0933/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O A…, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, que manteve o despacho do Ex.mo Desembargador Relator que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, no PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DE NORMAS intentado contra a MINISTRA DO ESTADO E DAS FINANÇAS. Formulou, em síntese as seguintes conclusões: o Acórdão recorrido indeferiu a reclamação apresentado pelo recorrente do despacho do Ex.mo Desembargador Relator nos seguintes termos: “ Pela Lei 1/2004 , de 15/1, foi o Dec. Lei 116/85 , de 19/04 revogado, tendo o Despacho n.º 867/03/MEF, de 5-8-03 caducado, na exacta medida em que o diploma legal que sustentava tal despacho desapareceu da ordem jurídica pela revogação operada pela Lei 1/2004 , de 15/01. Assim sendo, os presentes autos carecem, no momento, de objecto, pelo que a presente lide se tornou supervenientemente impossível ”; no Acórdão recorrido afirma-se: “… a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade de uma norma, só produz efeitos (em princípio) a partir do trânsito em julgado da respectiva decisão, de acordo com o disposto no art. 11º, n.º 1 do ETAF, ficando ressalvados os efeitos produzidos pelo despacho em causa, não tendo qualquer efeito útil a declaração que viesse a ser proferida nestes autos ”. tal decisão peca por erro nos pressupostos de facto e de direito, visto que o Despacho impugnado enquanto vigorou, apesar de manifestamente nulo, produziu efeitos lesivos nas esferas jurídicas de todos os funcionários quantos pediram a aposentação depois de 5-8-2003 ao abrigo do Dec. Lei 116/85 , de 19/4; ora, o tribunal pode fazer reportar os efeitos da declaração de ilegalidade à data da entrada em vigor da norma, quando ocorram razões de equidade ou de interesse público de excepcional relevo; requisitos que no caso vertente se mostram preenchidos, pois o Despacho impugnado logrou alcançar efeitos lesivos de profunda iniquidade ao inviabilizar em termos práticos a concessão de aposentação ao abrigo do Dec. Lei 116/85 . os requisitos constantes do n.º 3 do art. 11º do ETAF para que o Tribunal faça reportar os efeitos da declaração de efeitos à data da entrada em vigor da norma insere-se na esfera da indagação oficiosa do Tribunal, face às circunstâncias do caso concreto que lhe é presente; o requerente alegou na sua petição inicial que o Despacho da Senhora Ministra de Estado e das Finanças n.º 867/703/MEF de 5-8-03 esteve em vigor desde 8 de Agosto de 2003 até 15 de Janeiro de 2004; tendo produzido efeitos lesivos nas esferas jurídicas de todos os funcionários públicos que, naquele lapso de tempo, requereram a sua aposentação ao abrigo do Dec. Lei 116/85 , repristinado pelo Acórdão n.º 360/2003 do Tribunal constitucional; lesões essas que se consumaram através da devolução aos serviços de origem dos processos que não reuniam os (ilegais) requisitos daquele “Despacho”; ora declarada a ilegalidade do aludido “Despacho” os lesados poderão, além do mais, exercer o seu direito a ser ressarcidos dos prejuízos decorrentes do cumprimento (indevido) de tal Despacho; o que sem essa declaração judicial da ilegalidade, com força obrigatória geral e efeitos “ex tunc” não poderão alcançar; a possibilidade do prosseguimento da lide deve ser aferida em relação aos efeitos produzidos pelo Despacho, com vista à reintegração da ordem jurídica flagrantemente violada naquele lapso temporal, dado que tais efeitos não foram apagados e mantêm-se lesivamente, na ordem jurídica; assim, a decisão recorrida fez errada interpretação da al. f) do n.º 1 do art. 9º da LPTA e al e) do art. 287º do CPA e art. 11º do ETAF; interpretado de outra forma o bloco legal referido o mesmo ofende o princípio de que a todo o direito corresponde uma acção, corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20º e 268º, 4 da CRP), por contender com a incumbência cometida aos tribunais de reprimirem a violação da legalidade democrática. Não foram produzidas contra-alegações O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso. “ Não tendo sido feita no acórdão sob recurso a ponderação quanto à verificação dos requisitos desse n.