidos, naturalmente, a partir da entrada em vigor dessa disposição. Pelo que, a não apresentação de tal declaração, apenas podia ter reflexos no seguimento do procedimento relativo ao pedido de licenciamento. Por outra via, essa declaração acabou efectivamente por ser emitida, não a requerimento dos AA (cf. alínea N) da matéria de facto), mas a requerimento do titular do loteamento nº 1/77, C..., LDA, como parece resultar da declaração de 24.06.1994 (fls. 46). Não se vislumbra no entanto que, o facto de a emissão da declaração ter sido desencadeada por um ou outro interessado, possa acarretar qualquer relevância no que respeita ao conteúdo final da declaração, já que a “compatibilidade” ou “incompatibilidade” do licenciamento com o regime decorrente do PROT, tem de ser aferida em função das regras do PROT Algarve e não em função de quem desencadeia o mecanismo da sua emissão. Assim e independentemente da emissão da declaração ter sido desencadeada por um ou outro interessado, o certo é que ela foi emitida no sentido da impossibilidade legal de serem licenciadas construções nos lotes de terreno adquiridos pelos AA. E, assim sendo, a fundamentação em que se alicerçou a decisão contida na sentença recorrida, não pode ser mantida. Importa no entanto apurar se a decisão contida na sentença recorrida poderá ser mantida, embora com diversa fundamentação. Face ao referido, temos de concluir que a caducidade do licenciamento do loteamento decorrente da proibição de construir nos lotes adquiridos pelos AA., deriva directamente do próprio PROT do Algarve e não do conteúdo da aludida declaração de incompatibilidade, já que é o PROT que, ao consagrar o regime de uso e ocupação dos solos, acaba por restringir o direito de construir. A declaração de incompatibilidade apenas reconhece ou constata as situações de incompatibilidade do regime relativo às regras de uso e ocupação do solo decorrentes do PROT Algarve, com o conteúdo dos actos ou dos direitos que emergem do acto de licenciamento do loteamento 1/77. Ou como resulta do preâmbulo do DL 351/93 , tal declaração, limita-se a atestar a “ verificação da compatibilidade dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território ”. A possibilidade ou impossibilidade de construir deriva por conseguinte do PROT Algarve. Face ao conteúdo daquela declaração de incompatibilidade que, como se referiu, não foi objecto de qualquer controvérsia, temos de aceitar que, perante o regime que decorre do PROT, não é legalmente permitido o licenciamento de qualquer construção nos lotes em referência. Os prejuízos peticionados na acção, no fundo e no essencial, são imputados ao facto de nos lotes de terreno em questão, a partir de um determinado momento não ser legalmente permitido o licenciamento de construções. Assim sendo, ao contrário do sustentado pelos AA. na conclusão I) da alegação, eles não podiam ter sido originados por aquela declaração que se limitou a atestar a verificação da aludida incompatibilidade do loteamento com as regras do PROT Algarve. Essa declaração não concede nem retira direitos mas apenas reconhece ou verifica a existência (ou não) de um direito previsto em anterior norma regulamentar. A proibição de licenciamento de construções nos lotes de terreno adquiridos pelos AA. deriva directamente, como se referiu, do regime jurídico que resulta do PROT Algarve e não da declaração que, após interpretação desse regime jurídico e confrontado o mesmo com a concreta situação em causa, se limita a atestar ou a verificar aquela proibição. Pelo que, os peticionados prejuízos apenas poderiam derivar, quando muito, da aprovação e entrada em vigor do PROT Algarve, aprovação essa da iniciativa e competência do Governo e não da declaração de incompatibilidade já que, como se referiu, o que proíbe licenciar construções nos lotes em questão é o regime que decorre do PROT. Assim sendo, podemos desde já adiantar que, na situação, não se mostram preenchidos todos os requisitos de que depende a obrigação de indemnizar por acto “lícito”, nomeadamente o “nexo causal entre o facto e o dano”. Vejamos: Por integrarem o loteamento titulado pelo alvará 1/77, quando esse Alvará foi emitido (07.09.77) os dois lotes de terreno destinavam-se a construção. Só a partir da entrada em vigor do PROT Algarve (Março de 1991), é que caducaram, por incompatibilidade, os direitos de construir que emergiam do licenciamento do loteamento nº 1/77. Ou seja, apenas a partir da entrada em vigor do PROT Algarve é que deixou de se possível construir nos lotes de terrenos adquiridos pelos AA., por o regime consagrado no PROT ser contrário ou não permitir que sejam autorizadas licenças de construção nesses lotes. Assim sendo, quando os AA. adquiriram à “C..., Lda”, esses mesmos lotes de terreno - escritura pública de compra e venda, de 26.12.91 – há muito (cerca de nove meses), que caducara o direito de neles se poder construir. O que significa que, quando os AA. adquiriram os referidos lotes de terreno, aquela situação de incompatibilidade já se verificava, por força do regime jurídico instituído pelo PROT do Algarve, nos termos do qual não era permitido o licenciamento de construções nesses lotes. Assim, embora os AA. argumentem na petição inicial que quando adquiriram os aludidos lotes nele pretendiam construir duas moradias o certo é que, na altura em que os AA. adquiriram esses dois lotes de terreno, já não era possível neles erigir qualquer construção, por a tal se opor o PROT Algarve que entrara em vigor cerca de nove meses antes da celebração da escritura pública de compra e venda dessas lotes. Ou seja, os AA. adquiriram dois lotes de terreno eventualmente induzidos em “erro”, já que, na altura em que os adquiriram, já não se destinavam a construção por os direitos que emergiam do licenciamento do loteamento terem entretanto caducado. Assim sendo, os prejuízos que os AA. alegam ter sofrido e pelos quais pretendem ser indemnizados, não podem ser imputados à administração ou ao Estado Português, já que eles não foram certamente desencadeados ou não derivam de facto ou acto da sua autoria, superveniente à aquisição desses lotes de terreno pelos AA. Podem eventualmente ficar a dever-se a uma deficiente recolha de informação, ou desconhecimento das normas legais pelos AA., ou a um negócio que eventualmente lhes causou prejuízo por terem adquirido dois lotes de terreno onde, segundo alegam pretendiam construir, quando, na altura em que adquiriram esses lotes, face ao PROT neles não era legalmente permitido erigir qualquer construção, o que só a si ou eventualmente a terceiros poderá ser imputável. Não se pode, pois, afirmar que, com a aprovação e entrada em vigor do PROT Algarve tenham resultado para os AA. os danos peticionados na acção. E, assim sendo, embora com argumentação diversa, é de manter o decidido na sentença recorrida, no sentido de a acção ser julgada improcedente, com a consequente absolvição dos RR. do pedido. + 7 - Termos em que ACORDAM: – Negar provimento ao recurso jurisdicional; – Custas pelos recorrentes. Lisboa, 11 de Março de 2009. - Edmundo António Vasco Moscoso (relator) - Maria Angelina Domingues - António Bento São Pedro .