O DIREITO
1. Importa, em primeiro lugar, conhecer da questão prévia suscitada pela recorrida CÂMARA MUNICIPAL DA LOUSÃ, nas suas contra-alegações para este STA, de não admissão do recurso jurisdicional, por não ter sido dado cumprimento ao disposto nos arts, 113º, nº 1 e 115º, nº 1 da LPTA.
Alega, para tanto, que o requerimento de interposição do recurso não inclui nem vem acompanhado da respectiva alegação, como se impunha, uma vez que se trata de um processo no âmbito dos actos relativos à formação de contrato de prestação de serviços e de fornecimento de bens, regulado pelo Decreto-Lei nº 134/98, de 15 de Maio, processo que tem natureza urgente, pelo que se lhe aplicam as normas dos artigos 113º nº 1 e 115º nº 1 da LPTA.
Entende, assim, dever ser revogado o despacho que admitiu o recurso, o qual, nos termos do art. 687º, nº 4 do CPCivil, não vincula o tribunal superior.
Esta questão foi já decidida por este Supremo Tribunal Administrativo no sentido propugnado pela recorrida, ou seja, no sentido de que o processo previsto no citado diploma tem natureza urgente, tanto na fase do recurso contencioso, como na fase do recurso jurisdicional, pelo que ao recurso jurisdicional de sentenças proferidas neste tipo de processo é aplicável o disposto nos arts. 113º, nº 1 e 115º, nº 1 da LPTA, devendo pois o requerimento de interposição de recurso jurisdicional incluir a respectiva alegação (cfr., entre outros, os Acs. de 08.05.01 – Rec. 47.506, de 21.06.00 – Rec. 46.240, de 12.04.00 – Rec. 45.988, e de 14.12.99 – Rec. 45.664).
Todavia, esta orientação jurisprudencial vem sendo posta em causa a partir do Ac. da 3ª Subsecção (em formação alargada), de 30.05.01 (Rec. 47.432), no qual se decidiu que os recursos jurisdicionais das decisões judiciais tomadas nos processos previstos no art. 4º do DL nº 134/98, de 15 de Maio, seguem a forma comum prevista nos arts. 102º e seguintes da LPTA.
Neste mesmo sentido, e por todos, decidiram o Ac. de 12.07.2001 – Rec. nº 47.784, e o recente Ac. de 21.08.2002 – Rec. nº 1.245/02.
Dir-se-á, desde já, que estamos inteiramente de acordo com esta orientação, pois que a posição contrária assenta, a nosso ver, em falsas premissas, ou seja, numa incorrecta interpretação do conteúdo normativo do DL nº 134/98, como bem se demonstrou no citado Ac. de 30.05.01, cuja fundamentação acompanharemos de perto.
Vejamos.
O DL nº 134/98, de 15 de Maio, transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva nº 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro, respeitante a "procedimentos a adoptar em matéria de recursos no âmbito da celebração de contratos de direito público de obras, de prestação de serviços e de fornecimento de bens", com vista à "tutela célere e eficaz dos interesses dos particulares nos processos de formação dos referidos contratos de direito público", estabelecendo-se, por um lado, "uma forma de processo urgente contra todos os actos administrativos ofensivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, em sede de formação dos mencionados contratos", e, por outro lado, e com a mesma finalidade, “medidas provisórias, também de carácter urgente, destinadas a impedir que sejam causados outros danos aos interesses a acautelar” (preâmbulo).
Este diploma veio, assim, instituir e regular dois meios processuais: (i) um recurso contencioso especial tendo por objecto os “actos administrativos relativos à formação do contrato” (art. 2º, nº 1); (ii) medidas provisórias de natureza cautelar, requeridas com o pedido de anulação ou previamente a este, destinadas a impedir a lesão de outros danos aos interesses em causa, e, nomeadamente, a suspender o procedimento de formação do contrato (art. 2º, nº 2).
No que respeita à tramitação dos processos em causa, regem os arts. 4º e 5º.
Dispõe o art. 4º:
1- Aos recursos previstos neste diploma é aplicável o disposto no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos relativamente aos recursos contenciosos de actos administrativos, salvo o preceituado nos números seguintes.
(...)
4- Os recursos têm carácter urgente, devendo observar-se os seguintes prazos:
- a)Quinze dias para a resposta ou contestação e para as alegações, correndo simultaneamente para todos os recorrentes ou para todos os recorridos;
- b)Dez dias para a decisão do juiz ou do relator ou para este submeter o processo a julgamento;
- c)Cinco dias para os restantes casos.