º 3 (do art. 11º do ETAF), não sendo de afastar que a final se viesse a concluir afirmativamente , (conclui o referido Magistrado) afigura-se-nos que o mesmo enferma de erro de julgamento decorrente de não ser legítimo concluir que no circunstancialismo acima aludido a declaração de ilegalidade do despacho não poderia vir a ter qualquer efeito útil .” Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferencia para julgamento. Fundamentação Matéria de facto Com interesse para a decisão consideramos assente o seguinte: no procedimento cautelar apenso a entidade recorrida – Ex.ma Senhora Ministra de Estado e das Finanças – juntou um requerimento pedindo a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide “(…) dado que o Despacho 867/03/MEF, objecto do pedido, foi retirado da ordem jurídica, por caducidade, uma vez que a norma no contexto da qual foi proferido – Dec. Lei 116/85 , de 19 de Abril – foi revogada pela Lei 1/2004 , de 15 de Janeiro; tal requerimento foi mandado juntar ao presente processo e foi notificada a junção ao ora recorrente, para se pronunciar; o recorrente nada disse; o Ex.mo Desembargador Relator proferiu despacho de fls. 48, julgando extinta a instância por a mesma se ter tornado “supervenientemente impossível”. desse despacho a ora recorrente reclamou para a conferência; foi então proferido o Acórdão ora recorrido, mantendo o despacho reclamado, com a seguinte fundamentação: “(…) a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade de uma norma, só produz efeitos (em princípio) a partir do trânsito em julgado da respectiva decisão, de acordo com o disposto no art. 11º, n.º 1 do ETAF, ficando ressalvados os efeitos produzidos pelo despacho em causa, não tendo qualquer efeito útil a declaração que viesse a ser proferida nestes autos”. 2.2. Matéria de direito O recorrente insurge-se contra o Acórdão recorrido por entender, em síntese, que há utilidade na declaração com força obrigatória geral da ilegalidade do despacho, com eficácia reportada à entrada em vigor da norma. O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, acompanha o recorrente. Considera este Magistrado que o Tribunal não pode liminarmente e sem curar de indagar se a situação com que se vê confrontado pode ou não justificar a atribuição de efeitos retroactivos, declarar extinta a instância. As questões a decidir são, a nosso ver, a de saber se a lide se tornou impossível , ou inútil com a revogação do diploma legal, que o acto normativo – objecto do pedido de declaração de ilegalidade – regulamentou. O despacho do Ex.mo Desembargador relator mantido pela Conferência julgou extinta a instância por “impossibilidade superveniente da lide”, perante a revogação da lei regulamentada, e consequente caducidade do despacho, objecto do pedido de declaração de ilegalidade. A impossibilidade da lide decorria da superveniente falta de objecto. E sem objecto, a lide seria naturalmente impossível. Ora, esta conclusão, não está totalmente certa, isto é, não é necessariamente assim em todas as ocasiões. Da mesma forma que nos recursos contenciosos de anulação, o desaparecimento da ordem jurídica do acto recorrido – por revogação – não implica necessariamente o desaparecimento do objecto da lide. O art. 48º das LPTA dispõe precisamente que “ o acto ou facto que apenas faça cessar para futuro os efeitos do acto anterior não obsta á interposição ou ao prosseguimento de recurso, para sentença anulatória, em relação aos efeitos produzidos ” Note-se que tanto a anulação, como a declaração de nulidade, implicam a supressão dos efeitos do acto recorrido desde a sua prolação, daí que a utilidade da lide posteriormente à revogação dependa apenas da vontade do interessado. . Assim, a nosso ver, da revogação ou caducidade de um acto (normativo ou administrativo) não decorre necessariamente e em todas as circunstâncias a impossibilidade da lide. Para erradicar da ordem jurídica os efeitos já produzidos, a lide continua possível . Desta feita, a conclusão do despacho do Relator mantido pela Conferência não está correcta: a caducidade do Despacho, objecto do pedido de declaração de ilegalidade, continuava a ser possível quanto aos efeitos já produzidos – desde a data da sua entrada em vigor até à data da respectiva caducidade. Só assim não seria se a lei impedisse que o objecto do processo (pedido de declaração de ilegalidade de normas) tivesse tal amplitude, ou seja, impedisse que a declaração de ilegalidade abrangesse os efeitos entretanto produzidos. Mas não é o caso. A lei relativamente a esse aspecto dispõe que “ quando razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo assim o exijam, pode o tribunal, em decisão especificamente fundamentada, reportar os efeitos da declaração à data da entrada em vigor da norma ou a momento ulterior” – art. 11º, 3 do ETAF. Ora, ainda que a título excepcional e com razões especificamente fundamentadas, o tribunal pode atribuir eficácia retroactiva à declaração de ilegalidade, tendo então em vista os efeitos produzidos desde a vigência da norma, até à sua caducidade . Cabe assim, no objecto da lide, a verificação das especiais razões de “equidade e interesse público de excepcional relevo” com vista a fazer reportar a ilegalidade da norma aos efeitos já produzidos. Esta questão – por fazer parte do objecto do litígio – mostra que, mesmo depois de caducada a norma, o processo continua a ter objecto; mais limitado é certo, mas ainda assim manifesto. Coloca-se, nestes casos, a questão (não da possibilidade) da utilidade da lide. O tribunal recorrido não abordou em termos explícitos este aspecto da questão, mas concluiu que não teria qualquer efeito útil a declaração que viesse a ser proferida nestes autos . Implicitamente entendeu, portanto, que não era caso de atribuir efeitos retroactivos à declaração de ilegalidade e, portanto, nessa medida verificar-se-ia a inutilidade da lide. Cabe, assim, no objecto do presente recurso, o acerto da decisão do Tribunal Central Administrativo ao julgar que, no presente caso, a decisão final a proferir seria completamente inútil, já que não teria eficácia retroactiva. A nosso ver a conclusão está certa, embora careça de demonstração que, em boa verdade o Tribunal recorrido não fez. Vejamos porquê. Nos termos do art. 11º, 3 do ETAF só situações de excepcional relevo, em matéria de equidade ou interesse público, podem justificar tal eficácia retroactiva. Julgamos que o caso dos autos não é de excepcional relevo, nem em função da equidade, nem do interesse público. O referido despacho normativo, cuja declaração de ilegalidade é objecto deste processo, surgiu na sequência da Lei 30/B/2002 que no art. 9º, n.º 4 revogou a “possibilidade de aposentação antecipada dos funcionários prevista no Dec. Lei 116/85 , de 19/Abril”. Essa aposentação antecipada pressupunha uma avaliação das necessidades dos serviços. O Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade formal da referida norma revogatória (por não terem sido ouvidos os organismos representativos dos trabalhadores). O despacho em causa surge com o objectivo de “ garantir, desde já, que não haverá a pura e simples retoma das práticas anteriores, disciplinando com o rigor exigido pela Lei e pelo interesse público a apreciação das situações apresentadas ao abrigo do regime ainda em vigor ”. Para atingir tal objectivo a verificação de inexistência de prejuízo para o serviço passou a ter uma apreciação mais apertada e nesse sentido o referido despacho impôs alguns requisitos prévios à apreciação