Dispõe, por seu lado, o art. 5º, sob a epígrafe Medidas Provisórias:
1- O requerimento de medidas provisórias, nos termos do nº 2 do artigo 2º, deve ser instruído com todos os elementos de prova.
2- O juiz ordenará a citação da autoridade requerida e dos contra-interessados para responderem no prazo de sete dias, indo o processo, d seguida, com vista ao Ministério Público, por três dias.
3- A decisão deve ser proferida no prazo de cinco dias ou na primeira ou segunda sessão imediata do tribunal ... .
(...)
5- As medidas provisórias têm carácter urgente.
6- Às medidas previstas no presente artigo em tudo o que não está expressamente regulado é aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 6º, 77º, 78º, 79º, 113º e 120º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Dos preceitos transcritos, resulta clara a instituição de dois meios processuais (recurso contencioso e medidas provisórias), objecto, como se viu, de tramitação diferenciada.
Como se refere no citado Ac. de 30.05.01, “o apressado autor do DL 134/98 de 15MAI quis inequivocamente estabelecer duas formas processuais para dois géneros de pedidos distintos: uma, referente ao recurso contencioso contra actos lesivos; outra, visando a adopção de medidas cautelares adequadas à tutela dos interesses em jogo, isto é, meios processuais de natureza cautelar dependentes de um pedido principal, conforme prevê o artigo 268 n.4 da Constituição”.
E dos aludidos preceitos resulta com clareza que o regime de interposição de recursos jurisdicionais estabelecido no artigo 113º da LPTA apenas está previsto expressamente para as medidas provisórias, não o estando igualmente para os recursos contenciosos.
A posição contrária escuda-se, como se referiu, no argumento de que a norma do nº 1 do art. 4º do DL nº 134/98, que remete a regulamentação dos recursos previstos naquele diploma para o regime constante da LPTA, conjugada com o nº 4 daquele preceito legal, que qualifica de urgentes aqueles recursos, impõem o entendimento de que aquela remissão é feita para as normas da LPTA que aí regulam os processos urgentes, de outro modo sendo inútil a atribuição de carácter urgente àqueles recursos.
Ou seja, argumenta-se que sem o funcionamento da regra do art. 113º da LPTA, a qualificação de urgente dada no art. 4º ficaria esvaziada de sentido.
Ora, tal argumento é falacioso, pois a circunstância de o processo de recurso contencioso ser urgente não conduz necessariamente à aplicação do regime de recurso jurisdicional previsto nos art. 113º, nº 1 da LPTA.
E isto porque o citado regime do art. 113º, nº 1 da LPTA não se aplica, contrariamente ao que parece sustentado naquela orientação, a todos os processos de natureza urgente da competência dos tribunais administrativos.
O art. 115º da LPTA manda aplicar a “outros recursos urgentes”, que expressamente enumera (com exclusão, pois, de todos os outros recursos urgentes da jurisdição administrativa) o disposto no nº 1 do art. 113º, quando poderia ter dito, se essa fosse a intenção do legislador, que tal regime era aplicável a todos os processos de natureza urgente da competência dos tribunais administrativos.
Assim sendo, e por banda do legislador da LPTA, parece inequívoco que o regime especial de interposição de recurso previsto no art. 113º só foi pretendido para os recursos sobre suspensão de eficácia e para os enumerados no art. 115º, pelo que tal regime apenas será aplicável naqueles casos em que o legislador, ao estatuir sobre a concreta tramitação dos diferentes meios processuais, remeta directamente para o preceituado naquele normativo, não bastando a mera alusão ao art. 6º, ou seja, à caracterização do recurso como urgente (Neste sentido, SANTOS BOTELHO, Contencioso Administrativo, 3ª edição, pg. 613.).
Como se ponderou no citado Ac. de 30.05.01:
“ (...) deste texto (art. 4º) não pode, sem mais, concluir-se que qualquer recurso jurisdicional de decisões tomadas neste tipo de processos deva ser processado nos termos dos artigos 113/115 da LPTA. Pelo contrário: em nenhum preceito a LPTA proclama, como princípio geral, que nos processos urgentes os recursos jurisdicionais devem ser processados naqueles termos, antes adoptou o critério de enumerar os processos urgentes (artigo 6) e de enumerar aqueles cujos recursos jurisdicionais seguem uma forma especialíssima (artigos 113/115).