dos pedidos de aposentação. Assim, no art. 1º, als. a) a f) exigia-se: “ a) declaração do dirigente máximo de não ter havido qualquer aumento de pessoal na área funcional do funcionário, nomeadamente descongelamento de vagas, contratação a termo certo, avenças ou tarefas nos últimos dois anos; b) mapa comparativo do número de aposentações e novas admissões, caso tenha havido nos últimos dois anos; c) clara identificação dos motivos funcionais que permitem assegurar que com base em critérios gestionários, o serviço pode garantir a actividade com menos pessoal, tendo em conta o plano de actividades e o balanço social; d) informação, relativamente aos funcionários em processo de aposentação, do número de anos de serviço no organismo e fundamento legal parta a sua admissão; e) informação sobre as respectivas classificações de serviço nos últimos 3 anos de serviço, cursos de formação efectuados em serviço e respectivos custos; f) quaisquer outros elementos relevantes, de natureza funcional, que permitem confirmarem a inexistência de prejuízo para o serviço ”. A publicação da Lei 1/2004 , de 15/1 voltou a revogar o Dec. Lei 116/85 , de 19/4. Ao atacar a legalidade do acto normativo em causa o requerente imputa-lhe a intenção de protelamento das decisões sobre aposentação – na sequência da declaração de inconstitucionalidade da norma revogatória do Dec. Lei 116/85 - até que seja publicada uma nova lei revogatória do mesmo diploma, mas sem os vícios formais que o Tribunal Constitucional no Acórdão 369/2003, considerou existentes no art. 9º do Dec. Lei 32/B/2002. O despacho seria ilegal por o Ministro das Finanças não ter competência para definir o preenchimento de uma clausula geral “ inexistência de prejuízo para o serviço ” – contida no art. 1º, n.º 1 do Dec. Lei 116/85 , violando dessa forma: (i) o art. 199º, al. a) da CRP e os artigos 8º e 9º do Dec. Lei 158/96, no que tange aos poderes exercidos sobre a Caixa Geral de Depósitos; (ii) o disposto no art. 201º, n.º 2, a) e b) da CRP ao exorbitar os poderes e impor aos demais Ministérios e demais pessoas colectivas públicas regras sobre a aplicação do art. 116/85; (iii) violou os artigos 112º, 1, 2, 6, 7 e 8 da CRP quando intentou por acto não legislativo e com eficácia externa interpretar, integrar e modificar o aludido Dec. Lei 116/85 . (iv) violou o disposto nos artigos 1º e 3º do Dec. Lei 116/85 ; (v) violou o direito de participação das associações sindicais que não foram ouvidas, previsto no art. 56º, 2 da CRP; . (vi) ao pretender esvaziar o sentido útil do acórdão do Tribunal constitucional n.º 360/2003, violou o disposto no art. 205º, 2 da CRP; - (vii) violou as regras de atribuição de competência, sendo nulo por falta de atribuições da Ministra do Estado e das Finanças. Note-se, antes de mais, que as inconstitucionalidades do Despacho Normativo não podem ser apreciadas neste Tribunal. Neste processo, está em causa a apreciação da legalidade abstracta de um acto normativo e, para tais casos, sempre que essa ilegalidade seja também uma inconstitucionalidade, há reserva de jurisdição do Tribunal Constitucional. Assim, uma primeira conclusão, pode desde logo extrair-se: os vícios invocados e que não cabem na jurisdição administrativa, ou seja, as inconstitucionalidades imputadas ao acto normativo, objecto desta acção, não podem servir para fundamentar a atribuição de efeitos retroactivos à uma eventual declaração de ilegalidade “… o fundamento da impugnação terá de ser o da violação de normas legislativas (não reforçadas ou de princípios gerais de direito administrativo ( de nível legislativo), pois que se estiver em causa exclusivamente princípios constitucionais, bem como leis reforçadas, o julgamento da questão (de inconstitucionalidade ou de ilegalidade qualificada) cabe ao Tribunal Constitucional” – Vieria de Andrade, A Justiça Administrativa, (Lições), 3ª Edição, pág. 135. . Na verdade, só os efeitos decorrentes das ilegalidades que cabe apreciar ao tribunal, é que este pode, se for caso, disso, estender retroactivamente . Assim, para o nosso problema, apenas importa apreciar as consequências jurídicas decorrentes da verificação dos vícios de violação de lei (violação dos art.ºs 1º e 3º do Dec. Lei 116/85 , uma vez que todos os demais vícios a verificarem-se afectariam a constitucionalidade do despacho normativo em causa). Ora, aspectos da legalidade do Despacho – violação de lei – não justificam a atribuição de eficácia retroactiva à possível declaração de ilegalidade, como vamos ver. O recorrente – que é o A… - para justificar o interesse na prossecução da lide, com vista a destruir os efeitos produzidos pelo Despacho Normativo durante a sua vigência, invoca os interesses daqueles que à sombra deste Despacho foram concretamente prejudicados e que, por força de tal anulação retroactiva, poderiam pedir a respectiva indemnização: “ o despacho esteve em vigor de 8 de Agosto de 2003, até 15 de Janeiro de 2004; (…) tendo, previsivelmente produzido efeitos lesivos nas esferas jurídicas de todos os funcionários públicos que, naquele lapso de tempo, requereram a sua aposentação ao abrigo do Dec. Lei 116/85 , repristinação pelo Acórdão n.º 360/3002 do Tribunal Constitucional; visto que como a recorrente demonstrou e provou a título exemplificativo, através dos doc.s 2 a 5 dos autos juntos à p. i. a CGA deu-lhe efectivo cumprimento; lesões essas que se consumaram através da devolução, aos serviços de origem, dos processos que não reuniam os ilegais requisitos daquele “Despacho”; Ora, declarada a ilegalidade do aludido Despacho, como é de direito e justiça, os lesados poderão, além do mais, exercer o seu direito a ser ressarcidos dos prejuízos decorrentes do cumprimento (indevido) de tal Despacho; o que, sem essa declaração judicial da ilegalidade, com força obrigatória geral e efeitos “ex tunc” não poderão alcançar ” – cfr. alegações de fls. 72 e 73. Como se vê o interesse na atribuição de efeitos retroactivos radica em ser essa a única forma, no entender do recorrente, de garantir tutela judicial à lesão (previsível) dos interesses dos funcionários que entre 8 de Agosto de 2003 e 15 de Janeiro de 2004, requereram a aposentação, ao abrigo do disposto no Dec. Lei 116/85 , e que por força da vigência do Despacho em causa foram lesados. Não concretiza o recorrente qual a dimensão dessa lesão, nem sequer alega que a mesma tenha, de facto ocorrido (refere-se tão só à previsível lesão). Sem uma indicação mais concreta dos efeitos lesivos sofridos pela curta vigência do Despacho Normativo, só nos resta analisá-los em abstracto. Ora, vendo a questão em abstracto, podem ocorrer as seguintes situações: a aplicação do despacho não culminou na prática de actos administrativos; a aplicação do despacho normativo culminou na prática de actos administrativos; nesta última hipótese, ou foram cometidas nulidades, ou meras anulabilidades. Se o despacho não deu lugar à prática de actos administrativos, os funcionários concretamente lesados poderão a todo o tempo pedir a respectiva indemnização e o reconhecimento da sua situação jurídica – cfr. art. 37º e 41º do CPTA. Se o despacho deu lugar à prática de actos administrativos nulos, os funcionários concretamente lesados podem a todo o tempo pedir a declaração de nulidade e a indemnização respectiva – cfr. art. 134º , 2 do CPA . Se o despacho implicou a prática de actos administrativos anuláveis, há ainda que distinguir aqueles que interpuseram recurso tempestivamente, e aqueles que o não fizeram. Os que interpuseram recurso contencioso, caso tenham razão, têm assegurada a plena tutela dos seus interesses, através do regime da execução do julgado – cfr. art.