Esta maneira de prever o objecto do seu desígnio revela que o sábio legislador da LPTA quis significar que não visou estabelecer um modelo próprio de recurso jurisdicional para processos urgentes, antes pretendeu que o recurso de decisões judiciais em determinados processos urgentes, que enumerou, seguisse uma forma especial que, fatalmente, não pode ser estendida a outros processos, ainda que igualmente urgentes (artigo 11 do Código Civil).
E à mesma conclusão se chega por banda do legislador do DL nº 134/98 que, como vimos, adoptou tramitações diferenciadas para o recurso contencioso de actos lesivos (art. 4º) e para as medidas provisórias (art. 5º).
Na verdade, o art. 113º da LPTA é considerado aplicável, pelo nº 6 do citado art. 5º do DL nº 134/98, exclusivamente aos processos referentes às medidas provisórias, enquanto que nas regras especiais do recurso contencioso, definidas no art. 4º, o legislador não convoca a regra daquele art. 113º, nada dizendo relativamente aos recursos jurisdicionais de decisões proferidas nos recursos contenciosos previstos nesse art. 4º.
E seria fácil fazê-lo: bastaria incluir no art. 4º uma norma semelhante à do nº 6 do art. 5º, ou, então, definir unitariamente a aplicação do citado art. 113º da LPTA a todos os recursos jurisdicionais interpostos de decisões proferidas no âmbito do diploma, quer reportadas ao recurso contencioso, quer às medidas provisórias.
Ou seja, o diploma em causa não contém nenhuma norma que institua um regime especial que afaste o regime-regra da LPTA em matéria de recursos jurisdicionais referentes ao recurso contencioso. Só no processo de medidas provisórias, para além de instituir uma tramitação ainda mais célere, o legislador quis aplicar um regime de recurso jurisdicional igualmente acelerado, próprio dos meios processuais urgentes previstos nos arts. 113º e 115º da LPTA.
Disse-se, a tal propósito, no Ac. de 30.05.01:
“Se o legislador relegou para o art. 5º a norma remissiva do seu nº 6, não foi com certeza para a aplicar, fora do âmbito deste artigo, à outra espécie processual acabada de regular.
(...) Semelhante interpretação consagraria, além do mais, uma autêntica ratoeira (mais uma) no contencioso administrativo, pois a parte (que tanto pode ser o particular como a Administração), será com toda probabilidade iludida pelo contraste entre o artigo 5º, que lhe acena com um regime especial de interposição de recursos atinente às medidas provisórias – como lá está dito – e o silêncio do artigo 4º, que nada diz, a não ser mandar aplicar o regime geral dos recursos contenciosos.”
Ou seja, o legislador do DL nº 134/98 revelou com clareza pretender a consagração de dois regimes diversos de recurso jurisdicional, no âmbito dos meios processuais ali contemplados: o regime comum da LPTA para os recursos contenciosos previstos no art. 4º, pois que nada disse que o afastasse; o regime especial do art. 113º da LPTA para as medidas provisórias previstas no art. 5º, pois que expressamente convocou tal regime, no nº 6 do referido preceito, apenas aplicável às medidas provisórias.
Há pois que concluir que os recursos jurisdicionais interpostos das decisões proferidas nos processos de recurso contencioso previstos no art. 4º do DL nº 134/98, de 15 de Maio, seguem a forma comum prevista nos arts. 102º e segs. da LPTA.
E, assim sendo, uma vez que estamos no âmbito de recurso jurisdicional de decisão proferida em recurso contencioso previsto no art. 4º do DL nº 134/98, é evidente que a recorrente não tinha que observar o disposto no art. 113º da LPTA, não tendo que incluir no requerimento de interposição dos recursos a respectiva alegação.
Improcede, deste modo, a questão prévia suscitada.
2. Na sua alegação de recurso, invoca a recorrente a inconstitucionalidade e ilegalidade da norma contida no nº 5 do art. 35º da LPTA, a qual, conjugada com o art. 150º do CPCivil, permite aos advogados que não tenham escritório na comarca onde se encontram instalados os Tribunais Administrativos de Círculo, a possibilidade da sua remessa por registo postal, valendo neste caso como data do acto processual a da efectivação do respectivo registo postal.