º 173º do CPTA. Para tutela dos interesses de quem não interpôs recurso contencioso, em nosso entender, não se justifica a atribuição de efeitos retroactivos à declaração de ilegalidade de normas, por dois motivos essenciais. Em primeiro lugar , nos termos do art. 38º, n.º 2 do CPTA a “acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável” – sendo que para este efeito acto inimpugnável é aquele que, pelo decurso do tempo, já não possa ser impugnado (cfr. n.º 1 do mesmo artigo). Este artigo, em harmonia com o art. 7º do Dec. Lei 48.051, leva a que o funcionário que, tendo obtido acto administrativo impugnável e não tenha recorrido tempestivamente, não pode ser indemnizado dos danos imputáveis a essa sua omissão. Em segundo lugar , não basta que haja algum interesse na declaração de ilegalidade, com efeitos retroactivos, ou alguma utilidade da lide decorrente dessa eficácia. É necessário, ainda e sobretudo, que esse interesse seja excepcionalmente relevante, por razões de equidade, ou de interesse público – cfr. art. 11º do ETAF. Ora, como parece evidente, o interesse dos funcionários públicos que tendo obtido um acto administrativo recorrível dele não recorreram tempestivamente, não merece a qualificação de excepcionalmente relevante por razões de equidade ou interesse público. Este Supremo Tribunal, a propósito dos recursos contenciosos em que é antecipadamente certo que nunca se poderá proceder à reconstituição da situação actual hipotética, passou de uma recusa da utilidade do seu prosseguimento para a generalizada aceitação de que eles prossigam a fim de que os recorrentes extraiam do processo outras vantagens juridicamente relevantes – «maxime» em sede indemnizatória. O próprio Pleno da Secção assim tem ultimamente decidido, como se vê, v.g., pelos acórdãos de 28/1/04 e de 9/3/04, proferidos, respectivamente, nos recursos nºs. 47.310 e 1.726/02. Contudo, as situações em que se tem admitido a utilidade da lide são muito diferentes daquela que os presentes autos configuram. Ali os interessados impugnam um acto, cuja ilegalidade pode desde logo ficar clarificada para fins de responsabilidade civil, com a possibilidade de no processo de (in) execução ser fixada a indemnização (art. 7º do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho), ou quando o processo seja remetido para os meios comuns, fica desde logo arredada a excepção da 2ª parte do art. 7º do Dec. Lei 48.051, de 21/11/67). Neste processo temos uma regra legal que, em princípio, e salvo razões excepcionais, afasta a eficácia retroactiva da declaração de ilegalidade - sem a qual o prosseguimento da lide é inútil, dado o desaparecimento do despacho (objecto do pedido) da ordem jurídica – cfr. art. 11 do ETAF. Portanto, não basta que haja algum interesse na declaração de ilegalidade, com efeitos retroactivos, ou alguma utilidade da lide decorrente dessa eficácia. É necessário, ainda e sobretudo, que esse interesse seja excepcionalmente relevante, por razões de equidade, ou de interesse público, que no caso como vimos não existem. Não há, em conclusão, qualquer interesse excepcionalmente relevante a merecer tutela, na esfera jurídica de quem se acomodou e não impugnou os actos que aplicaram o despacho ora em causa e há, por outro lado, plena tutela para aqueles que oportunamente recorreram de actos lesivos que aplicaram o mesmo despacho. Daí que, a nosso ver, no caso dos autos não existam excepcionais razões de equidade ou de interesse público que justifiquem a atribuição de eficácia retroactiva a uma possível declaração de ilegalidade. E, sendo assim, o prosseguimento da lide, após o desaparecimento da ordem jurídica – por caducidade – do acto normativo, objecto do pedido de declaração de ilegalidade, é efectivamente inútil. Em consequência deve ser negado provimento ao recurso, embora com a fundamentação acima invocada. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas por isenção. Lisboa, 15 de Março de 2005. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – Políbio Henriques .