Alega que tal solução normativa, a entender-se não extensível aos signatários-advogados que tenham escritório nessas mesmas comarcas, está eivada quer do vício de inconstitucionalidade material, por constituir uma afronta a princípios constitucionais estruturantes do Estado de Direito Democrático, como são os princípios da igualdade, do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da proporcionalidade, quer de ilegalidade por ofensa ao previsto nos artigos 2º e 3º-A do CPCivil e artº 54º do Estatuto da Ordem dos Advogados.
Pede, pois, com tal fundamento, a revogação da decisão impugnada que, fazendo aplicação de tal norma, rejeitou o recurso contencioso por extemporaneidade.
Não lhe assiste qualquer razão.
Na verdade, tendo o mandatário da recorrente escritório na sede do tribunal (Coimbra), como se vê da chancela constante da petição e da procuração junta aos autos, é a data de apresentação na secretaria do tribunal (art. 35º, nº 1 da LPTA), e não a do registo de remessa postal, que releva para efeitos de tempestividade do recurso, não aproveitando à recorrente, em tal situação, o disposto no nº 5 daquele normativo, previsto para as situações em que “o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal”, única hipótese em que se aplica a regra supletiva do art. 150º do CPCivil, na parte em que considera relevante para determinar a data do acto processual em causa aquele em que o registo postal foi realizado.
Na verdade, não tem aqui aplicação a faculdade prevista no nº 2, al. b) do art. 150º do CPCivil, uma vez que a aplicação supletiva do CPCivil, determinada no art. 1º da LPTA, só tem justificação quando o contencioso administrativo não disponha de disciplina própria, o que, in casu, perante o disposto no art. 35º, nº 5 da LPTA, manifestamente se não verifica, sendo certo que este preceito da LPTA não foi revogado pelo citado n° 2, al. b) do art. 150° do CPC.
É esta a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo, designadamente do Pleno da Secção, da qual se não vê razão para dissentir (cfr., por todos, os Acs. de 20.06.2002 – Rec. 48.402, de 26.02.2002 – Rec. 48.168, de 04.12.2001 – Rec. 48.168, de 09.10.2001 – Rec. 47.999, de 10.07.2001 – Rec. 46.597, de 29.03.2001 – Rec. 47.058, de 08.02.2001 – Rec. 45.919, e do Pleno de 14.10.99 – Rec. 42.446).
E, como nesses arestos repetidamente se sublinha, a citada norma do nº 5 do art. 35º da LPTA, interpretada no sentido apontado, ou seja, de que o regime nela consagrado não foi arredado pela norma do nº 2, al. b) do art. 150º do CPCivil, não padece, contrariamente ao pretendido pela recorrente, de qualquer inconstitucionalidade por violação dos princípios da igualdade, do acesso ao direito, da justiça e da proporcionalidade, princípios constitucionais que não resultam minimamente beliscados com a solução propugnada.
Pondera-se, a tal propósito, no citado Ac. de 10.07.2001:
“Trata-se de opções do legislador ordinário que não contendem com os direitos referidos pela recorrente, impedindo o seu exercício, ou sequer restringindo-os.
A recorrente, pelo facto de ter de apresentar a petição na secretaria deste STA, não ficou impossibilitada de exercer o seu direito ao recurso contencioso de um acto que pretende ilegal e, desse modo, ver reconhecida a ilegalidade pelo tribunal.
(...) E a faculdade que a estes é concedida (a advogado que tenha escritório fora de Lisboa), não traduz um tratamento desigual mas, diferentemente, pretende é aproximá-los dos domiciliados na sede da comarca para que não sofram, ou sofram o menos possível, os gravames da exterioridade.
Além de que, claro está, sempre pode dizer-se que as situações são diferentes, razões porque colhem soluções diferentes, nem discriminatórias, nem desproporcionadas”.
Não resulta pois da referida norma da LPTA qualquer violação dos preceitos constitucionais citados pela recorrente (arts. 2º, 13º, 20º, 204º e 277º da CRP), ou dos princípios neles consagrados, nem, pelas mesmas razões, qualquer afronta aos arts. 2º e 3º-A do CPCivil (“garantia de acesso aos tribunais” e “igualdade das partes”), e 54º do EOA (igualdade no exercício do mandato judicial).
Improcedem pois as alegações da recorrente.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença impugnada.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €.
Lisboa, 4 de Setembro de 2002
Pais Borges – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira
